制約農(nóng)戶土地托管的因素分析
——以西安市長安區(qū)為例

□遲超楠 王志彬

制約農(nóng)戶土地托管的因素分析
——以西安市長安區(qū)為例

□遲超楠 王志彬

本文針對當前農(nóng)戶土地托管率比例較低、托管意愿不強的現(xiàn)狀，以土地托管試點單位西安市長安區(qū)為例，從農(nóng)戶自身、托管機構(gòu)、政府支撐體系等各個角度進行分析。分析發(fā)現(xiàn)，制約農(nóng)戶土地托管的因素主要有農(nóng)戶固守的傳統(tǒng)觀念、家庭人口數(shù)多和缺少非農(nóng)就業(yè)途徑；托管價格隨意性強、托管機構(gòu)責(zé)任心不夠、托管監(jiān)管協(xié)調(diào)體系不完善；農(nóng)村金融、農(nóng)村社會保障等支持體系的不健全。針對上述因素，提出創(chuàng)新土地托管政策引導(dǎo)機制，改變農(nóng)戶傳統(tǒng)觀念；增加老年人就業(yè)機會、發(fā)展老年服務(wù)業(yè)；加強土地托管市場化建設(shè)，推動托管公司競爭機制的形成；加強支撐體系建設(shè)，著力發(fā)展農(nóng)村金融和完善農(nóng)村社會保障體系等建議。

農(nóng)戶；土地托管；意愿；約束性因素

一、引言

2008年10月19日，新華社授權(quán)播發(fā)《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。該文件由中共十七屆三中全會通過，文件指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。當前中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的主體是農(nóng)民家庭，重點是糧食生產(chǎn)，難點是規(guī)模經(jīng)營。實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的一個有效途徑就是土地托管。當前我國廣大農(nóng)村開始了一場繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后對創(chuàng)新土地經(jīng)營模式和流轉(zhuǎn)機制的又一偉大探索。而土地托管正是市場經(jīng)濟條件下,在土地制度改革進程中產(chǎn)生的新成果。

本次調(diào)查的范圍是西安市長安區(qū)，長安區(qū)是陜西省乃至全國土地托管的示范區(qū)，目前有近四千農(nóng)戶把土地交公司托管。長安土地托管，曾受到溫家寶總理的肯定和贊揚，被農(nóng)業(yè)部赴陜調(diào)研組稱為“長豐模式”，并在全國各地引起巨大反響。此外陜西省省社科聯(lián)已將長安土地托管列入2011年該省社科重大研究課題。國內(nèi)著名經(jīng)濟學(xué)家何煉成、省內(nèi)知名專家張寶通等，對長安土地托管的現(xiàn)狀、優(yōu)勢、問題、意義和發(fā)展前景進行了研討[1-5]。

顯然，這種通過規(guī)?；耐恋赝泄?有利于實現(xiàn)土地的集約化經(jīng)營,便于機械化耕作及現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理,這必將使土地資源配置效率的大幅提高，符合中央制定的土地流轉(zhuǎn)政策。然而，任何一種土地政策的變革與土地經(jīng)營管理模式的創(chuàng)新必須尊重農(nóng)民意愿，無數(shù)次的歷史事實已經(jīng)證明，只有符合農(nóng)民意愿和農(nóng)村實際的才是成功的。三年時間過去了，土地托管模式發(fā)展如何，又存在哪些制約因素。為此，本文基于對西安市長安區(qū)483戶農(nóng)民的實際調(diào)研情況，從各個角度分析了制約該區(qū)農(nóng)戶土地意愿的因素并提供相應(yīng)對策。

二、數(shù)據(jù)來源與研究方法

(一)調(diào)查樣本基本情況及研究方法介紹

本次調(diào)研隨機選取西安市長安區(qū)25個街道辦(鄉(xiāng))中的郭杜、馬王、高橋等六個街道辦的中柱、齊曹、小豐等31個村莊共483戶。主要采用的調(diào)查方法有問卷調(diào)查與深入訪談法，隨機抽樣調(diào)查與典型調(diào)查相結(jié)合法。采用描述性統(tǒng)計分析，匯總調(diào)查信息；用前景理論等進一步分析。

