浙江省精準扶貧的探索與實踐

■杜立峰　王艷杰

浙江省精準扶貧的探索與實踐

■杜立峰王艷杰

精準扶貧、精準脫貧對實現(xiàn)全面建成小康社會有重要的現(xiàn)實意義。早在2012年，浙江省扶貧標準就提高到了4600元（2010年不變價），是全國扶貧標準2300元（2010年不變價）的整兩倍。2013年統(tǒng)計顯示，浙江省麗水市有低收入農(nóng)戶261221戶、616425人，占該市農(nóng)村戶籍人數(shù)的27.92%，占全省低收入農(nóng)戶總?cè)藬?shù)的19.41%，扶貧重點村1569個，占該市行政村的 55.05%和全省扶貧重點村的31.38%，是浙江省扶貧開發(fā)工作的主戰(zhàn)場。2015年，麗水農(nóng)村居民人均可支配收入達到15000元，同比增長10%，增幅連續(xù)七年居全省第一，62.48%低收入農(nóng)戶（低保戶除外）家庭人均純收入超過8000元，全面完成消除農(nóng)村家庭人均收入4600元以下貧困現(xiàn)象。

一、浙江省麗水市精準扶貧的主要實踐

（一）扶貧統(tǒng)計監(jiān)測和建檔立卡

在統(tǒng)計部門建立的對有代表性的農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查網(wǎng)點的基礎(chǔ)上，浙江省扶貧辦專門建立了獨立與統(tǒng)計部門的扶貧統(tǒng)計監(jiān)測體系，對全省的低收入農(nóng)戶重點村和低收入農(nóng)戶進行認定。所有低收入農(nóng)戶的信息都要錄入到扶貧統(tǒng)計系統(tǒng)中，做到不漏一戶、不漏一人，統(tǒng)計信息包括貧困戶的姓名、身份證、聯(lián)系方式、致貧因素、發(fā)展需求、幫扶辦法、收入來源、幫扶人員等，市縣鄉(xiāng)各級都要相應(yīng)地為低收入農(nóng)戶統(tǒng)一登記造冊，建檔立卡，確定結(jié)對人員，分類施策。各村確定的貧困戶都要在村內(nèi)公示無異議后才可上報、錄入系統(tǒng)，保證了精準扶貧、精準脫貧。低收入農(nóng)戶超過40%的行政村認定為扶貧重點村，村莊名稱、地理區(qū)位、資源稟賦、主要產(chǎn)業(yè)、幫扶需求、結(jié)對單位、村集體主要收入來源等信息也要詳細錄入扶貧統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)。扶貧統(tǒng)計系統(tǒng)實行動態(tài)管理，客觀、準確、及時地掌握扶貧進展和成效。

（二）以區(qū)域減貧為重點實施特別扶貧

1.重點欠發(fā)達縣特別扶持政策。2011年浙江省啟動實施重點欠發(fā)達縣群眾增收致富奔小康特別扶持政策，重點針對泰順縣等全省12個經(jīng)濟發(fā)展最滯后、生態(tài)保護最繁重、地理位置最偏遠、群眾生活最困難的重點欠發(fā)達縣進行特別扶持：對6個一類重點欠發(fā)達縣省財政每年每縣安排財政轉(zhuǎn)移支付2億元；對6個二類重點欠發(fā)達縣省財政每年對每縣安排轉(zhuǎn)移支付0.8億元，以支持這12個縣增加農(nóng)民收入，提升民生水平，增強內(nèi)生功能，推動群眾加快增收致富奔小康，在“十二五”期間能跟上全省發(fā)展步伐。

