“十三五”期間郊區(qū)新城建設思路研究

■王　　振　　戴偉娟　　薛艷杰

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“十三五”期間郊區(qū)新城建設思路研究

■王振戴偉娟薛艷杰

“十三五”是我國加快實施“四個全面”戰(zhàn)略布局、著力推進“兩個百年”奮斗目標的關鍵五年，也是上海基本建成“四個中心”和社會主義現(xiàn)代化國際大都市，構(gòu)建全球科技創(chuàng)新中心基本框架體系的關鍵五年。圍繞國家和上海的發(fā)展大局，郊區(qū)新城的“十三五”發(fā)展，戰(zhàn)略重要性更加突出，轉(zhuǎn)型升級任務更加迫切，必須以更加積極的改革創(chuàng)新思路謀劃新的發(fā)展，在“十二五”取得突破性進展的基礎上實現(xiàn)更大突破。

一、“十二五”發(fā)展的基本概況

（一）基礎設施投資加大，新城建設進入快道

“十二五”期間，市委、市政府高度重視郊區(qū)新城建設。2011年5月市政府發(fā)布了《關于本市加快新城發(fā)展的若干意見》，不少區(qū)縣將新城推進工作列為當前發(fā)展的中心工作，不斷加大資源投入和推進力度，新城建設明顯加快。一是新城交通基礎設施建設有序開展。新城與中心城區(qū)的軌道交通建設、新城與中心城區(qū)之間的骨干道路系統(tǒng)和新城內(nèi)部道路網(wǎng)絡建設進度加快。“十二五”期間全市規(guī)劃新開工客運交通樞紐62個，公交停靠場站20個。二是市財政對新城市政配套建設支持力度加大。在公共交通配套方面，對符合條件的公交基礎設施建設和維護項目實行市公交行業(yè)政府專項扶持資金補貼。污水收集管網(wǎng)、污染源截污、河道綜合整治與水生態(tài)修復、生活垃圾和危險廢物收運及處置體系等環(huán)境保護項目納入市第五輪環(huán)保三年行動計劃。三是新城信息基礎設施建設進展順利。各新城建成區(qū)內(nèi)已基本實現(xiàn)光纖到戶的集約化建設和光纖接入網(wǎng)絡全覆蓋，基本實現(xiàn)3G網(wǎng)絡全覆蓋，移動通信網(wǎng)絡無縫銜接，重點公共場所無線局域網(wǎng)（WLAN）覆蓋。

（二）產(chǎn)業(yè)支撐加快培育，新城實力得到增強

“十二五”期間各新城更加強調(diào)產(chǎn)業(yè)支撐，更加關注產(chǎn)城融合。一是多數(shù)新城通過空間擴容將工業(yè)園區(qū)納入新城規(guī)劃范圍，如松江新城和淀山湖新城等。二是生活性商業(yè)服務功能配套不斷加強。一批地標性生活服務業(yè)項目相繼開始營業(yè)。如嘉定新城啟動保利凱悅和喜達屋威斯汀2家五星級酒店，臺北風情街、中信泰富廣場、新薈廣場、寶龍城市廣場等商業(yè)項目相繼推出；金山新城萬達廣場、紅星國際廣場等一批地標性的生活服務業(yè)項目開張營業(yè)；青浦淀山湖新城以朱家角古鎮(zhèn)和大淀湖為中心，不斷強化旅游服務功能和特色居住功能，形成傳統(tǒng)水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)特色和濱湖景觀特色的高端生態(tài)居住示范區(qū)。三是生產(chǎn)性服務業(yè)功能加快培育。各新城加快培育發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)代服務業(yè)質(zhì)量和效益有所提升。如南匯新城蘆潮港商務研發(fā)中心、華亮商業(yè)廣場等項目陸續(xù)開工，初步形成了服務貿(mào)易、軟件外包、境外投資等產(chǎn)業(yè)集聚的態(tài)勢；青浦淀山湖新城“十二五”期間商業(yè)面積增加到30.6萬平方米，提高100上。