(二)樣本基本信息統(tǒng)計

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示農(nóng)戶家庭資源稟賦及戶主自身的基本情況如下：當?shù)剞r(nóng)戶戶主主要集中在50—60歲這一階段，占調(diào)查總數(shù)的33%。而40—50歲人口也高達24%，可見其人口是偏中老年化。當?shù)剞r(nóng)戶家庭人規(guī)模主要集中在4—5人，占比62%，因此該地區(qū)農(nóng)戶戶型為中等戶型家庭。同時高達56%的戶主學(xué)歷集中在初中，同時還有18%戶主的文化程度為小學(xué)，也就是將近75%的家庭決策者文化程度趨于初等化。男性戶主占受訪家庭的8成以上，女性戶主近2成。長安區(qū)農(nóng)戶家庭土地數(shù)量集中分布在3-6畝(71%)，0-6畝的比重高達82%，數(shù)量相差不大，方差和標準差都較小。本次調(diào)研中土地托管情況，托管家庭占受訪者的17%，不托管比例是83%。以上所顯示的農(nóng)戶及戶主自身基本情況對土地托管意愿及決策的影響尚且無法給出定論，將在下文中結(jié)合其他問題及數(shù)據(jù)進行進一步分析，進而做出農(nóng)戶土地托管意愿的約束性分析。

三、數(shù)據(jù)分析

經(jīng)過調(diào)研數(shù)據(jù)分析處理得出，長安區(qū)目前參與土地托管的人數(shù)為17%，表示(將來)愿意土地托管的比例為37%?？梢姡L安區(qū)農(nóng)戶土地托管比例較低，托管意愿不強烈。而調(diào)研結(jié)果顯示構(gòu)成長安區(qū)農(nóng)戶土地托管意愿約束性因素主要可以分為以下三個方面：

(一)農(nóng)戶自身進行土地托管的限制性因素

1.傳統(tǒng)觀念對土地托管意愿的制約。數(shù)據(jù)顯示，該區(qū)過半(57%)農(nóng)戶為中老年，年齡集中在為40—60歲，約有78%的農(nóng)戶戶主學(xué)歷在初級教育階段(初中，小學(xué)，無學(xué)歷)。這一部分人群長期秉持著“耕者有其田”的傳統(tǒng)農(nóng)地觀念，天生排斥各種形式的土地流轉(zhuǎn)，對土地托管懷有敵意和偏見。而那些受教育程度更高的農(nóng)戶，其勞動力機會成本更高，接受新事物的能力更強，外出打工從事非農(nóng)活動的機會也更多，思想也更為開放，從而更愿意托管土地。由此可見，傳統(tǒng)觀念是土地托管意愿的一個重要因素。

這是一項多項選擇題，在接受調(diào)查的483戶農(nóng)戶中，有超過六成人選擇了“其他”，而當我們進一步詢問“其他”主要指的是什么時，多數(shù)農(nóng)戶給與的答案是“就是從沒想過要托給他人”、“土地是農(nóng)民的命根子”等，而近45%的人選擇“家里勞動力充足，忙的過來”，其實也是包含了此意。由此可見，長安區(qū)農(nóng)民普遍持有傳統(tǒng)的土地至上觀念，在沒有極其確定而且有長久保障的收益來源的情況下，農(nóng)戶不愿冒險失去土地，即使是托管這種暫時失去經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式也使農(nóng)民缺少安全感，這是農(nóng)戶土地托管意愿的重要約束性之一。

2.家庭人口數(shù)量對土地托管意愿的影響。調(diào)研數(shù)據(jù)還顯示，無論是沒有參加土地托管的原因還是參加土地托管的原因中，排在具體原因首位的都是“家庭勞動力是否充裕問題”。此外數(shù)據(jù)顯示托管農(nóng)戶中64%的家庭有4—5人，而7-8人的家庭僅占1.5%，由此可見家庭人口數(shù)量充裕是制約農(nóng)戶土地托管意愿的又一重要因素。

根據(jù)行為經(jīng)濟學(xué)家Kahneman和Tverskey提出的個體在不確定條件下決策的前景理論，決策過程基本可分為“編輯”和“評價”兩個階段。在編輯階段，決策者把問題簡化為一定形式使決策容易進行，找到一個中性參照點將結(jié)果分為收益和損失。在評價階段，依賴價值函數(shù)v(x)和決策權(quán)重函數(shù)π(p)對信息予以判斷。假如行為α導(dǎo)致不同財富值w1最終實現(xiàn)的概率是p1，而行為β導(dǎo)致w2實現(xiàn)的概率為q，當∑π(p) v(Δw) >∑π(q) v (Δw)時，決策者選擇α而非選擇β。其中，Δw =wi-w0是wi相對于參考水平w0的偏離值。價值函數(shù)有三個特征：(1)大多數(shù)人在面臨獲得是風(fēng)險規(guī)避的；(2)大多數(shù)人在面臨損失時是風(fēng)險偏愛的；(3)人們對損失比對獲得更敏感。據(jù)此分析土地托管問題，由于家庭優(yōu)勢勞動力非農(nóng)就業(yè)收入的不確定性，農(nóng)民是風(fēng)險厭惡的，傾向于規(guī)避風(fēng)險。因此在非農(nóng)就業(yè)收入不能完全滿足進程定居和家庭全部人口的吃住需要時，農(nóng)民傾向于保有土地，所以家庭人口數(shù)量較多的家庭傾向于選擇不托或者農(nóng)業(yè)經(jīng)營兼業(yè)化。