2.山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展項目。2012年7月省委、省政府印發(fā)了《關(guān)于加快山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，發(fā)布了《浙江省山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃（2012-2017年）》，以衢州、麗水、湖州三大省級發(fā)展試驗區(qū)為重點，對包括53個山區(qū)縣進行扶持，麗水全市9個縣（市、區(qū)）均在此列?！笆濉逼陂g，麗水市累計獲得山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展專項資金72220萬元，有效地促進了農(nóng)家樂休閑旅游業(yè)、生態(tài)精品農(nóng)業(yè)等區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.“山海協(xié)作”產(chǎn)業(yè)園建設(shè)項目。2002年浙江省就啟動實施了山海協(xié)作工程，“山”主要是指以浙西南山區(qū)為主的欠發(fā)達地區(qū)和舟山市，“海”則指沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。山海協(xié)作工程以項目合作為中心，以產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和要素合理配置為主線，推進發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移，組織欠發(fā)達地區(qū)的人力資源向發(fā)達地區(qū)合理流動，動員發(fā)達地區(qū)支持欠發(fā)達地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）以造血為目的推動產(chǎn)業(yè)扶貧

1.發(fā)展生態(tài)精品農(nóng)業(yè)。麗水市是“九山半水半分田”，但生態(tài)資源極為豐富，是中國生態(tài)第一市。近年來，該市立足生態(tài)環(huán)境、氣候條件、山區(qū)資源等優(yōu)勢，大力發(fā)展生態(tài)精品農(nóng)業(yè)。注冊全國地級市首個覆蓋全區(qū)域、全產(chǎn)業(yè)、全品類農(nóng)業(yè)品牌——“麗水山耕”市域公共農(nóng)業(yè)品牌，并被評為中國馳名商標。全市累計創(chuàng)建生態(tài)精品農(nóng)業(yè)示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)25個、示范企業(yè)和合作社133家、示范家庭農(nóng)場652家、生態(tài)精品農(nóng)產(chǎn)品657個，培育了茶葉、食用菌、高效筍竹林3個百億元級產(chǎn)業(yè)，以發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧。

2.強化技能支撐。麗水市組建由市農(nóng)民學(xué)院、縣農(nóng)民學(xué)校和實訓(xùn)基地組成的農(nóng)民培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，在全市開展燒餅、育嬰師、超市經(jīng)營、農(nóng)村電商等特色培訓(xùn)，打造“云和師傅”、“松陽茶師”、“縉云燒餅師傅”、“畬鄉(xiāng)月嫂”等以“麗水農(nóng)師”為首的農(nóng)村實用人才品牌體系，全面提升了農(nóng)民外出務(wù)工層次水平。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，不斷開展農(nóng)村電商、農(nóng)家樂廚師、來料加工經(jīng)紀人培訓(xùn)?！笆濉逼陂g，累計培訓(xùn)農(nóng)民35.68萬人，培育農(nóng)村實用人才7.24萬人。

3.培育新興產(chǎn)業(yè)。緊緊把握鄉(xiāng)村旅游發(fā)展新趨勢，大力發(fā)展農(nóng)家樂民宿休閑旅游業(yè)。通過政策扶持、制定標準、規(guī)范經(jīng)營，推進綜合型的農(nóng)家樂綜合體和特色型的鄉(xiāng)村民宿建設(shè)。全市創(chuàng)建農(nóng)家樂休閑旅游村（點）380個，農(nóng)家樂經(jīng)營戶（點）2255家，帶動農(nóng)民就業(yè)2.65萬人，餐位15.81萬個，床位2.02萬個。2015年農(nóng)家樂接待游客1700萬人次，營業(yè)總收入達到16.58億元。