（三）公共資源傾斜配置，服務功能加快提升

“十二五”期間，一是郊區(qū)新城加快“5+3+1”醫(yī)院項目建設和運營。新建4家三級醫(yī)院竣工運營，遷建、改擴建4家醫(yī)院已竣工落成投入使用。二是優(yōu)質(zhì)教育資源加快輻射，教育人才流動機制加快構(gòu)建。重點發(fā)展或引進了示范性高中。三是文體等資源配置水平不斷提高。如城橋新城建成了總建筑面積3.72萬平米的文化館、美術(shù)館、圖書館和科技館等一批功能性重點項目。嘉定新城工人文化活動中心、新城圖書館（文化館）等一批有特色的區(qū)級重點項目落成并投入使用。四是新城公共配套水平與市區(qū)差距有所縮小。除了“三中心”外，新城的社區(qū)配套也同步規(guī)劃了養(yǎng)老配套設施和安防設施，社區(qū)公共體育設施建設也得到重視。

（四）新城環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，宜居宜業(yè)條件改善

各個新城非常重視綠化建設，為宜居宜業(yè)創(chuàng)造更好的條件：一是積極建造生態(tài)景觀。如嘉定新城核心區(qū)內(nèi)綠化景觀項目建設面積達到125.8萬平方米，基本建成環(huán)城林帶、遠香湖、石崗門塘和紫氣東來“四大景觀”，形成“千米一湖，百米一林，河湖相串，荷香滿城”的生態(tài)景觀體系；青浦淀山湖新城綠化總面積達到1121公頃，城市綠化覆蓋率完成35上。二是更加重視環(huán)境保護。如松江新城“十二五”期間關閉或替代改造148臺燃煤鍋爐，完成污水收集管網(wǎng)建設58公里，工商企事業(yè)單位納管1392戶城鎮(zhèn)污水處理率達到91上，城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率達到95上。三是積極推動城市低碳可持續(xù)發(fā)展。7個新城均已納入無燃煤區(qū)范圍，推進清潔能源替代、空氣質(zhì)量監(jiān)測點和建筑工地揚塵在線監(jiān)控體系已經(jīng)覆蓋到全部新城。

（五）改革創(chuàng)新不斷深化，新城活力不斷增強

各新城積極探索改革創(chuàng)新，南匯新城的改革不斷深化，靈活的管理體制、人才和產(chǎn)業(yè)集聚政策等提升了新城發(fā)展活力。一是努力構(gòu)建高效靈活的管理體制，形成“小政府、大社會”的“管政合一”運行模式。二是創(chuàng)新區(qū)域開發(fā)的資金籌措機制，加大土地出讓金和稅收形成的市、區(qū)財力返回比例，為新城建設提供了財力保障。三是實施積極的建設土地政策，如對建設用地指標予以傾斜。四是積極對接自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新，探索建立跨領域、跨部門資源共享和聯(lián)動機制，在政策疊加、項目溢出、要素流動等方面加強溝通對接。

二、“十三五”期間新城發(fā)展的機遇和挑戰(zhàn)

（一）新城建設新的機遇

1.全面深化改革為新城更好發(fā)展提供新保障。中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，到2020年，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。“十三五”期間，一系列突破性改革將營造出更好的發(fā)展環(huán)境，激發(fā)出更強的發(fā)展活力，可以為經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級、城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化、社會的和諧穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境的改善、政府的高效服務等方面，提供更加有力的制度性保障。

2.國家“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略實質(zhì)推進為新城發(fā)展提供新空間。國家實施“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略，將凸顯上海及長三角地區(qū)的戰(zhàn)略引領和帶動作用，將推動上海更快發(fā)展成為具有全球影響力的重要節(jié)點城市，推動長三角城市群更快發(fā)展成為全球最大的城市群。各個新城處于兩大國家戰(zhàn)略實施空間交匯之處，在全市呼應國家兩大戰(zhàn)略中，因其優(yōu)越的區(qū)位條件和基礎設施優(yōu)勢，可以成為全國各地大中型企業(yè)從上海走向全國的總部基地，可以成為外資企業(yè)從上海布局全國的總部基地，可以成為上海中心城區(qū)各類企業(yè)總部和研發(fā)總部的后方基地。

