“一帶一路”國家的土地管理制度及啟示

□王燕青 武拉平

“一帶一路”國家的土地管理制度及啟示

□王燕青 武拉平

選取“一帶一路”主要國家包括人多地少的日本、韓國，地多人少的俄羅斯，人多地少、土地私有的發(fā)展中國家印度，大地產(chǎn)制度盛行的巴西和土地國有的越南等，研究在不同資源稟賦條件下的土地管理制度、農(nóng)地改革及特征，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和啟示。

“一帶一路”；土地制度；土地流轉(zhuǎn)；啟示

一、引言

土地是關(guān)系國計(jì)民生的重要生產(chǎn)資料，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展必不可少的資源，無論在那個(gè)國家都備受政府關(guān)注。由于在社會(huì)制度、資源稟賦、自然環(huán)境、歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)水平、宗教文化等方面存在差異，所以不同的國家間在不同時(shí)期都形成了各自的土地制度來引導(dǎo)農(nóng)地資源的配置，以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展和效益提高。選取“一帶一路”主要國家包括：土地資源稀缺，人多地少的日本、韓國；地多人少的俄羅斯；人多地少、土地私有的發(fā)展中國家印度、大地產(chǎn)制度盛行的巴西和土地國有的越南，并結(jié)合美國和歐洲國家的農(nóng)地制度比較研究。發(fā)達(dá)國家，工農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較高，其農(nóng)地制度和相關(guān)的配套政策對(duì)中國現(xiàn)階段農(nóng)地制度的改革非常具有借鑒意義，而其他非發(fā)達(dá)國家在很多方面與中國的國情有相似之處，印度也是人口大國，人地關(guān)系緊張，農(nóng)地制度改革中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)非常值得我國參考；巴西曾經(jīng)是城市化率較高的發(fā)展中大國，但卻因土地制度的不合理出現(xiàn)病態(tài)發(fā)展；越南是效仿中國的土地制度，但在很多方面走在了中國前面，值得中國學(xué)習(xí)借鑒。

二、日本、韓國農(nóng)地制度與政策

日本和韓國都屬于國土面積較小，后備土地資源有限的國家，注重土地管理和利用規(guī)劃，保護(hù)農(nóng)地不受非農(nóng)化影響，嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)用途，形成了相應(yīng)的管理制度和法律，很多經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。日本在農(nóng)地的利用與管理中進(jìn)行了很多有益的探索和創(chuàng)新，并形成了不同的農(nóng)地管理制度，如認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度、農(nóng)用地保有合理化法人制度、特定法人農(nóng)地租賃制度、農(nóng)民退休金制度、農(nóng)業(yè)委員會(huì)制度等[1]。農(nóng)地利用制度則包括：農(nóng)地利用規(guī)劃、優(yōu)良農(nóng)地保護(hù)制度、嚴(yán)格的農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可制度、農(nóng)地權(quán)力轉(zhuǎn)移許可制度等。韓國的農(nóng)地制度主要體現(xiàn)在農(nóng)地保全上，已經(jīng)形成的農(nóng)地保全制度有農(nóng)業(yè)振興地域制度、擴(kuò)大農(nóng)戶權(quán)力的制度、農(nóng)地轉(zhuǎn)用的許可、協(xié)議及申告制度、收農(nóng)地開發(fā)費(fèi)及轉(zhuǎn)用負(fù)擔(dān)金制度等[2]。

在土地的流轉(zhuǎn)方面，日本和韓國都注重土地流轉(zhuǎn)市場的形成，并著重保護(hù)有限的農(nóng)地。日本采取的具體措施包括：廢除限制土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定和措施、建立健全農(nóng)地流動(dòng)市場中介服務(wù)組織、激勵(lì)農(nóng)地流動(dòng)和優(yōu)化配置、培植農(nóng)地經(jīng)營的新型主體等[3]，通過以上措施，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、耕種權(quán)的分離來擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，農(nóng)地制度的核心轉(zhuǎn)向有效利用土地。韓國一邊是致力于推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，一邊是保護(hù)為數(shù)不多的農(nóng)地，措施包括：健全法制、保護(hù)耕地、開發(fā)農(nóng)地、流轉(zhuǎn)以代耕、租借和委托經(jīng)營為主等，這些措施有利于擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)在國際市場的競爭力。

