省域內(nèi)跨界流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐研究
——以大汶河為例

□接玉梅 楊致瑗 葛顏祥 趙庚星

省域內(nèi)跨界流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐研究
——以大汶河為例

□接玉梅1楊致瑗2葛顏祥1趙庚星3

近些年來，我國加快了流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的探索，一些省份開展了類型多樣的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。流域生態(tài)補(bǔ)償作為一種經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，實(shí)現(xiàn)了流域生態(tài)保護(hù)外部性的內(nèi)部化，有利于調(diào)動流域生態(tài)保護(hù)者的積極性。本文從基本思路、政策體系、監(jiān)管制度等維度分析評述了大汶河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，剖析了大汶河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制取得成效的原因，并就完善政府主導(dǎo)的跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出了相關(guān)政策建議。

大汶河；流域生態(tài)補(bǔ)償；政府主導(dǎo)

一、引言

20世紀(jì)90年代末期，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制開始被引入到流域治理領(lǐng)域。流域生態(tài)補(bǔ)償，不僅有利于流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，同時對解決流域上下游利益沖突，促進(jìn)流域內(nèi)社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。[1，2]流域生態(tài)補(bǔ)償作為一種經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，實(shí)現(xiàn)了流域生態(tài)保護(hù)外部性的內(nèi)部化，讓流域生態(tài)保護(hù)的受益者支付費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)對流域生態(tài)保護(hù)者的合理回報和流域生態(tài)服務(wù)的足額供給，有利于調(diào)動流域生態(tài)保護(hù)的積極性，激勵流域內(nèi)的政府和居民從事生態(tài)投資并使生態(tài)資本增值，促進(jìn)生態(tài)文明與和諧社會建設(shè)。[3]近些年來，我國流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐探索加快，很多省份開展了類型多樣的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。

大汶河流域是山東省轄區(qū)內(nèi)的流域，流域流經(jīng)5市地11個縣市區(qū)，主要流域在泰安市，流域面積較小，利益主體關(guān)系比較明確，省政府較容易協(xié)調(diào)其利益關(guān)系。為保護(hù)大汶河流域生態(tài)環(huán)境，從2008年至2010年由山東省財政廳和環(huán)保局制定了試點(diǎn)辦法，在大汶河流域?qū)嵭猩舷掠紊鷳B(tài)補(bǔ)償。

本文在評述大汶河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上，剖析了大汶河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制取得成效的原因，并就完善政府主導(dǎo)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出了相關(guān)政策建議。

二、研究區(qū)域概況

大汶河又名汶水，是山東省名川之一，位于黃河下游右岸、山東省中部的泰山南麓，是黃河的最末一條大支流。大汶河主流起源于淄博市沂源縣松固山南麓的沙崖子村，匯集泰山山脈以南、蒙山山脈以北諸水，由東向西流經(jīng)淄博市的沂源縣、萊蕪市(萊城區(qū)、鋼城區(qū))、泰安市(泰山區(qū)、岱岳區(qū)、新泰市、肥城市、寧陽縣、東平縣)、濟(jì)寧市的汶上縣、濟(jì)南市的平陰縣，共計5市地11個縣市區(qū)，主要流域在泰安市。全長208公里(包括大清河)，在東平縣馬口入東平湖，再由東平湖清河門出湖閘泄入黃河。主要支流有嬴汶、石汶、泮汶、柴汶、漕河、匯河。大汶河源頭至入湖口全長208公里，自然落差362米，總流域面積8536.5平方公里，其中，在泰安市境內(nèi)流域面積6093.2平方公里。大汶河流域內(nèi)共113個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，5347個自然村，564.83萬人，其中：萊蕪市27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1147個自然村，118.4萬人；泰安市86個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，4200個自然村，550.78萬人。

大汶河是山東省重要的河流之一，因其水流向西，也被稱為全國最大的“倒流河”。河砂是這一帶的豐富資源，取河之沙成為這里“增收致富”的重要項目。然而，挖采河沙導(dǎo)致了生態(tài)植被的破壞，沿岸地下水位下降，農(nóng)田灌溉和人畜用水出現(xiàn)困難，人們不得不集資再次打井治水。隨著沿岸經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是沿途的煤礦、造紙廠，對大汶河造成了一定的污染，也給沿岸的居民的生活和健康造成了影響。