3.上海提出全球城市和全球科創(chuàng)中心的戰(zhàn)略框架為新城發(fā)展提供新動力?！笆濉笔巧虾２季秩虺鞘泻腿蚩苿?chuàng)中心的重要時期，這將為各個新城發(fā)展帶來兩大新機遇：一是全球城市框架下上海都市圈建設升級，各個新城的戰(zhàn)略區(qū)位更加凸顯，若干新城有望更快成為市域副中心和長三角地區(qū)重要的節(jié)點城市；二是按照京津冀一體化模式，上海中心城區(qū)高度集聚的資源和各類功能性平臺將向外擴散，新城可在一些領域成為上海全球城市功能和科創(chuàng)中心布局的重要承載區(qū)。

4.上海自貿(mào)區(qū)建設不斷深入為新城經(jīng)濟發(fā)展提供新紅利。從兩年多的改革創(chuàng)新實踐看，上海自貿(mào)區(qū)建設已經(jīng)產(chǎn)生四大溢出效應，即改革開放的動力效應、制度創(chuàng)新的示范效應、服務發(fā)展的平臺效應、區(qū)域合作的聯(lián)動效應，通過率先復制、主動融入，各個新城也正受益于上海自貿(mào)區(qū)改革開放的紅利。尤其進入“十三五”，上海自貿(mào)區(qū)還將不斷實踐一系列改革開放的重大新舉措，而且其覆蓋的區(qū)域范圍必然拓展到更大的市域空間，各個新城可以獲得更多直接或間接的改革開放新紅利。

（二）應對新的挑戰(zhàn)

“十三五”期間，新城發(fā)展主要面臨四個方面的挑戰(zhàn)。

1.宏觀經(jīng)濟不確定性增強帶來新城經(jīng)濟發(fā)展壓力?！笆濉逼陂g，由于中國經(jīng)濟與全球經(jīng)濟的聯(lián)系越來越密切，受全球貨幣市場、大宗商品價格波動以及全球經(jīng)濟波動的影響，中國經(jīng)濟面臨著許多的不確定性，這種態(tài)勢必然會對外向經(jīng)濟程度較高的各個新城帶來波動性壓力。從國內(nèi)看，新常態(tài)下宏觀經(jīng)濟增速還會呈現(xiàn)下行趨勢，國家對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控將更多聚焦淘汰落后產(chǎn)能、促進產(chǎn)業(yè)升級方面，同時勞動力、土地成本仍有可能繼續(xù)呈現(xiàn)上升趨勢，這種態(tài)勢會對新城的經(jīng)濟發(fā)展帶來必須轉(zhuǎn)型的陣痛。

2.建設用地零增長和環(huán)保硬約束帶來轉(zhuǎn)型發(fā)展壓力。全市的建設用地零增長政策，以及越來越剛性的環(huán)保調(diào)控指標，倒逼各個新城必須走集約用地、可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)型之路。轉(zhuǎn)型有可能帶來階段性的陣痛和壓力，比如引進新項目缺乏建設用地資源競爭優(yōu)勢；淘汰落后產(chǎn)能或低效項目會影響GDP增長；104地塊中的騰籠換鳥需要大的成本投入和剛性的政策措施；環(huán)境治理需要更多的投入保障，但轉(zhuǎn)型時期財政增收的壓力會更大。

3.中心城區(qū)和新城區(qū)資源集聚效能釋放帶來區(qū)域間差距拉大壓力。舉辦世博會大大改善了中心城區(qū)的基礎設施水平，也進一步提升了中心城區(qū)“四個中心”的功能能級和資源集聚能力，形成更加明顯的虹吸效應，導致最近幾年郊區(qū)新城與中心城區(qū)的差距有所拉大。閔行、寶山得益于近郊優(yōu)勢和中心城區(qū)拓展延伸形成了房地產(chǎn)和現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，在引進人才、資金和項目方面明顯領先于各個新城。

