開發(fā)區(qū)土地利用評價指標體系演替及優(yōu)化建議

□張 勇 朱偉亞 劉炳良 劉鳳榮 鄭燕鳳

開發(fā)區(qū)土地利用評價指標體系演替及優(yōu)化建議

□張 勇 朱偉亞 劉炳良 劉鳳榮 鄭燕鳳

土地節(jié)約集約利用評價的重心是建立合理全面的評價指標體系。在總結(jié)我國開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標體系演替過程的基礎上，結(jié)合開發(fā)區(qū)實際，提出了優(yōu)化開發(fā)區(qū)評價指標體系的建議：發(fā)展方向區(qū)采用與主區(qū)相同的評價指標；刪除土地開發(fā)率指標；對工業(yè)主導型開發(fā)區(qū)用地效益的評價刪除固定資產(chǎn)投入強度指標；增加高新技術產(chǎn)業(yè)用地稅收占總稅收比重指標；建議將集體建設用地納入相關指標。

土地利用；集約利用；評價指標體系；開發(fā)區(qū)

一、引言

目前，作為拉動經(jīng)濟快速發(fā)展的集中區(qū)域，開發(fā)區(qū)土地集約利用水平越來越受到重視。節(jié)約集約用地既是開發(fā)區(qū)解決土地供需矛盾的堅實基礎，也是其科學發(fā)展的重要前提[1]。我國自2004年以來陸續(xù)出臺了一系列關于節(jié)約集約用地的相關文件[2]，其中，《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》(國發(fā)〔2008〕3號)明確要求：開展開發(fā)區(qū)土地利用狀況評價，促進開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用[3]。為貫徹落實上述文件，國土資源部同年下發(fā)了《關于開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作的通知》(國土資發(fā)〔2008〕145號)，標志著開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作在全國范圍內(nèi)展開[4]。

為加強開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用程度，2006年國土資源大調(diào)查項目設立了“開發(fā)區(qū)土地集約利用潛力評價”子課題，先后選取了14個開發(fā)區(qū)進行試點工作，開展了開發(fā)區(qū)土地集約利用評價內(nèi)容、方法、指標體系構(gòu)建和技術應用等方面的研究，初步建立了評價指標體系[5]。自2008年至2014年先后開展了4輪全國性開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作，針對遇到的問題，不斷改進和完善評價指標體系，有力地促進了開發(fā)區(qū)土地集約利用評價和土地管理工作[6]。

開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作雖已具有較為完善的評價模式，但其評

價體系、評價指標仍需完善[7]。為了能夠更加全面、客觀、真實地反映開發(fā)區(qū)用地水平，為開發(fā)區(qū)擴區(qū)、升級、加強土地管理等方面提供重要依據(jù)[8]，本研究就評價指標體系存在的問題，系統(tǒng)分析了自2008年首輪開發(fā)區(qū)土地集約利用評價以來所采用的3套評價指標體系的調(diào)整情況，提出了優(yōu)化建議。

一、評價指標體系概述

(一)評價指標體系修訂情況

2008年7月，國土資源部首次發(fā)布了《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程(試行)》，規(guī)定了評價對象必須是經(jīng)國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準并依法公告界線范圍內(nèi)的開發(fā)區(qū)全部土地，建立了3個目標、6個子目標、16個指標的評價指標體系[9]?；谠撘?guī)程，同年開展了第一輪開發(fā)區(qū)評價工作。

在完成第一輪開發(fā)區(qū)評價工作的基礎上，國土資源部針對規(guī)程中存在的問題進行了修改完善[10]。2010年4月，重新發(fā)布了《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程(試行)》，對評價指標體系進行了調(diào)整。將子目標層的土地開發(fā)程度更名為土地利用程度，將指標由之前的16個調(diào)整為15個，刪除了土地開發(fā)率指標，并對部分指標名稱或含義進行了調(diào)整[11]。基于該規(guī)程，國土資源部分別于2010年和2011年部署開展了開發(fā)區(qū)土地集約利用評價成果更新工作。