除了開展素質(zhì)培訓(xùn)幫助農(nóng)民外出務(wù)工外，麗水市還大力發(fā)展來料加工業(yè)，覆蓋2297個行政村、90%以上搬遷小區(qū)，注冊全國首個“巧手麗人”來料加工品牌。打造圍巾、飾品、服飾、鞋幫、特色等五大加工基地，目前麗水已成為浪莎、夢娜、意爾康、奧康、雪歌、杰克瓊斯、太平鳥等諸多全國知名品牌的后方加工基地。麗水市還通過政府引導(dǎo)、抱團發(fā)展，探索出農(nóng)村電商發(fā)展的“麗水模式”、“遂昌模式”、“北山模式”，成為全國農(nóng)村電子商務(wù)的先行區(qū)。到2015年底，該市已累計建成趕街、村郵站、京東幫、淘實惠等各類農(nóng)村電子商務(wù)服務(wù)站2224個。年農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售額達23.41億元，農(nóng)村電子商務(wù)企業(yè)數(shù)量達9792家，帶動農(nóng)村青年就業(yè)24526人。借助“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展機遇，建立了浙江省首家地級市館——淘寶“特色中國麗水館”，并陸續(xù)開通“遂昌館”、“龍泉館”、“松陽館”、“景寧館”4個縣級館，為麗水好產(chǎn)品、好生態(tài)拓寬銷售市場。農(nóng)家樂民宿也借助淘寶、攜程、藝龍、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺走上了線上銷售、線下體驗的營銷模式，如地處偏遠的慶元“懶豬窩”民宿，試營業(yè)期間床位提前4個月在網(wǎng)上被訂購一空。

（四）以不漏一人為目標開展到戶扶貧

1.開展貧困戶結(jié)對幫扶。積極營造人人關(guān)心、支持、參與扶貧的社會氛圍，引導(dǎo)推動各方資源參與扶貧事業(yè)，帶動農(nóng)戶增收。實施“一戶一策一干部”幫扶工作，省、市、縣、鄉(xiāng)四級單位和干部結(jié)對幫扶低收入農(nóng)戶3.2萬戶。同時，創(chuàng)新開展“村企結(jié)對”、“百個僑團助百村，千名華僑扶千戶”、“百名浙商結(jié)百村”、“百師扶貧助百家”活動，為貧困戶送技術(shù)、送種苗、送崗位、送資金、送服務(wù)，開發(fā)農(nóng)村保潔、治安巡邏、山林防護、安全管理等村級公益性扶貧崗位，保障就業(yè)困難群體實現(xiàn)就業(yè)增收。

2.異地搬遷拔窮根。麗水市深入實施農(nóng)民異地搬遷工程，引導(dǎo)高山遠山、地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)和重點水庫區(qū)域的農(nóng)民向公共服務(wù)相對較好、就業(yè)機會相對較多的縣城、中心鎮(zhèn)和中心村搬遷。

3.金融支持帶動。在低收入農(nóng)戶集中村組建村級發(fā)展資金互助會367個，入會農(nóng)戶2.64萬戶，累計幫助農(nóng)戶借款1.2億元。2015年，扶貧部門與當?shù)剞r(nóng)信社合作，向低收入農(nóng)戶發(fā)放“豐收愛心卡”22.58萬張，授信5.21億元，發(fā)放扶貧小額貸款4.22億元，貧困戶無需抵押就可憑卡貸款。

4.注重社會保障的兜底功能。社會保障政策是惠及面最廣、幫扶最穩(wěn)定、效果最長久的消除絕對貧困的最重要工作舉措。扶貧辦、民政部門會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類梳理，按“應(yīng)保盡?！钡囊髣討B(tài)管理低保對象。

（五）開展以賦權(quán)化資源為資產(chǎn)的農(nóng)村改革

近年來，麗水市以建設(shè)國家級扶貧改革試驗區(qū)為龍頭，以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村金融改革、深化林權(quán)制度改革為具體支撐，著力破除農(nóng)民異地搬遷過程中的住房安置、就業(yè)增收、融入城鎮(zhèn)等環(huán)節(jié)的體制機制障礙，基本建立了農(nóng)民持續(xù)普遍較快增收、小康生活水平穩(wěn)步提高的長效機制，形成了“異地搬遷化農(nóng)民為市民、分權(quán)賦權(quán)化固產(chǎn)為動產(chǎn)、保權(quán)活動化資源為資本、三位一體化分力為合力”的扶貧改革“麗水模式”，廣大低收入農(nóng)戶在改革發(fā)展中得到實惠。2015年，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)證抵押貸款全覆蓋，以林權(quán)、農(nóng)房、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押累計發(fā)放貸款200億元，貸款余額76.4億元，比年初增加13.22億元。部分試點縣取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，建立以合法穩(wěn)定住所或者合法穩(wěn)定職業(yè)為基本條件，按經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。