4.周邊江浙地區(qū)搶抓機遇積極創(chuàng)新帶來區(qū)域競爭壓力。周邊的江浙地區(qū)較多區(qū)縣這些年實現(xiàn)了較快的經(jīng)濟社會發(fā)展，一些關鍵性的經(jīng)濟指標和民生指標不少也已超越上海郊區(qū)各個區(qū)縣和新城，而且還呈拉大趨勢。特別是這些區(qū)縣與上海郊區(qū)各個新城在轉(zhuǎn)型升級中，都選擇了基本趨同的發(fā)展模式，以往一直存在的區(qū)域性競爭今后還將繼續(xù)。在對接上海的新戰(zhàn)略和新舉措方面，它們緊緊跟隨，并以更加積極的創(chuàng)新行動和政策力度搶抓機遇，形成新的競爭壓力。

（三）需要突破的短板

1.基礎設施仍然不足，交通不便仍很明顯。雖然“十二五”期間各個新城的基礎設施得到了較大改觀，但總體來說各個新城的基礎設施與中心城區(qū)相比仍有很大差距，與周邊江浙兩省的一些縣級市相比也有一些差距。特別是各個新城目前只有一條軌道線通往市區(qū)，而且基本沒有直接到達市區(qū)的快捷線；新城與新城之間尚未規(guī)劃環(huán)線軌道；軌道線基本以新城為終點，沒有再進一步延伸到其他重要小城鎮(zhèn)。如果將新城的軌道交通與日本東京都市圈、關西城市群比，差距就更明顯。各個新城通往市區(qū)的道路，除高速公路外，缺少含快速道和景觀道為一體的高等級通道，原有公路路況差，通行差，工程改造進度慢。

2.商務成本急劇上升，創(chuàng)新要素集聚受阻。房價和薪酬的快速上漲已對新城吸引投資項目和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才帶來明顯的不利影響。新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，既要面對中心城區(qū)的虹吸性競爭，還要面對周邊城市的比拼式競爭，屬于夾心層。在商務成本和可用建設用地資源兩大方面，商務成本中的住房用房成本和用工成本目前都已明顯超過周邊地區(qū)，而在建設用地資源上更沒有任何優(yōu)勢，經(jīng)?？梢钥吹揭恍┰谄謻|完成孵化的科技創(chuàng)新項目，越過郊區(qū)新城，直接布局到江浙一帶。

3.產(chǎn)城尚未有效融合，城市功能受到制約。目前上海郊區(qū)新城尚未實現(xiàn)有效的產(chǎn)城融合，主要體現(xiàn)在：一是新城規(guī)劃普遍將周邊產(chǎn)業(yè)園區(qū)劃歸新城范圍，但實際上這些產(chǎn)業(yè)園區(qū)已自成體系，與新城的人口就業(yè)、城市功能區(qū)等并無緊密關聯(lián)，實質(zhì)性的聯(lián)動及融合發(fā)展薄弱。二是新城新開發(fā)建設用地結(jié)構(gòu)中，偏重于住宅類房產(chǎn)項目，產(chǎn)業(yè)用地比重較低，新開發(fā)建設區(qū)域或老城更新改造中，產(chǎn)城融合、產(chǎn)業(yè)區(qū)與社區(qū)混合型的用地開發(fā)不足。三是新城之間產(chǎn)業(yè)導向存在同構(gòu)問題。各新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展普遍呈現(xiàn)大而全的結(jié)構(gòu)特征，普遍將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)等作為發(fā)展方向，在總部經(jīng)濟、旅游休閑、文化創(chuàng)意、商務會展、重點新興產(chǎn)業(yè)等領域存在跟風發(fā)展和無序競爭等問題，各新城的主導產(chǎn)業(yè)特色和優(yōu)勢不明顯。四是新城現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重較高，轉(zhuǎn)型升級較為緩慢。新城的產(chǎn)業(yè)基礎大都依托于市級工業(yè)開發(fā)區(qū)或出口加工區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較傳統(tǒng)，仍有相當部分企業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈低端，給工業(yè)開發(fā)區(qū)的騰籠換鳥、二次開發(fā)帶來難度。