綜上，家庭人口數(shù)量多是制約農(nóng)戶土地托管的另一重要因素。

3.缺少非農(nóng)就業(yè)機會對土地托管意愿的影響。在深入訪談中了解到雖然在問卷中沒有涉及到有關(guān)土地托管后就業(yè)機會的問題，但實際上非農(nóng)就業(yè)機會的大小、就業(yè)途徑的寬窄、就業(yè)收入的多少都對農(nóng)戶土地托管意愿有著很大影響。

目前長安區(qū)農(nóng)戶土地托管后的主要就業(yè)方向就是到附近(西安市內(nèi)為主)的工廠、建筑工地、餐飲等服務(wù)業(yè)打工，由于沒有足夠技能通常做些體力活。另外少部分農(nóng)戶選擇自主創(chuàng)業(yè)(多為開飯店、承包食堂、開出租車等)。打工凈收入平均為每人每年1—2萬元，自主創(chuàng)業(yè)收入則2—10萬元不等。這一收入水平明顯高于種地收入水平。但是訪談中年齡較長者，尤其是老年女性頻繁反映很難找到合適工作。這是因為大量招收工人的建筑工地等主要招年輕力壯的男子，餐飲等服務(wù)行業(yè)通常招收年輕女性，而少量托管老年男性可以做些“看門、打掃衛(wèi)生”的工作，老年女性則常從事保姆類工作，但這兩類工作招收的人員都相對較少。這也是青壯年農(nóng)民較之老年人更愿意土地托管的重要因素。此外在對“未參加土地托管原因”一題中選則“G”項農(nóng)戶的進一步詢問中，也有近三成的回答是“沒有技能，擔(dān)心找不到合適工作”或“年齡大了，工作不好找”。綜上可見，缺少非農(nóng)就業(yè)機會是制約農(nóng)戶土地托管的一個重要因素。

4.家庭土地數(shù)量對托管意愿的影響。按照以往的理論成果和預(yù)期，家庭土地數(shù)量也是影響農(nóng)戶托管意愿的一個因素，但是經(jīng)過調(diào)查得知，長安區(qū)土地數(shù)量方差很小，這一因素的效果在長安區(qū)表現(xiàn)并不明顯。雖然9畝以上農(nóng)戶托管意愿顯著，說明土地數(shù)量眾多的農(nóng)戶托管意愿強烈，但是不足以說明二者是正相關(guān)，規(guī)律性也不強。

因而，本次調(diào)研無法判斷出家庭土地資源稟賦對土地托管意愿影響。

(二)托管體系完善程度欠缺

1.缺少托管價格標準化機制。由于目前的土地托管仍處于試點時期，托管價格尚未形成標準化機制，調(diào)查中作者還了解到，為了鼓勵農(nóng)戶參與土地托管，個別村子由村里統(tǒng)一交付托管費用，然而另外一些村莊則由農(nóng)戶自己交付托管費用，且托管費用差別較大，既有原始的給與糧食物資的交付方式也有按照畝數(shù)年數(shù)的現(xiàn)金給與方式，既有“根據(jù)收成給點意思意思而已”的低廉費用，也有每畝每年1000元的高額費用。實際訪談中很多農(nóng)戶也表達了對托管費用較高的不滿。

這種較為混亂的托管價格機制無疑會阻礙土地托管活動的推廣及托管規(guī)模的擴大。

2 .托管公司缺少正規(guī)性和有效的責(zé)任機制管理和服務(wù)滯后。目前長安區(qū)的主要托管公司是2008年成立的“長豐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)托管公司”，該公司成立7年來發(fā)展迅速，為長安區(qū)的農(nóng)業(yè)標準化和農(nóng)民增產(chǎn)增收都做出了巨大貢獻，然而由于種種原因，該公司的規(guī)?；⒄?guī)性、責(zé)任機制都有所欠缺。在調(diào)研中，諸多農(nóng)戶反映如下問題嚴重：

