農(nóng)地“三權分置”觀點摘萃

農(nóng)地“三權分置”觀點摘萃

對于產(chǎn)權問題，《三權分置意見》文件中有兩個突破：

第一，文件中提到“在土地流轉中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權派生出土地經(jīng)營權”，其中“派生”二字給地方實施政策提供政策依據(jù)與空間。

第二，原來的“集體”現(xiàn)改為“農(nóng)民集體”，把農(nóng)民與集體進行統(tǒng)一。集體與農(nóng)民本身應是一體的，并不存在利益沖突。

——中國社會科學院學部委員 張曉山

實現(xiàn)農(nóng)村土地“三權分置”改革目標，迫切需要在三個重要環(huán)節(jié)構建完善的制度支撐：

其一，產(chǎn)權確認?！叭龣喾种谩钡穆鋵嵄仨毥⒃谵r(nóng)村土地權利體系清晰界定的基礎之上。只有明確界定所有權、承包權、經(jīng)營權的權利邊界和三者之間的權利關系，才能為“三權分置”構筑完整的產(chǎn)權基礎。當前全國范圍推進的土地確權頒證工作，無疑是啟動“三權分置”改革的關鍵性前置條件，如果沒有法律性產(chǎn)權確認和保護的基礎支撐，“三權分置”改革將或者難以實質(zhì)性推進，或者蘊藏誘發(fā)土地混亂無序流動的巨大風險。

其二，產(chǎn)權流動?！叭龣喾种谩币嬲行Ш陀杏茫渲匾繕司褪且铀偻恋亟?jīng)營權能夠規(guī)范有序地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體流轉，而這一過程中最為關鍵的是必須有效抑制當前依然普遍存在的非市場化的行政干預行為，從根本上解決土地流轉不暢和利益沖突不斷并存的矛盾。當務之急是要加快建立和完善體系化的土地流轉制度平臺，從制度上確保權能邊界清晰的農(nóng)村土地能夠以市場需求為指向在更大范圍流動，推進多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營合理發(fā)展。

其三，產(chǎn)權實現(xiàn)?！叭龣喾种谩敝贫劝才畔碌耐恋刭Y源優(yōu)化配置和適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)新，必須以不同權利主體的基本權利共同實現(xiàn)為基礎，這就要求通過完成從產(chǎn)權確認到產(chǎn)權流動再到產(chǎn)權實現(xiàn)的完整過程，實現(xiàn)農(nóng)村土地由零碎經(jīng)營到規(guī)模經(jīng)營、由低效經(jīng)營到高效經(jīng)營、由小農(nóng)經(jīng)營到產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的根本轉變。為此，必須有土地抵押融資、農(nóng)業(yè)保險和社會化服務體系等關聯(lián)性改革同步跟進，以更廣泛和更有深度的政策創(chuàng)新為農(nóng)村土地“三權分置”改革提供重要支撐。

——四川省社會科學院副院長 郭曉鳴

“三權分置”之后，最大的影響，是進一步促進土地流轉，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。之前在土地流轉過程中，出現(xiàn)過很多經(jīng)營主體權益得不到保障的情況，現(xiàn)在將農(nóng)村土地經(jīng)營權分離出來，并將經(jīng)營主體的經(jīng)營權置于同等重要的位置，有利于保護新型經(jīng)營主體的權益。接下來最主要的應該是在各項試點結束后修改法律，確定各項權利的法律地位?！叭龣喾种谩敝?，農(nóng)民進城，他的承包經(jīng)營權仍是保留的。他可以把經(jīng)營權流轉，獲得資金收益；他也可以把土地入股。不管是進城，還是把戶口轉進城鎮(zhèn)，他的這些權益都是保護的?！叭龣喾种谩币院?，更為重要的一個影響，就是解決農(nóng)民貸款難貸款貴的問題。如果農(nóng)民不能償還貸款，銀行可以通過市場再流轉的方式，或者經(jīng)營權產(chǎn)權交易的方式，可以保護銀行的利益?！叭龣喾种谩敝螅覀儽厝痪吞岢鰜砹?，承包權和經(jīng)營權要同等對待，一般農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體的權益同樣得到保護，這樣有助于新型經(jīng)營主體加大投入，規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。所以說“三權分置”，不僅是我國農(nóng)村土地制度改革重大的理論突破，也是社會主義制度重大的理論創(chuàng)新，同時對農(nóng)村發(fā)展農(nóng)民影響是多方面的，它的積極影響是史無前例的。