日本和韓國土地管理經(jīng)驗(yàn)。一是政府充分尊重農(nóng)民的開創(chuàng)精神。鼓勵(lì)農(nóng)民開展積極創(chuàng)造，及時(shí)總結(jié)各地的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式，推廣成熟經(jīng)驗(yàn)。二是積極引導(dǎo)成立中介服務(wù)組織。通過農(nóng)業(yè)委員會(huì)、農(nóng)地保有合理化法人、農(nóng)地集約利用團(tuán)體、村落土地托管機(jī)構(gòu)等組織形式維護(hù)農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益、減少撂荒耕地、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與集約利用。三是擴(kuò)大農(nóng)地所有者或使用者的權(quán)利。提高農(nóng)民的素質(zhì)和參與意識(shí)，擴(kuò)大農(nóng)地所有者的權(quán)利，使其成為保護(hù)農(nóng)地的重要力量。四是實(shí)行代耕制度。解決農(nóng)地撂荒問題，促進(jìn)個(gè)體農(nóng)業(yè)向大型化、機(jī)械化和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。日本和韓國為保護(hù)有限農(nóng)地資源，合理組織農(nóng)地利用，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保護(hù)國民基本生存條件，制定并實(shí)行嚴(yán)格的土地管理制度和行之有效的管理方法，我國應(yīng)從中學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，避開管理弊端，少走彎路，結(jié)合國情盡快完善法制體系，研究出適合本國國情的土地管理制度和方法。

三、美國和俄羅斯的農(nóng)地制度和政策

美國和俄羅斯均是地多人少，土地資源豐富的大國，其土地管理制度和農(nóng)地保護(hù)政策值得參考和借鑒。美國土地多為個(gè)人所有，管理和使用具有完善的土地征收制度、土地流轉(zhuǎn)制度、土地休耕制度和農(nóng)地金融制度相配套。土地征收按照公共使用、公平補(bǔ)償、正當(dāng)法律程序三大準(zhǔn)則進(jìn)行[4]；土地流轉(zhuǎn)一般不涉及土地的所有權(quán)，大多是土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)通過經(jīng)濟(jì)契約的有償轉(zhuǎn)讓，產(chǎn)權(quán)明晰、土地流轉(zhuǎn)由市場調(diào)節(jié)；耕地保護(hù)通過多種途徑實(shí)現(xiàn)，注重保護(hù)農(nóng)地生產(chǎn)能力和發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，采取土地休耕計(jì)劃。

俄羅斯從90年代開始進(jìn)行土地的私有化改革，通過國營農(nóng)場和集體農(nóng)場私有化建立以市場為導(dǎo)向的私人農(nóng)場。由于土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定、農(nóng)民資本金不足以及長期心理慣性，改革效果不明顯。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面，包括農(nóng)地買賣、農(nóng)地租賃、提供國有或市有農(nóng)地所有權(quán)或提供國有或市有農(nóng)地出租、農(nóng)地抵押和農(nóng)地繼承等市場型和非市場型形式，限制土地集中和外國利用。

美國和俄羅斯的土地管理經(jīng)驗(yàn)。一是農(nóng)地的征收應(yīng)規(guī)范化、法制化和市場化。規(guī)范完善的征收程序和市場秩序可以保護(hù)各主體的利益，體現(xiàn)公平原則。二是明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系加快土地流轉(zhuǎn)。美國農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰，土地的所有權(quán)、使用權(quán)等由法律明確規(guī)定，土地交易市場發(fā)育完善，俄羅斯則相反。三是土地改革應(yīng)從民眾利益和基層實(shí)際出發(fā)。只有在保障農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上深化改革才能卓有成效，切忌一味照搬他國經(jīng)驗(yàn)。