4.規(guī)劃建設過于松散，人口集聚低于預期。目前上海郊區(qū)新城普遍存在大體量、大尺度、空間結(jié)構(gòu)松散等特征。緊湊型的規(guī)劃設計理念和建設實踐體現(xiàn)不足，導致土地資源低效利用，同時也加劇了新城生產(chǎn)和生活區(qū)的空間隔離，制約了城市功能發(fā)育。大部分新城都在原來老縣城邊上再造一個空間面積更大的新城區(qū)。各新城在規(guī)劃上開發(fā)強度較小，容積率和建筑高度等偏低，人均建設用地面積普遍偏高。街區(qū)單元尺度過大，樓宇和建筑載體分布過疏，難以形成有利于現(xiàn)代服務業(yè)集聚的人氣條件。近年，隨著郊區(qū)新城規(guī)劃陸續(xù)修編，新城規(guī)模普遍明顯擴張，除金山新城和城橋新城外，其他新城規(guī)劃人口都達到中等城市或大城市水平。但是從現(xiàn)狀來看，大部分新城實際人口規(guī)模尚不到規(guī)劃人口目標的一半，人口集聚情況低于預期。

5.體制機制有待完善，城市地位尚未確立。一些關鍵領域的體制機制尚未理順，成為新城建設發(fā)展較為緩慢的重要原因。一是市級層面缺少新城建設發(fā)展常態(tài)化的權(quán)威統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，缺乏從全市發(fā)展大局的角度統(tǒng)籌七大新城的市級常態(tài)化組織、協(xié)調(diào)機構(gòu)。二是新城管理機制、獨立發(fā)展權(quán)限與實際承擔的功能要求不匹配。這些年郊區(qū)新城的城市管理仍然延續(xù)多頭現(xiàn)象，既有行政鎮(zhèn)域合并后中心大鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)體制，還有工業(yè)開發(fā)區(qū)管委會體制，還有直屬區(qū)政府承擔統(tǒng)籌職能的新城管委會和新城建設開發(fā)公司體制，可以說多數(shù)新城的行政管理屬于區(qū)鎮(zhèn)混搭，還沒有真正形成一個獨立的城市管理體制機制。新城按照規(guī)劃目標，都是中等城市，但行政管理體制上仍然是鎮(zhèn)級管理體制。

三、“十三五”期間郊區(qū)新城建設思路

“十三五”期間，郊區(qū)新城建設的目標要緊緊圍繞國家“四個全面”的戰(zhàn)略部署，牢牢服務于上海到2020年基本建成“四個中心”和社會主義現(xiàn)代化國際大都市，以及形成科技創(chuàng)新中心基本框架體系的發(fā)展大局，努力把郊區(qū)各個新城建設成為功能完善、產(chǎn)城融合、用地集約、生態(tài)良好的現(xiàn)代化城市，建設成為全球科創(chuàng)中心建設的重要承載體、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設的重要引擎、上海都市圈對外來往的重要門戶、長三角城市群有影響力的節(jié)點城市。

（一）完善功能定位，形成有序分工新格局

把握上海新一輪城市總體規(guī)劃編制契機，加快研究確定郊區(qū)各新城的主導功能，培育若干各具優(yōu)勢、特色或亮點，功能完善、有序分工的新城規(guī)劃建設新格局。其中：松江新城為松江區(qū)經(jīng)濟、文化和行政中心，上海市域副中心，長三角城市群的綜合性節(jié)點城市，以區(qū)域性交通樞紐、先進制造業(yè)及相關生產(chǎn)性服務業(yè)為主要特征的現(xiàn)代化新城。嘉定新城為嘉定區(qū)經(jīng)濟、文化和行政中心，上海西部門戶城市，長三角城市群的重要節(jié)點城市，以汽車、電子信息和科教等為主要特征的現(xiàn)代化新城。南橋新城為奉賢區(qū)經(jīng)濟、文化和行政中心，上海杭州灣北岸的綜合性節(jié)點城市，以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)為主要特征的現(xiàn)代化新城。南匯新城為突顯港城融合優(yōu)勢的新興城市，以臨港高端制造和航運相關產(chǎn)業(yè)為主要特征的現(xiàn)代化濱海港口城市。淀山湖新城為青浦區(qū)經(jīng)濟、文化和行政中心，突顯水優(yōu)勢和特色的江南水鄉(xiāng)城市，水城融合、生態(tài)宜居、創(chuàng)新資源集聚的現(xiàn)代化濱湖水鄉(xiāng)新城。金山新城為金山區(qū)經(jīng)濟、文化和行政中心，以現(xiàn)代石化、裝備制造和旅游休閑等為主要特征的現(xiàn)代化濱海石化新城。城橋新城為崇明縣的經(jīng)濟、文化和行政中心，獨具水清、土凈、氣潔等綜合生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，以健康、綠色、休閑等產(chǎn)業(yè)為主要特征，恬靜宜居的現(xiàn)代化濱江田園新城。