為更加全面準確地反映開發(fā)區(qū)土地集約利用狀況，2013年，國土資源部針對前三輪開發(fā)區(qū)土地集約利用評價中各地反映的一些問題，對規(guī)程進行了進一步修改完善，于2014年4月正式發(fā)布了《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程(2014年度試行)》[12]。一是擴大評價范圍，在依法批準范圍的基礎上，將開發(fā)區(qū)代管范圍內(nèi)的已建成城鎮(zhèn)建設用地和符合“土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃”的用地納入評價范圍；二是分類型評價，根據(jù)開發(fā)區(qū)依法批準范圍內(nèi)的工礦倉儲用地、住宅用地占已建成城鎮(zhèn)建設用地的比例情況，將開發(fā)區(qū)劃分為工業(yè)主導型開發(fā)區(qū)(工礦倉儲用地比例>30%且住宅用地比例<25%)和產(chǎn)城融合型開發(fā)區(qū)(工礦倉儲用地比例≤30%或住宅用地比例≥25%)，保稅區(qū)、出口加工區(qū)、綜合保稅區(qū)等海關特殊監(jiān)管區(qū)直接劃定為工業(yè)主導型開發(fā)區(qū)，選取不同的評價指標體系進行評價；三是優(yōu)化評價指標體系，評價指標由15個簡化到13個；四是調(diào)整評價組織形式和周期，采取自愿參評方式，由開發(fā)區(qū)根據(jù)需要確定是否參評，將評價周期由“兩年一次更新”調(diào)整為“一年一次更新、三年一次全面評價”?；谠撘?guī)程，國土資源部部署開展了2014年度開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作。

(二)評價指標調(diào)整情況

土地集約利用包括土地利用強度和投入合理化、土地利用結(jié)構(gòu)最優(yōu)化和土地利用效益最大化等內(nèi)容[13-17]。我國開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標體系包括目標、子目標和指標3個層次，其中目標層包括土地利用狀況、用地效益和管理績效3個方面，子目標層包括土地利用程度、用地結(jié)構(gòu)狀況、土地利用強度、產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出效益、土地利用監(jiān)管績效、土地供應市場化程度等方面。評價指標體系經(jīng)過3次修訂，目標層沒有調(diào)整；子目標層調(diào)整情況為：對土地利用程度名稱進行了調(diào)整，2008年時為土地開發(fā)程度，之后調(diào)整為土地利用程度，產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出效益，2014年時針對產(chǎn)城融合型開發(fā)區(qū)調(diào)整為綜合用地效益，對應的指標也進行了相應調(diào)整，土地供應市場化程度在2014年時停止使用?？傮w來說，歷次評價指標體系修訂，目標和子目標層是基本穩(wěn)定的，變化較大的是指標的調(diào)整(詳見表1)。

自2008年以來，開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標的調(diào)整情況，總體呈現(xiàn)出數(shù)量減化、針對性增強的趨勢。對于綜合容積率、建筑密度、土地供應率、土地建成率、工業(yè)用地率等指標比較穩(wěn)定，主要是由于這些指標是衡量開發(fā)區(qū)土地集約利用狀況的有效因子，如容積率是評定土地開發(fā)強度的“敏感”因子，在城市規(guī)劃中具有重要的研究價值，能夠很好地描述建設用地開發(fā)強度[18]；而變化較大的主要是根據(jù)我國開發(fā)區(qū)土地利用和管理實際對部分指標進行的調(diào)整，使之更能體現(xiàn)我國開發(fā)區(qū)現(xiàn)實狀況下的土地集約利用思想。2008年版共有16個評價指標，對所有類型開發(fā)區(qū)采用相同的指標。2010年版非高新類開發(fā)區(qū)共有13個評價指標，刪除了土地開發(fā)率、高新技術產(chǎn)業(yè)用地率、高新技術產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)出強度3個指標，將工業(yè)用地建筑密度、土地有償使用率和土地招拍掛率分別替換為工業(yè)用地建筑系數(shù)、土地有償使用實現(xiàn)率和土地招拍掛實現(xiàn)率；高新類開發(fā)區(qū)保留了高新技術產(chǎn)業(yè)用地率、高新技術產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)出強度2個指標。