——中國社科院農(nóng)發(fā)所宏觀室副主任 李國祥

實行農(nóng)村土地的“三權分置”，既是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展在現(xiàn)階段的需要，也是解決好農(nóng)民問題的需要，二者不可偏廢。目前的文件是在各地試點基礎上制定的大政方針，如果徹底釋放該政策的潛力與效力，還需要諸多的法律制度修改與相關配套政策。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的改革需要許多基礎工作，只有這些工作完善之后才能把改革的潛力釋放出來，主要包括：相關的法律制度修改，我國的農(nóng)村土地立法一直嚴重滯后于社會實踐，現(xiàn)行的政策與法律有諸多矛盾之處，主要是中國的國情如何建立相應的法律體制，比如經(jīng)營權究竟是債權還是物權，等等，抵押權的范圍、風險管控，等等。

——中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員 鄭風田

相較于 《農(nóng)村土地承包法》，“三權分置”理論從權利二次分離而非權利轉讓的角度重新構建農(nóng)地流轉制度，允許承包農(nóng)戶在其土地承包經(jīng)營權上再行設定一個物權性土地經(jīng)營權并流轉給受讓人，可以有效克服《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的“轉讓”流轉方式中“一次性出局”之不足，既滿足“承包農(nóng)戶只轉出一部分權利或一定期限內(nèi)的權利”的需要，又實現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)營戶享有穩(wěn)定而有保障的土地物權權利，并可以轉讓、抵押承包地”的現(xiàn)實需求，從而更好實現(xiàn)原承包農(nóng)戶與規(guī)模經(jīng)營戶之間的利益平衡，也即既穩(wěn)定了承包權，又實現(xiàn)了放活經(jīng)營權的目的。有鑒于此，為實現(xiàn)改革目的，“三權分置”框架下的農(nóng)地流轉權利體系設置雖然應當以土地經(jīng)營權這種物權方式為主，但仍應當為當事人通過租賃等債權方式靈活約定土地承租權保留空間。

——國家行政學院法學部副教授、行政法學研究中心副主任 宋志紅

此次“三權分置”的提出，有著“破冰”意義。承包經(jīng)營權分置為兩權，擴展了農(nóng)民的權利，農(nóng)民可以將土地使用權流轉獲得地租，也保護了耕作者的權利，讓其有穩(wěn)定經(jīng)營的預期，放心進行長期投資。長遠來看，非本集體的經(jīng)營主體可以獲得多個承包人的土地，進行規(guī)模化經(jīng)營，有利于中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率提升，較之前有不小的進步。

——上海金融與法律研究院研究員 聶日明

為了促進我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)地制度進入到了新一輪的改革深化期，在這種背景下中央和各級政府都在努力推行農(nóng)地“三權分置”的改革實踐。如何才能使農(nóng)地的“三權分置”是有效的呢？

首先，通過農(nóng)地經(jīng)營權的流動與集中，進而建立和發(fā)展多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的同時，需要保障農(nóng)戶家庭經(jīng)營的主體地位，并在此基礎之上加強其與其他新型經(jīng)營主體之間的合作共贏。

其次，農(nóng)地股份合作社由于股權的產(chǎn)權聯(lián)合特點，使其成為了治理農(nóng)地“三權分置”的較好組織選擇，同時，其也可以成為構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要路徑。這一點的啟示在于，如何更好地建立與發(fā)展農(nóng)地股份合作社，是值得目前探索農(nóng)地制度改革與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的一個重要方向。

——南京財經(jīng)大學糧食安全與戰(zhàn)略研究中心 李寧；南京農(nóng)業(yè)大學中國土地問題研究中心 陳利根、孫佑海

（本刊編輯部綜合整理）