（二）加強功能建設，提升新城能級品質(zhì)

“十三五”期間要著力加強各個新城的城市功能建設，包括產(chǎn)業(yè)功能、服務功能、輻射功能，提高優(yōu)質(zhì)資源要素的集聚能力，提高新城的城市品質(zhì)和魅力。

一要促進中心城區(qū)部分產(chǎn)業(yè)功能向新城疏解轉(zhuǎn)移。要同步推進中心城區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)布局向新城疏散轉(zhuǎn)移，借鑒京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的做法，切實推進產(chǎn)業(yè)，包括現(xiàn)代服務業(yè)在全市域的合理布局和空間調(diào)整，促進部分金融功能、貿(mào)易功能、研發(fā)功能、總部功能和醫(yī)療功能向新城布局，為新城發(fā)展奠定更加堅實的產(chǎn)業(yè)功能。

二要進一步提升新城的公共服務能力和文化品質(zhì)。切實推進優(yōu)質(zhì)公共服務資源向新城傾斜配置，按照現(xiàn)狀和規(guī)劃人口規(guī)模，配足各類學校、醫(yī)院和文體場館，縮短新城與中心城區(qū)在教育、醫(yī)療和文體等公共服務設施和服務方面的差距。依托新城的大學城，鼓勵大學創(chuàng)辦附屬中小學；依托工業(yè)開發(fā)區(qū)和科技園區(qū)，創(chuàng)辦理工科分校或職業(yè)技術(shù)大學。推出一批布局新城或新城周邊的市級標志性文化設施、體育設施和旅游觀光項目。確保各類住宅小區(qū)按照規(guī)定要求配足養(yǎng)老服務、社區(qū)服務、居（村）委會、地下民防工程、應急避難所等公共配套服務設施。

三要加強新城的對外輻射和服務能力建設。通過完善產(chǎn)業(yè)功能和城市品質(zhì)增強項目和人才的集聚能力，通過項目和人才集聚增強對外輻射和服務能力，與中心城區(qū)共同支撐起上海都市圈的集聚和輻射能力，成為上海城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中的中間承載體，具備區(qū)域性樞紐功能，帶動周邊新市鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村發(fā)展；成為長三角地區(qū)具有鮮明特征和有影響力的中等城市乃至重要的節(jié)點城市。打造特色產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢，培育創(chuàng)新要素集聚優(yōu)勢，更好地融入國家的一帶一路戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略。

（三）加快創(chuàng)新驅(qū)動，推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

一要加快從投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動的轉(zhuǎn)型升級。要在探索實踐“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”的模式和體制機制上勇當先行者，加強與浦東自由貿(mào)易試驗區(qū)的對接，加強與張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的對接，把“雙自聯(lián)動”的體制機制優(yōu)勢和創(chuàng)新孵化優(yōu)勢嫁接到各個新城的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，獲得制度創(chuàng)新的溢出效應和園區(qū)合作的帶動效應。

二要堅持先進制造與現(xiàn)代服務的并行發(fā)展。推動出口導向型工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，堅決轉(zhuǎn)移用地多、效益低的勞動密集型加工組裝產(chǎn)業(yè)，堅決淘汰有污染且無治理能力的小型加工企業(yè)，通過騰籠換鳥的組合政策和措施，促進園區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，打造出以智能制造為主導的高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)。要積極發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，把握“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展趨勢，著重引進和發(fā)展網(wǎng)絡經(jīng)濟和健康經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，建設與中心城區(qū)的金融、貿(mào)易、航運核心功能區(qū)相配套的輔助功能區(qū)。