表1 開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標體系

注：①“開發(fā)區(qū)類型A”為高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、省級高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)；②“開發(fā)區(qū)類型B”為經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、其他類型的國家級開發(fā)區(qū)、省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、省級特色工業(yè)園區(qū)；③2008年版為土地開發(fā)程度；④2014年版產(chǎn)城整合型開發(fā)區(qū)為綜合用地效益。

2014年版將開發(fā)區(qū)劃分為工業(yè)主導型和產(chǎn)城融合型進行評價，對不同類型開發(fā)區(qū)的主區(qū)、發(fā)展方向區(qū)分別構(gòu)建了相應的評價指標，總體上來說，刪除了高新類開發(fā)區(qū)的高新技術產(chǎn)業(yè)用地率、高新技術產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)出強度2個指標，發(fā)展方向區(qū)增加了土地開發(fā)率指標；土地利用效益子目標方面刪除了工業(yè)用地產(chǎn)出強度指標，工業(yè)主導型開發(fā)區(qū)增加了工業(yè)用地地均稅收指標，產(chǎn)城融合型開發(fā)區(qū)增加了綜合地均稅收和人口密度2個指標；土地利用監(jiān)管績效方面將到期項目用地處置率和閑置土地處置率2個指標替換為土地閑置率1個指標；刪除了土地供應市場化程度子目標中的相應指標。通過調(diào)整，評價指標更加符合我國開發(fā)區(qū)土地利用實際情況。調(diào)整后，工業(yè)主導型開發(fā)區(qū)主區(qū)的評價指標為10個，發(fā)展方向區(qū)為9個；產(chǎn)城融合型開發(fā)區(qū)主區(qū)的評價指標為7個，發(fā)展方向區(qū)為6個，評價指標進一步簡化，針對性進一步增強。

二、評價指標體系優(yōu)化建議

(一)發(fā)展方向區(qū)采用與主區(qū)相同的評價指標體系

為了全面掌握開發(fā)區(qū)實際狀況和土地集約利用總體情況，為規(guī)范開發(fā)區(qū)擴區(qū)、調(diào)區(qū)等用地管理工作提供基礎依據(jù)，最新一輪評價引入了“發(fā)展方向區(qū)”的概念。發(fā)展方向區(qū)作為開發(fā)區(qū)實際管轄的用地空間或未來發(fā)展用地空間，與主區(qū)的區(qū)別僅僅在于是否依法審批且經(jīng)四至范圍公告目錄確定。發(fā)展方向區(qū)與主區(qū)同樣體現(xiàn)開發(fā)區(qū)實際建設狀況和土地集約利用總體水平。建議對發(fā)展方向區(qū)評價時采用與主區(qū)相同的評價指標體系。同時為了避免不必要的爭議，明確開發(fā)區(qū)未來規(guī)劃發(fā)展方向和用地空間，也為了掌握公告范圍內(nèi)的土地集約利用狀況，仍將發(fā)展方向區(qū)和主區(qū)分別進行評價，再按一定權重計算開發(fā)區(qū)集約度綜合分值。為了提高開發(fā)區(qū)對主區(qū)的重視程度，優(yōu)先開發(fā)利用主區(qū)土地，主區(qū)評價結(jié)果所占權重應大于發(fā)展方向區(qū)評價結(jié)果所占權重。

(二)刪除土地開發(fā)率指標

開發(fā)區(qū)評價的主要目的之一是促進開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用，評價結(jié)果應重點體現(xiàn)存量建設用地的集約利用水平，在促進土地集約利用的同時更應鼓勵土地的節(jié)約利用，對于尚未開發(fā)的土地應仍以發(fā)揮其農(nóng)業(yè)和生態(tài)功能為主。建議刪除土地開發(fā)率指標，采用土地供應率和土地建成率指標。