二、精準扶貧工作中存在的困難和問題

（一）基層扶貧力量還比較弱，服務(wù)群眾“最后一公里”未完全打通

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）僅明確分管領(lǐng)導(dǎo)和民政專員，未配備扶貧專職干部；行政村均依靠村干部做好對象識別、上報等基礎(chǔ)工作等，這完全不適應(yīng)精準扶貧、精準脫貧、精準推進的長期工作需要。

（二）各部門單兵作戰(zhàn)，扶貧幫困工作體制亟待改革

低保、救助、教育、醫(yī)療、慈善基金等扶貧幫困資源分布散落，低收入農(nóng)戶數(shù)據(jù)庫、低保數(shù)據(jù)庫、殘疾人數(shù)據(jù)庫、助學(xué)數(shù)據(jù)庫等未實現(xiàn)互聯(lián)互通、無縫對接，扶貧工作合力在新形勢下亟待增強。

（三）扶貧幫困長效工作機制尤其是精準扶貧對象動態(tài)監(jiān)測核準機制的健全和完善，刻不容緩

那些反映自身困難能力都不具備的部分群眾，還得不到及時有效保障，易出現(xiàn)高水平全面小康路上有人掉隊的問題。

三、精準扶貧的啟示和建議

（一）精準識別，著力解決好“扶持誰”問題

進一步加強低收入農(nóng)戶數(shù)據(jù)庫、低保數(shù)據(jù)庫、殘疾人數(shù)據(jù)庫、助學(xué)數(shù)據(jù)庫等的互聯(lián)互通、有效對接，及時健全和完善動態(tài)精準扶貧核準機制，確保扶貧幫困“不漏一戶、不落一人”。

（二）加強力量，著力解決好“誰扶持”問題

重視發(fā)揮廣大基層干部群眾的首創(chuàng)精神，促進他們靠辛勤勞動改變貧困落后面貌。全面加強和改善扶貧工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)原則，有效整合專項扶貧力量，加強各級扶貧部門隊伍建設(shè)。動員全社會力量廣泛參與扶貧事業(yè)，營造“人人關(guān)心扶貧、人人支持扶貧、人人參與扶貧”的良好社會氛圍。

（三）精準推進，著力解決好“怎么扶”問題

按照習(xí)近平總書記提出“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，異地搬遷脫貧一批，生態(tài)補償脫貧一批，發(fā)展教育脫貧一批，社會保障兜底一批”的要求，嚴格落實各級扶貧、民政、衛(wèi)生、教育、殘聯(lián)、慈善等“特惠”職能部門與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、旅游、商務(wù)就業(yè)、社保等“普惠”職能的扶貧責任，統(tǒng)一工作目標，形成強大合力，落實“精準脫貧”各項幫扶舉措，實現(xiàn)應(yīng)保盡保、應(yīng)助盡助、應(yīng)扶盡扶。

（四）改革創(chuàng)新，著力解決好“制度優(yōu)”問題

形成大扶貧工作機制。對涉及對困難群眾的基本生存、養(yǎng)老、就業(yè)、衛(wèi)生、教育、住房的幫扶職能政府部門進行互聯(lián)互通，加強合力。健全基層工作體系。構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級“精準扶貧、精準脫貧”體系，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作隊和行政村扶貧工作專員，切實解決“最后一公里”問題。整合社會團體扶貧職能。將殘聯(lián)、慈善總會、扶貧基金會的有關(guān)職能進行融合整合，使其成為社會扶貧的主導(dǎo)力量?！?/p>

（作者單位：麗水市新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展研究中心；慶元縣新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展中心）