三要著力打造更大容量的眾創(chuàng)空間和產(chǎn)業(yè)化基地。在培育新興產(chǎn)業(yè)方面，要從以往引進為主轉(zhuǎn)向引進、孵化并重的發(fā)展模式，充分利用建設用地和商務成本上的區(qū)域比較競爭優(yōu)勢，建設一批高規(guī)格、高容量的孵化器和加速器，同時配套積極的孵化政策和良好的生活配套設施，打造眾創(chuàng)優(yōu)勢和品牌，為吸引更多的人才到新城創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供更好的載體條件。要推進工業(yè)園區(qū)的二次開發(fā)，建設高水平的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化基地。

四要創(chuàng)新人才體制機制增強區(qū)域引才聚才競爭力。抓住全市推進全球科技創(chuàng)新中心建設的戰(zhàn)略機遇，積極主動地學習和借鑒中關村、張江、武漢光谷、深圳前海、無錫等國家級人才管理創(chuàng)新試驗區(qū)的創(chuàng)新做法，爭取成為上海人才體制機制創(chuàng)新的先行者，努力彌補在人才引進中與中心城區(qū)和浦東新區(qū)客觀存在的區(qū)位弱勢。

（四）優(yōu)化新城布局，完善空間結(jié)構(gòu)體系

一要堅持緊湊型城市布局原則。針對當前各個新城普遍存在的規(guī)劃建設空間松散、土地利用集約度差、商業(yè)布點難以集聚的問題，要堅持便利人的生活工作、節(jié)約集約利用土地兩大原則，適當調(diào)整道路、景觀、住房、商業(yè)配套、產(chǎn)業(yè)用地方面的規(guī)劃建設理念和標準。調(diào)整優(yōu)化空間規(guī)劃，鼓勵推行二次開發(fā)。對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的工業(yè)用地，要適應經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的新趨勢，在使用性質(zhì)上允許調(diào)整為綜合用地，適當放寬容積率限制。

二要加強新城區(qū)與老鎮(zhèn)區(qū)的銜接。要消除新城區(qū)與老鎮(zhèn)區(qū)之間在空間上的物理隔斷和形態(tài)上的建設落差，統(tǒng)籌新城空間規(guī)劃和項目布局，促進各類新項目布局向老鎮(zhèn)區(qū)靠攏，帶動老鎮(zhèn)區(qū)改造升級。

三要加快建設新城與周邊小城鎮(zhèn)和江浙中小城市間的快捷交通網(wǎng)絡體系。完善對外的傘狀高等級公路體系建設，積極爭取城際軌道接入新城，建設集城市地鐵、城際軌道、高速公路、快速道為一體的新城交通樞紐，提升對周邊小城鎮(zhèn)和江浙中小城市的輻射和服務功能。

（五）加強統(tǒng)籌聯(lián)動，展現(xiàn)城市樞紐功能

新城發(fā)展的目標就是要建設成為上海都市圈中的節(jié)點城市和中心城區(qū)外圍的城市群網(wǎng)絡，放在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化與長三角一體化角度看，具有承上啟下的樞紐功能?！笆濉逼陂g要加強三個層面的統(tǒng)籌聯(lián)動：

一要加強與中心城區(qū)的統(tǒng)籌聯(lián)動。促進中心城區(qū)高度集中的城市功能適當分解配置到郊區(qū)新城，減少中心城區(qū)“虹吸效應”，率先實現(xiàn)中心城區(qū)與郊區(qū)新城在經(jīng)濟社會發(fā)展上的一體化。特別在中心城區(qū)至郊區(qū)新城的交通配套投資、郊區(qū)新城的大型基礎設施投資、郊區(qū)新城的大型公共服務設施建設等方面，實現(xiàn)全市統(tǒng)籌，與中心城區(qū)同等待遇。

二要加強與周邊小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的統(tǒng)籌聯(lián)動。一方面要在促進中遠郊小城鎮(zhèn)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距上更好發(fā)揮新城的帶動作用，以新城為核心構(gòu)建現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)體系；另一方面要在消除中心城區(qū)及其拓展區(qū)“攤大餅式”建設弊端上積極發(fā)揮新城作用，降低近郊新市鎮(zhèn)一味靠向中心城區(qū)的傾向，突出新城的中心地位和樞紐功能。