四、印度、越南和巴西農(nóng)地制度

印度政權(quán)掌握在資產(chǎn)階級(jí)手中，實(shí)行土地私有制度。農(nóng)地改革廢除了柴明達(dá)爾(Zamindar)制度、實(shí)行租佃制改革，并限制最高土地限額[5]，由于宗教和種姓復(fù)雜，農(nóng)民缺乏組織，改革以失敗告終，其農(nóng)地制度的特點(diǎn)如下：農(nóng)地占有量不同將農(nóng)民劃分成不同類別；規(guī)定土地持有上限，控制土地集中；禁止部族土地的轉(zhuǎn)讓。與印度不同，越南土地公有，經(jīng)歷了由集體統(tǒng)一經(jīng)營向家庭和個(gè)體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。土地制度嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地、農(nóng)民具有完整的農(nóng)地使用權(quán)、法律配套完善。

巴西曾長期實(shí)行大地產(chǎn)制度，土地分配不均，貧富分化嚴(yán)重，土地改革主要包括：征收利用率較低或荒蕪的大莊園主的土地；安置無地農(nóng)民和明確政府與農(nóng)民的職責(zé)等內(nèi)容[5]。改革后依然面臨農(nóng)民棄田返城和既得利益者阻撓等問題。

印度、越南和巴西的土地管理經(jīng)驗(yàn)。一是在人地關(guān)系緊張的地區(qū)，實(shí)行土地的私有制并不一定是最佳選擇。二是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)物權(quán)化。賦予農(nóng)民“土地使用權(quán)”的交易(買賣)、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承、贈(zèng)予、入股合資的權(quán)利。三是讓農(nóng)民充分享受工業(yè)化和城市化的成果。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地同權(quán)同價(jià)”，保障農(nóng)民以土地參與工業(yè)化和城市化的權(quán)利，讓農(nóng)民分享現(xiàn)代化的成果。

五、歐洲國家的農(nóng)地制度和政策

歐洲的主要國家如英國、法國和德國的農(nóng)地管理已形成完善的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)地抵押制度、農(nóng)地征收補(bǔ)償制度等。德國對(duì)農(nóng)地的自由交易實(shí)行嚴(yán)格限制，防止土地細(xì)碎化和非農(nóng)化。最早實(shí)行土地金融制度，農(nóng)民可以通過土地抵押貸款，得到資金購買生產(chǎn)所需土地，開展興建水利、修路、耕地平整、造林等活動(dòng)。法國通過成立農(nóng)業(yè)合作組織加快土地使用權(quán)、所有權(quán)、農(nóng)地的用益物權(quán)流轉(zhuǎn)，通過“離農(nóng)獎(jiǎng)金”、“農(nóng)民退休金”、“土地轉(zhuǎn)讓獎(jiǎng)勵(lì)金”等鼓勵(lì)年輕人經(jīng)營農(nóng)業(yè)[6]。英國土地用途由政府決定，嚴(yán)格保護(hù)耕地，提倡農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和自營農(nóng)產(chǎn)發(fā)展。土地持有人享有產(chǎn)權(quán)綜和，如土地的使用權(quán)、發(fā)展權(quán)、維護(hù)權(quán)和處分權(quán)等。

德國、法國和英國土地管理經(jīng)驗(yàn)。一是土地流轉(zhuǎn)需要建立完善的社會(huì)保障體系以解決農(nóng)民的后顧之憂。二是遵循市場原則，合理制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目。三是建立土地評(píng)估和仲裁機(jī)制。四是注重農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系建設(shè)。