(1)托管信息不對稱，托管公司和鄉(xiāng)政府及村委會串通，或誘使或強迫農(nóng)戶參與土地托管而大量剝削農(nóng)戶應(yīng)得利益，給與的補償遠遠小于實際收益。

(2)托管后托管公司沒能照管好土地，致使土地質(zhì)量肥力下降嚴重。

(3)公司未能按照承諾的提供一體化服務(wù)，甚至有農(nóng)戶反映托管公司只提供了除草服務(wù)。

托管公司服務(wù)質(zhì)量的好壞無疑對農(nóng)戶參與土地托管的積極性有重要影響，有效的托管服務(wù)平臺，健全的托管市場必將會增強農(nóng)民對土地托管的信心，反之則會嚴重阻礙托管活動。

3.托管監(jiān)管機制不完善，托管后問題難以解決。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：在確定托管關(guān)系時采用書面方式的農(nóng)戶雖然排在首位，但是比例僅為47%尚未過半，而且是否為正規(guī)合同暫且沒有考慮，而采用“口頭協(xié)議”及“無正規(guī)方式”的農(nóng)戶比例高達42%，有第三方證明的僅占8%。顯然目前土地托管工作中自開始確定關(guān)系開始就缺少有效合理的監(jiān)管體制。

此外，調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，“村委會”這一最該承擔(dān)起監(jiān)管責(zé)任和幫助協(xié)調(diào)糾紛的機構(gòu)實際中僅占糾紛解決方式的21%，訟訴則占14%。這兩個比例都顯示出土地托管中監(jiān)管機制的不完善。在開放題：“您認為土地托管總最大的問題是什么？您希望政府部門做什么工作？村委會發(fā)揮的作用大媽？您認為村委會應(yīng)該做些什么？”一題的調(diào)查結(jié)果中也顯示，農(nóng)戶們目前最希望的就是各級政府及村委會能更加發(fā)揮監(jiān)督協(xié)調(diào)作用，有些農(nóng)戶甚至認為農(nóng)民處于托管市場弱勢一方，政府和公司是另一方。這種觀念和現(xiàn)狀必將嚴重制約農(nóng)戶土地托管意愿。

(三)支持體系不完善，農(nóng)民難除“后顧之憂”

1.農(nóng)村金融發(fā)展落后，借貸方式單一，制約土地托管后農(nóng)民出路調(diào)查中發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)村借貸中的64%仍是向私人借入的，這種借貸方式借貸規(guī)模小，合同性差，不符合市場經(jīng)濟原則。而農(nóng)村基金會及農(nóng)村信用合作社沒能有效發(fā)揮其作用，致使托管后欲自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)戶沒能得到足夠資金，這也必將阻礙農(nóng)戶土地托管的進行。

2.農(nóng)村社會保障體系仍待健全。農(nóng)民的土地托管行為決策不僅受到經(jīng)濟利益最大化的影響，而且由于農(nóng)民面臨的不確定性環(huán)境下心理因素的作用，農(nóng)戶是否參與土地流轉(zhuǎn)以及選擇怎樣的路徑實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，都是特定行為環(huán)境下的主觀決策。因此土地托管要充分尊重農(nóng)民意愿就必須充分保障農(nóng)民生活水平。

經(jīng)過調(diào)查和分析，筆者認為應(yīng)該優(yōu)先做好“三項保障”工作：一是健全農(nóng)村低保體系。二是完善農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。三是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險體系。以上三項的建立健全可以解除農(nóng)民尤其是中老年農(nóng)戶的“后顧之憂”。該地區(qū)今年來在社會保障體系的完善上雖然取得了顯著成果，但是無論是覆蓋率還是保障程度上都有很大提升空間，這是制約一些55-65歲農(nóng)民土地托管意愿的重要因素。

四、主要結(jié)論與政策建議

(一)結(jié)論

本文以土地托管示范單位西安市長安區(qū)為例，在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上分析了農(nóng)戶土地托管意愿的主要約束性因素。結(jié)果顯示，主要約束性因素包含三個方面：