三要加強與周邊城市的統(tǒng)籌聯(lián)動。既要成為上海都市圈面向江浙的門戶城市，還要成為長三角城市群圈層體系中的節(jié)點城市。積極推進新城的區(qū)域型交通樞紐建設，促進城市軌道交通向周邊城市、重要城鎮(zhèn)延伸，與江浙軌道交通網(wǎng)、高速公路網(wǎng)更好對接。大力推進水環(huán)境和空氣環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)治。推進新城優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、教育、文化服務資源向周邊城市的開放，減輕中心城區(qū)的對外服務壓力。

（六）生態(tài)環(huán)境優(yōu)先，造就宜居宜業(yè)優(yōu)勢

堅持可持續(xù)發(fā)展原則，把改善生態(tài)環(huán)境作為宜居宜業(yè)的重要條件和提升新城品質(zhì)和區(qū)域競爭力的重要抓手，建設水清、地凈、城綠、天藍的生態(tài)城市。

一要在節(jié)能減排整治上率先引入負面清單管理模式。推進工業(yè)區(qū)生態(tài)化改造，加快淘汰高能耗、高排放落后產(chǎn)能，加大環(huán)境整理力度。在節(jié)能減排措施上采取負面清單管理模式，提高行政效率。建立健全信息共享平臺和綜合監(jiān)管機制，加強和完善事中事后監(jiān)管，把節(jié)能減排的主體責任回歸到企業(yè)。

二要深入推進水環(huán)境整治工作。要在繼續(xù)實施新城河道整治的基礎上，進一步推進流域性、整體性整治，加強與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)同治理，統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水安全。增加水環(huán)境整治投入，引入城市環(huán)保標準，建立長效管理機制，對污染嚴重的河道實施生態(tài)修復工程。

三要加大違章建筑和城中村整治力度。對違章建筑建立零容忍機制，確保市容整潔和有序。對尚未完成改造的城中村，要加強規(guī)劃統(tǒng)籌，適當提高建筑容積率，安排財政資金予以必要保障，力爭在“十三五”期間全面完成。

（七）堅持以人為本，構(gòu)建新型管理機制

一要進一步推進市、區(qū)兩級行政管理權(quán)限和綜合執(zhí)法力量的下沉。積極探索按中型城市規(guī)格構(gòu)建政府加強社會管理新體制，在推動行政管理和執(zhí)法權(quán)限下放區(qū)縣的同時，還要進一步下放到新城，責任下沉、權(quán)限下沉、人員下沉，提高新城綜合管理能力。

二要參照中心城區(qū)標準構(gòu)建社區(qū)公共服務體系。要根據(jù)社區(qū)居民需求，完善服務網(wǎng)絡，促進各類社區(qū)服務中心終端向居住區(qū)延伸，按照中心城區(qū)的統(tǒng)一標準積極推進社區(qū)事務服務中心、社區(qū)衛(wèi)生服務中心、社區(qū)文化活動中心、社區(qū)生活服務中心建設，形成政府服務、公益服務和便民服務有機結(jié)合的社區(qū)服務體系。

三要進一步加強社會綜合治理工作。針對新城人口規(guī)模持續(xù)擴大、人口結(jié)構(gòu)比較復雜的情況，切實加強外來人口管理工作，高度重視社會平安建設，完善人防、物防、技防相結(jié)合的治安防控體系，繼續(xù)推進封閉型住宅小區(qū)視頻安防監(jiān)控系統(tǒng)、樓宇對講系統(tǒng)、周界報警系統(tǒng)等三大技防系統(tǒng)的安裝工作。

四要積極推進智慧城市建設提升社會管理效率。加快寬帶網(wǎng)絡基礎設施建設，加快城市安全信息系統(tǒng)建設，加快建設社會信用體系，促進大數(shù)據(jù)平臺在新城管理中的普及應用。

（本文作者為上海社會科學院課題組成員）