六、“一帶一路”國家的農(nóng)地管理特征

第一、多數(shù)國家農(nóng)地制度的制定都很嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)于農(nóng)地的管理主要依靠法律法規(guī)。日本頒布和曾經(jīng)頒布的有關(guān)土地管理方面的法律共有130部之多，形成了以《農(nóng)地法》為基礎(chǔ)的法律框架和體系[7]。

第二、科學(xué)進(jìn)行土地利用規(guī)劃、嚴(yán)格土地用途管理。每個(gè)國家都有科學(xué)的土地利用規(guī)劃，并對(duì)土地的用途進(jìn)行嚴(yán)格管理。俄羅斯《農(nóng)地流轉(zhuǎn)法》要求地塊的所有權(quán)人、土地使用人、土地占有人、農(nóng)地承租人必須依照該土地的目的性用途使用土地，利用方式不能對(duì)土地造成損害，如導(dǎo)致土壤退化、污染、堆積廢物、土壤肥力毒化、損壞等[8]。

第三、在嚴(yán)格土地規(guī)劃基礎(chǔ)上，政府通過補(bǔ)貼促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。俄羅斯政府注重對(duì)土地流入方的支持。為了鼓勵(lì)和扶持家庭農(nóng)場，政府對(duì)經(jīng)營家庭農(nóng)場的農(nóng)民無償提供定額標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的土地，免收土地稅，并為農(nóng)場主提供無息或低息貸款，向農(nóng)場發(fā)放補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)場主和成員進(jìn)行經(jīng)營管理和科學(xué)技術(shù)培訓(xùn)。

第四、多種形式引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。對(duì)于人多地少的國家或地區(qū)，政府都采取多種形式鼓勵(lì)引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，從而擴(kuò)大家庭經(jīng)營規(guī)模。政府為農(nóng)民提供低息或無息貸款，鼓勵(lì)農(nóng)民購買土地，擴(kuò)大耕地面積，達(dá)成適當(dāng)?shù)慕?jīng)營規(guī)模，以獲取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益。

第五、逐步放寬土地流轉(zhuǎn)的限制，但對(duì)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)進(jìn)行強(qiáng)力監(jiān)管。日本雖然允許企業(yè)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但對(duì)其監(jiān)管嚴(yán)格，以防止農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。

第六、在農(nóng)地改革中充分發(fā)揮中介組織的作用。在多數(shù)國家中，農(nóng)民的中介組織，這些組織在維護(hù)農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益、減少撂荒耕地、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與集約利用方面發(fā)揮了積極作用。韓國不僅專門設(shè)立農(nóng)地管理機(jī)構(gòu)，避免其他非農(nóng)業(yè)管理部門因部門利益減弱對(duì)農(nóng)地的保護(hù)，而且通過法律手段建立各類農(nóng)業(yè)合作社、協(xié)會(huì)，提高農(nóng)民的素質(zhì)和參與意識(shí)，擴(kuò)大農(nóng)地所有者的權(quán)利。

第七、大力發(fā)展土地金融。美國早在20世紀(jì)20年代就成立了聯(lián)邦土地銀行，其目的是利用農(nóng)戶擁有的土地融通資金，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的活動(dòng)提供長期信貸資金和服務(wù)，以此調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和發(fā)展方向，貫徹實(shí)施政府農(nóng)業(yè)政策，對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施有效控制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。

第八、多種方法并用，做好農(nóng)地保護(hù)工作。城市擴(kuò)張?jiān)姑绹r(nóng)業(yè)土地大幅減少，美國加強(qiáng)農(nóng)地保護(hù)，積累了很多經(jīng)驗(yàn)，從最早實(shí)行的使用價(jià)值評(píng)估到唐提式基金等在內(nèi)，農(nóng)地保護(hù)方法約有28種，分為調(diào)控型、激勵(lì)型、參與型和混合型等四種類型[9]。