為保護(hù)大汶河流域(以下簡稱流域)生態(tài)環(huán)境，探索建立有利于改善生態(tài)環(huán)境的激勵約束長效機(jī)制，山東省財政廳、山東省環(huán)保局制定了《大汶河流域上下游協(xié)議生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)辦法》。辦法實(shí)施后，經(jīng)考核，2008年角裕斷面COD和氨氮年均濃度分別比上年度改善14.9%、51.1%，萊蕪市獲得泰安市給予的水質(zhì)改善生態(tài)補(bǔ)償資金165萬元；東平湖湖心COD和氨氮年均濃度分別比上年度改善13.3%、10.8%，泰安市獲得省級財政給予的水質(zhì)改善生態(tài)補(bǔ)償資金124萬元。

三、大汶河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制分析

(一)大汶河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本思路

流域生態(tài)補(bǔ)償是一個整體，其設(shè)計思路包括相互聯(lián)系的五個部分：首先，界定大汶河流域尺度。在這里所指的流域，是指大汶河流域干流或較大的支流源頭流經(jīng)區(qū)域，包括萊蕪、泰安兩市轄區(qū)內(nèi)8縣(市、區(qū))，即萊蕪市所轄萊城區(qū)、鋼城區(qū)，泰安市所轄泰山區(qū)、岱岳區(qū)、新泰市、肥城市、寧陽縣、東平縣，治理目標(biāo)為確保大汶河達(dá)到規(guī)定水質(zhì)目標(biāo)。其次，確定補(bǔ)償主客體。明確大汶河流域?qū)儆凇爸卫硌a(bǔ)償、污染賠償；責(zé)任明確、上下聯(lián)動；政府主導(dǎo)、整體推進(jìn)”模式，確定的補(bǔ)償主體是省級政府和地方政府，補(bǔ)償客體是山東省內(nèi)為完成污染物減排任務(wù)、改善水環(huán)境質(zhì)量做出貢獻(xiàn)或利益受損的主體，不過由省級和市級政府來代表具體的補(bǔ)償對象接受補(bǔ)償或者賠償。再次，依據(jù)大汶河流域上下游檢測斷面水質(zhì)控制目標(biāo)和水質(zhì)改善情況，確定生態(tài)補(bǔ)償與賠償資金額度與方式。第四，確定生態(tài)補(bǔ)償資金的使用方式。第五，制定大汶河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的監(jiān)督與考核機(jī)制。

(二)大汶河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的配套體系

大汶河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策體系以水質(zhì)狀況為依據(jù)，以生態(tài)補(bǔ)償資金補(bǔ)償與賠償制度為核心，包括生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集方式及使用監(jiān)管制度，并規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償資金的適用范圍。具體包括以下內(nèi)容：

(1)建立健全以自動檢測為主的水質(zhì)監(jiān)測系統(tǒng)。大汶河流域上下游協(xié)議生態(tài)補(bǔ)償，以流域水質(zhì)狀況作為依據(jù)，按照跨界斷面水質(zhì)自動監(jiān)測數(shù)據(jù)(化學(xué)需氧量和氨氮)的年平均值進(jìn)行考核。大汶河萊蕪市入泰安市的水質(zhì)，以萊蕪市角峪為考核斷面；泰安市境內(nèi)水質(zhì)，以泰安市東平湖湖心為考核斷面。省財政廳、省環(huán)保局優(yōu)先支持在大汶河流域建立健全以自動檢測為主的水質(zhì)監(jiān)測系統(tǒng)，加強(qiáng)監(jiān)督性監(jiān)測和運(yùn)行管理，確保提供真實(shí)可靠的水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)。每年1月份，省環(huán)保局提供上年的水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)，省環(huán)保局和省財政廳據(jù)此然后結(jié)合補(bǔ)償辦法和公式確定當(dāng)年補(bǔ)償額度，下達(dá)補(bǔ)償資金計劃。