農(nóng)戶自身因素中的傳統(tǒng)觀念、較多的家庭人口數(shù)量、缺少非農(nóng)就業(yè)機會。

現(xiàn)行土地托管體系的不完善，主要是土地托管價格機制的欠缺、托管公司的正規(guī)性和責(zé)任機制的欠缺、土地托管后監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的欠缺托管后問題難以及時有效解決。

支撐體系的欠缺，包括農(nóng)村金融體系的欠發(fā)達以及農(nóng)村社會保障體系的不夠完善。

(二)由此提出相應(yīng)的政策建議

1.創(chuàng)新土地托管政策引導(dǎo)機制，改變農(nóng)戶傳統(tǒng)觀念。從目前調(diào)查的情況看，完善政策引導(dǎo)機制，進一步激勵農(nóng)民意愿是首要工作。一是要強化政策法規(guī)宣傳。各級黨委政府要充分發(fā)揮輿論導(dǎo)向作用，廣泛利用廣播、電視、報紙等宣傳工具，向干部和農(nóng)民群眾講清講透土地托管的意義在于實現(xiàn)土地的集約化和規(guī)模化經(jīng)營，保障農(nóng)民持續(xù)增收。二是要加強力度保障好現(xiàn)有托管農(nóng)戶的利益。調(diào)研中我們了解到由于這是首批托管農(nóng)戶，托管時間不長，托管的好處還未能明顯感受到。因此，保障好現(xiàn)有托管農(nóng)戶的利益既影響他們未來的托管意愿又會制約著更廣泛的尚未托管處于“觀望期”的農(nóng)戶是否進行托管。

2.促進老年人在服務(wù)業(yè)中的非農(nóng)就業(yè)機會。眾所周知，日本老齡化現(xiàn)象嚴重同時日本又是個缺少勞動力資源的國家，為了解決此矛盾，今年來日本的“銀色勞動力市場”發(fā)展迅速。比如日本“銀色人才中心”是一家全國連鎖性質(zhì)的老人職介中心，政府給予了一定的資金和政策支持。我國可以在一定程度上借鑒這種模式。其實老年人在餐飲、咨詢、保潔等服務(wù)行業(yè)中有著很強的競爭優(yōu)勢，她們性格上耐心細致、責(zé)任心強，家庭子女負擔(dān)少、時間充裕，如果政府和中介市場可以為他們提供一定幫助和引導(dǎo)，一定可以為城鎮(zhèn)建設(shè)貢獻力量也會因此增強老齡人口土地托管意愿。

3.加強土地托管市場化建設(shè)。推動托管公司競爭機制的形成。沒有標準化的托管價格機制難以保障土地托管的持續(xù)進行，在今后的很長一段時間里必須推進土地托管的市場化，進而推進托管價格機制的形成，推進托管信息的對稱性，推進土地托管公司的規(guī)范化，推進土地托管監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的建設(shè)。只有這樣，才能讓農(nóng)戶放心的托出土地，才能保證土地托管活動的推廣和長期進行。

4.加強支撐體系建設(shè)，著力發(fā)展農(nóng)村金融和完善農(nóng)村社會保障體系?，F(xiàn)行農(nóng)戶土地托管后主要是外出打工，然而大量農(nóng)戶其實具有自主創(chuàng)業(yè)的意愿，如果農(nóng)村金融體系可以提供足夠的支持，不僅可以促進土地托管的進行，更能推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，更好地解決三農(nóng)問題。另一方面農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)無疑會為托管農(nóng)民加上一劑強心針。當然，除了常規(guī)的農(nóng)村低保覆蓋和養(yǎng)老保障覆蓋，更要加強農(nóng)村保險體系的建設(shè)。人身保險利于解除托管農(nóng)民的“后顧之憂”，財產(chǎn)保險可以保障托管后自主創(chuàng)業(yè)農(nóng)民的利益。因此，政府應(yīng)著力加強支持體系建設(shè)，為農(nóng)戶選擇土地托管提供一個健康穩(wěn)健的環(huán)境。

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2016-11-08

教育部人文社科規(guī)劃基金項目“新疆農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營與規(guī)模經(jīng)營協(xié)調(diào)及政策支持體系研究”，項目編號:12YJA630139。

陜西科技大學(xué)鎬京學(xué)院，陜西 西安，712100

遲超楠(1990- )，女，山東日照人， 陜西科技大學(xué)鎬京學(xué)院碩士研究生，研究方向：土地開發(fā)與利用；王志彬(1965- )，男， 陜西楊凌人 ，博士，西北農(nóng)林科技大學(xué)副教授，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理。

F301.24

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1008-8091(2016)04-0026-05