第九、農(nóng)地保護(hù)中數(shù)量與質(zhì)量并重。多數(shù)國家的農(nóng)地保護(hù)的目標(biāo)不僅重視耕地的數(shù)量保護(hù)，更注重耕地的質(zhì)量，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的保持、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)，并且考慮環(huán)境與社會(huì)價(jià)值指標(biāo)。

第十、在農(nóng)地征收程序上，嚴(yán)格實(shí)行規(guī)范化、法制化，征地補(bǔ)償市場化。美國的土地征收需要政府申請，由法院判決，程序規(guī)范，并依法進(jìn)行；征地過程中會(huì)根據(jù)賦予的土地發(fā)展權(quán)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，使農(nóng)民可以享受土地的增值收益。

各國農(nóng)地管理存在的相似之處：(1)基本上每個(gè)國家都重視對(duì)農(nóng)地的保護(hù)，嚴(yán)格農(nóng)地的用途管制；(2)在農(nóng)地改革中政府起到了關(guān)鍵性的作用，不僅決定著土地制度的制定、頒布和實(shí)施，而且是各項(xiàng)配套措施的實(shí)施者，負(fù)有頂層設(shè)計(jì)的重責(zé)；(3)土地改革成功的國家都充分考慮和保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利和利益，尊重農(nóng)民的意愿；(4)制度的順利實(shí)施都離不開完善的中介服務(wù)組織和健全的法律體系；(5)好的土地制度或改革都是從本國或本地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，不盲目效仿他國和脫離國情。

從農(nóng)地改革失敗的印度和巴西來看，兩國都存在的問題是，土地改革的推動(dòng)者和政策的制定者中存在既得利益者，致使農(nóng)地制度改革不徹底，沒有充分保護(hù)小農(nóng)、無地和少地農(nóng)民的土地權(quán)利，相應(yīng)的社會(huì)保障服務(wù)和社會(huì)福利不到位，不僅影響了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而且阻礙了工業(yè)的進(jìn)步，兩國城市中都存在大面積的貧民窟，社會(huì)的分化嚴(yán)重。

七、主要啟示

我國在農(nóng)地制度的改革中，需要做到以下幾點(diǎn)：首先，要保證尊重農(nóng)民的意愿，為農(nóng)民設(shè)身處地著想。充分考慮到農(nóng)民自身生活習(xí)慣和心理因素的影響，先從社會(huì)保障和公共服務(wù)等方面解決農(nóng)民的后顧之憂，再引導(dǎo)農(nóng)民積極參與和配合土地制度的改革和實(shí)施。其次，農(nóng)地改革要做到依法進(jìn)行。只有完善、健全的法律作支撐，改革才能規(guī)范有序的進(jìn)行，當(dāng)然法律的制定并不是朝夕可完成的，所以在改革中要充分調(diào)研，了解實(shí)際，為法律的制定政策推行做好鋪墊。再次，在農(nóng)地改革中要充分發(fā)揮中介組織的作用。我國應(yīng)該大力發(fā)展社會(huì)化服務(wù)組織，一方面通過提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的社會(huì)化服務(wù)強(qiáng)化農(nóng)民的組織化程度分散農(nóng)民種地成本高、利潤低的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面在農(nóng)地的改革中可以通過社會(huì)服務(wù)組織做好土地信息收集、地價(jià)評(píng)估咨詢和流轉(zhuǎn)市場培育等，方便政策推行。最后，任何改革都必須尊重自然規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律。土地制度推行或農(nóng)地改革應(yīng)該尊重自然，保護(hù)生態(tài)環(huán)境不遭受破壞，注重人與自然的和諧相處。

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2016-10-08

農(nóng)業(yè)部辦公廳委托課題；農(nóng)業(yè)部2015年農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源等監(jiān)測統(tǒng)計(jì)(農(nóng)業(yè)信息預(yù)警)資助項(xiàng)目。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京，100083

王燕青(1987- )，女，山東諸城人，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策；武拉平系本文通訊作者。

F301.24

A

1008-8091(2016)04-0022-04