(2)建立以省級政府為主導(dǎo)的跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償模式。大汶河流域是山東省轄區(qū)內(nèi)的流域，流域面積較小，利益主體關(guān)系比較明確，省政府較容易協(xié)調(diào)其利益關(guān)系。其生態(tài)補(bǔ)償原理是上游水質(zhì)變好，下游補(bǔ)償上游；下游水質(zhì)變好，省級補(bǔ)償下游。由于是跨行政區(qū)域補(bǔ)償，其目的在于建立一種連環(huán)責(zé)任制，彼此之間形成鏈條式的激勵和約束機(jī)制，調(diào)動相關(guān)地市環(huán)境保護(hù)的積極性和責(zé)任感。補(bǔ)償與賠償方法如下：考核斷面水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的市，省級調(diào)控資金按照1∶1的比例給予達(dá)標(biāo)補(bǔ)助；不達(dá)標(biāo)的不予補(bǔ)助。同時，按照上下游水質(zhì)變化情況進(jìn)行調(diào)節(jié)。如果萊蕪市水質(zhì)比上年好轉(zhuǎn)，則由泰安市補(bǔ)償萊蕪市；如果萊蕪市水質(zhì)比上年惡化，則由萊蕪市向泰安市賠償；如果泰安市水質(zhì)比上年好轉(zhuǎn)，則由省級調(diào)控資金補(bǔ)償泰安市；如果泰安市水質(zhì)比上年惡化，則由泰安市向省級賠償。

(3)建立以省級財政為主的補(bǔ)償資金籌集和使用制度。補(bǔ)償資金由省、市、縣(市、區(qū))共同籌集。補(bǔ)償資金來源于省級財政、蕪萊市財政、泰安市財政預(yù)算內(nèi)安排的環(huán)保專項資金和排污費(fèi)收入等，各市應(yīng)籌集的年度補(bǔ)償金，原則上由省按照各市2006年度所排放COD、NH3-N兩種主要污染物總量和國家公布的處理成本(2006年COD處理成本3500元/噸、NH3-N處理成本4375元/噸)計算出的總處理成本的20%核定。從補(bǔ)償資金的籌集來看，主要是由省級政府來承擔(dān)，直接利益主體萊蕪市和泰安市只承擔(dān)20%。

(4)建立生態(tài)補(bǔ)償資金使用監(jiān)督管理制度。補(bǔ)償資金要堅持“單獨(dú)核算、?？顚Ｓ?、跟蹤問效”的原則，實(shí)行專賬核算，確保資金安全、高效。在補(bǔ)償資金到位后兩個月內(nèi)，各市將資金的具體安排意見報經(jīng)省財政廳、省環(huán)保局批準(zhǔn)后實(shí)施。試點(diǎn)補(bǔ)償資金共籌集2000萬元，其中，省級籌集1200萬元，泰安市籌集500萬元，萊蕪市籌集300萬元。泰安市和萊蕪市財政局分別開設(shè)專門賬戶，兩市籌集的資金存入該賬戶管理，作為兩市各自的補(bǔ)償資金基準(zhǔn)額度；省級1200萬元作為省級調(diào)控資金。