(三)刪除固定資產(chǎn)投入強度指標

由于部分開發(fā)區(qū)的評價范圍與實際管轄范圍不一致，固定資產(chǎn)投入的統(tǒng)計口徑難以與評價范圍一致，再加上有些企業(yè)投入的是智力資本[19]，無法進行量化，而稅收部門可以提供每個工業(yè)(物流)企業(yè)準確的稅收數(shù)據(jù)?？紤]到土地面積和用地強度大小在一定程度上體現(xiàn)了固定資產(chǎn)投入強度和數(shù)據(jù)的可獲取性及可靠性，建議刪除工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度指標，采用工業(yè)用地地均稅收指標。

(四)增加高新技術產(chǎn)業(yè)用地稅收占總稅收比重指標

作為知識、技術密集的經(jīng)濟實體，高新技術企業(yè)是發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)的重要基礎，是穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的生力軍，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中處于重要地位[20]。高新技術企業(yè)與傳統(tǒng)企業(yè)相比一般具有較高的經(jīng)濟和社會效益，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著輻射和帶動作用，開發(fā)區(qū)高新技術企業(yè)所占比重越高，對促進土地集約利用越有積極作用，因此建議增加高新技術產(chǎn)業(yè)用地稅收占總稅收的比重指標，激發(fā)開發(fā)區(qū)引入高新技術企業(yè)的積極性。

(五)將集體建設用地納入相關指標

開發(fā)區(qū)中存在一定量的已建成農(nóng)村工礦倉儲用地，其用地強度、產(chǎn)出效益等也體現(xiàn)了開發(fā)區(qū)土地集約利用水平[21]。下一步土地制度改革，允許農(nóng)村經(jīng)營性集體建設用地入市，農(nóng)村工礦倉儲用地及其他用地必將成為開發(fā)區(qū)的重要組成部分。因此，建議調(diào)整相關指標的定義，將集體建設用地納入評價指標體系，涉及用地結(jié)構(gòu)狀況、土地利用強度、產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出效益子目標中的相關指標。

三、結(jié)論

開發(fā)區(qū)土地集約利用評價是為了全面掌握開發(fā)區(qū)土地集約利用狀況，促進土地節(jié)約集約利用，為開發(fā)區(qū)擴區(qū)升級和區(qū)位調(diào)整審核、動態(tài)監(jiān)管、規(guī)劃計劃管理及有關政策制定提供重要依據(jù)。其工作重心之一就是建立科學、合理、全面的評價指標體系。本研究總結(jié)了我國開發(fā)區(qū)評價指標體系的調(diào)整情況，對相關評價指標的內(nèi)涵和作用進行了全面分析，在此基礎上，結(jié)合我國開發(fā)區(qū)實際情況，提出了優(yōu)化開發(fā)區(qū)評價指標體系的建議：一是發(fā)展方向區(qū)采用與主區(qū)相同的評價指標體系；二是刪除土地開發(fā)率指標；三是對工業(yè)主導型開發(fā)區(qū)用地效益的評價刪除固定資產(chǎn)投入強度指標；四是增加高新技術產(chǎn)業(yè)用地稅收占總稅收比重指標；五是將集體建設用地納入相關指標。

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2016-03-08

中國土地勘測規(guī)劃院資助項目“開發(fā)區(qū)存量用地挖潛機制與政策研究”；山東省國土資源廳項目“山東省建設用地集約利用控制標準修訂”。

山東省土地調(diào)查規(guī)劃院，山東 濟南，250014

張 勇(1977- )，男，山東肥城市人，博士，山東省土地調(diào)查規(guī)劃院高級工程師，研究方向：土地利用與評價；朱偉亞(1978- )，男，研究方向：土地利用與評價，本文通訊作者。

F301.24

A

1008-8091(2016)04-0017-05