(三)大汶河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的補(bǔ)償效果

大汶河流域上下游協(xié)議生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，充分調(diào)動了泰安市、萊蕪市加強(qiáng)流域水環(huán)境保護(hù)的積極性，取得了明顯成效。經(jīng)考核，2008年角裕斷面COD和氨氮年均濃度分別比上年度改善14.9%、51.1%，萊蕪市獲得泰安市給予的水質(zhì)改善生態(tài)補(bǔ)償資金165萬元；東平湖湖心COD和氨氮年均濃度分別比上年度改善13.3%、10.8%，泰安市獲得省級財政給予的水質(zhì)改善生態(tài)補(bǔ)償資金124萬元。試點(diǎn)3年來，山東省財政和泰安市、萊蕪市充分發(fā)揮資金政策、體制機(jī)制、輿論宣傳的引導(dǎo)作用，逐步建立起多方齊抓共管的環(huán)保工作新格局，流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。2010年，大汶河萊蕪考核點(diǎn)角裕斷面化學(xué)需氧量濃度比2008年下降60.1%，氨氮濃度下降81.11%；泰安考核點(diǎn)東平湖湖心水質(zhì)化學(xué)需氧量濃度比2008年下降35.09%，氨氮濃度下降30%，化學(xué)需氧量和氨氮兩項指標(biāo)是20年以來大汶河第一次達(dá)到了地表水Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。泰安市、萊蕪兩市在取得突出環(huán)境效益的同時，也得到了相應(yīng)的資金補(bǔ)償。其中，泰安市獲得500萬元，萊蕪市獲得813萬元。

(四)大汶河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的啟示

大汶河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施以來，經(jīng)過省、市各方共同努力，大汶河流域水質(zhì)得到明顯改善。分析其主要原因在于：

(1)明確了環(huán)境責(zé)任，解決了水資源污染的負(fù)外部性問題。跨區(qū)域流域的責(zé)任界定不清使上下游都不會主動提供或保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境這一公共物品，生態(tài)資源使用不可避免地會陷入“公地悲劇”的矛盾與困境。[4]而大汶河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制通過明確界定地方政府對轄區(qū)內(nèi)的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，并劃定監(jiān)測斷面，由地方政府代表轄區(qū)內(nèi)的組織和個人為所享受的生態(tài)服務(wù)和破壞的生態(tài)環(huán)境付費(fèi)，這些費(fèi)用被扣繳為生態(tài)補(bǔ)償資金并專項使用，一定程度上解決了水資源污染的負(fù)外部性問題。

(2)政府主導(dǎo)，實(shí)施效率高。從實(shí)施主體和運(yùn)作機(jī)制來看，大汶河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償。政府補(bǔ)償?shù)恼叻较蛐詮?qiáng)，具有強(qiáng)制性。在政府補(bǔ)償中，如何補(bǔ)償，補(bǔ)償多少，實(shí)施補(bǔ)償后要達(dá)到什么樣生態(tài)環(huán)境目標(biāo)，均由政府統(tǒng)一做出政策性的規(guī)定。[5]大汶河流域生態(tài)補(bǔ)償明顯地體現(xiàn)了這一特點(diǎn)。其發(fā)生的背景是因為東平湖是南水北調(diào)工程山東段的重要蓄水走廊，為了調(diào)動上下游共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，山東省財政廳和環(huán)保局決定，由省級財政和泰安、萊蕪兩市財政共籌集資金2000萬元(其中，省級籌集1200萬元)，在大汶河流域先行開展上下游協(xié)議生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，確保南水北調(diào)山東段水質(zhì)達(dá)標(biāo)。山東省財政廳、環(huán)保局負(fù)責(zé)本試點(diǎn)工作的指導(dǎo)、監(jiān)督工作；流域內(nèi)市級財政、環(huán)保行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)試點(diǎn)工作的組織實(shí)施工作。

(3)建立了鏈條式的激勵約束機(jī)制，調(diào)動了環(huán)境保護(hù)的積極性和責(zé)任感。大汶河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)堅持“治理補(bǔ)償、污染賠償；責(zé)任明確、上下聯(lián)動；政府主導(dǎo)、整體推進(jìn)”的原則，建立了“上游水質(zhì)變好，下游補(bǔ)償上游；下游水質(zhì)變好，省級補(bǔ)償下游”一種連環(huán)責(zé)任制，彼此之間形成鏈條式的激勵和約束機(jī)制，使流域上下游形成了統(tǒng)一的利益鏈條，從而充分調(diào)動了相關(guān)地市環(huán)境保護(hù)的積極性和責(zé)任感。

四、思考與建議

目前，在我國推行市場主導(dǎo)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的條件尚不具備，明確生態(tài)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)、降低生態(tài)環(huán)境資源交易過程中的交易成本以及相應(yīng)的的法律保障體系尚不完善，因而通過市場主導(dǎo)模式解決環(huán)境外部性問題并不現(xiàn)實(shí)。而且，在構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時，我們的目標(biāo)也不是單一的，一方面要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，確保生態(tài)環(huán)境資源的足額提供，另一方面要實(shí)現(xiàn)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。所以綜合而言，現(xiàn)階段我國推行政府主導(dǎo)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是現(xiàn)實(shí)可行的。[6]大汶河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，雖然取得了很好的補(bǔ)償效果，流域水質(zhì)得到了較大改善，流域生態(tài)環(huán)境也持續(xù)改善，可是生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)結(jié)束后，大汶河流域生態(tài)環(huán)境的前景仍然堪憂。為了建立大汶河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制，提出如下建議：

(一)出臺專門的行政法規(guī)或條例，為流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制制度化運(yùn)作提供保障。目前在國家層面，有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎▏?yán)重缺位，生態(tài)補(bǔ)償在推廣過程中普遍陷入法律依據(jù)不足的困境。在國家制定出臺生態(tài)補(bǔ)償專項法律以前，為保證流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制長期穩(wěn)定的實(shí)施，中央和地方政府有必要出臺專門的行政法規(guī)或條例，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制制度化運(yùn)作。[6]

(二)建立省級跨區(qū)域流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，管理和監(jiān)督流域上下游生態(tài)補(bǔ)償中的問題。流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制由多個部門共同主導(dǎo)實(shí)施，短期內(nèi)能發(fā)揮積極作用，但易受部門本位主義影響。因此，建立流域綜合協(xié)調(diào)部門協(xié)調(diào)和管理流域上下游市、縣和省內(nèi)行政主管部門的利益關(guān)系，有助于消除各方矛盾，解決流域生態(tài)補(bǔ)償資金籌集、分配及監(jiān)督問題，從而為建立流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制提供條件。

(三)完善地方政府政績考核機(jī)制。完善地方政府政績考核標(biāo)準(zhǔn)，增加生態(tài)環(huán)境改善的內(nèi)容，提高生態(tài)環(huán)境改善在整個評價體系中的權(quán)重，使地方領(lǐng)導(dǎo)政績與轄區(qū)內(nèi)的流域水質(zhì)情況緊密掛鉤，促使地方政府自上而下地關(guān)注流域生態(tài)環(huán)境，使流域上下游地方政府積極主動地參與到流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)中，從而保證流域生態(tài)補(bǔ)償工作的順利推行。

(四)制定更加公平合理的流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。大汶河流域生態(tài)補(bǔ)償量的確定主要是采用了生態(tài)重建成本法，但是在成本確定時僅考慮了對污染物的處理成本這種直接成本，而沒有考慮生態(tài)建設(shè)及保護(hù)等直接成本及對高污染行業(yè)限制等對應(yīng)的間接成本，因而補(bǔ)償額度有低估之嫌，從而導(dǎo)致對直接利益主體的激勵和約束的力度不夠。補(bǔ)償資金籌集時，沒有考慮沿河地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及用水效益等因素。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤?，也是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有綜合考慮各種因素，兼顧保護(hù)者和受益者的雙方利益，才能使計算的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既具有可操作性又體現(xiàn)公平、公正原則，[7]因而還要加大生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?，在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時還應(yīng)考慮水量情況及受益區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素，從而使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定更為客觀和公平。

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2016-05-17

本文得到國家社科基金“水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)與配套政策研究”(項目編號：14BJY027)、教育部人文社會科學(xué)研究項目“流域生態(tài)補(bǔ)償量的測算及補(bǔ)償方式優(yōu)化”(項目編號：13YJA790025)聯(lián)合資助。

1.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東 泰安，271018；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)金融學(xué)院，江蘇 南京，210095；3.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，山東 泰安，271018

接玉梅(1975- )，女，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境管理在站博士后；葛顏祥(1965- )，男，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授；趙庚星(1964- )，男，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院教授，博士后合作導(dǎo)師。

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1008-8091(2016)04-0064-04