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    從經(jīng)營權(quán)看農(nóng)地“三權(quán)分置”

    2016-12-13 03:11:58葉興慶
    農(nóng)村經(jīng)營管理 2016年12期
    關(guān)鍵詞:承包戶三權(quán)三權(quán)分置

    葉興慶

    從經(jīng)營權(quán)看農(nóng)地“三權(quán)分置”

    葉興慶

    近日,由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》正式提出:中國將繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革,實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。這一宏觀制度安排,即回應(yīng)了中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實變遷、豐富了農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式,也將成為中國農(nóng)村土地制度改革的又一次創(chuàng)新。

    總體來看,“三權(quán)分置”改革的出發(fā)點及目的,在于“三個順應(yīng)”,即順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿,順應(yīng)促進土地流轉(zhuǎn)集中、逐步擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的趨勢,順應(yīng)擴大農(nóng)村有效抵押物范圍、緩解農(nóng)業(yè)貸款難的需要。

    值得注意的是,此次中央在提及“三權(quán)分置”改革時,也在以往“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”表述基礎(chǔ)上,新增了“在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下,平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán),保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期”。

    由此釋放出的信號是,此次“三權(quán)分置”的改革重點,將不是繼續(xù)無限制強化農(nóng)戶承包權(quán),而是通過平等保護經(jīng)營權(quán)權(quán)益的方式,穩(wěn)定新型經(jīng)營主體預(yù)期,讓他們能夠放心地對農(nóng)業(yè)進行長期投資。無論在今后的實踐探索還是理論創(chuàng)新中,促進土地資源合理利用,發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營,推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,應(yīng)當成為一個總方向。

    做實經(jīng)營權(quán)

    通過“三權(quán)分置”,從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出相對獨立的土地經(jīng)營權(quán)后,勢必要對其權(quán)能進行新的考慮和安排,其宗旨是讓獨立的經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要素功能,并使其在更大的范圍內(nèi)優(yōu)化配置,最終推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

    在土地私有制國家,對從農(nóng)用地所有權(quán)中分離出來的農(nóng)用地使用權(quán)(經(jīng)營權(quán))究竟應(yīng)賦予其多大權(quán)能、如何規(guī)范農(nóng)用地租賃行為,各國做法雖并不完全相同,但有一些共同特征,包括禁止轉(zhuǎn)租、建立農(nóng)用地租金的法定定期調(diào)整制度、賦予承租人享有對農(nóng)用地改良獲得補償?shù)臋?quán)利、規(guī)定農(nóng)用地租賃合同的法定最短期限等。

    其中,各國都重視的有兩點:首先,限制農(nóng)用地使用權(quán)再流轉(zhuǎn)。西方國家的民法普遍不允許使用權(quán)人轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓土地。其次,保護租地農(nóng)場主利益。各國鼓勵租地農(nóng)場主的政策主要包括:(1)延長租期,使其有一定的穩(wěn)定感,例如以色列的期限就長達不得少于90年。(2)降低租金。在比利時、荷蘭、法國等國家,租賃價格受國家法律的限制。(3)鄰近有先買權(quán)和先佃權(quán)。西歐國家都有類似規(guī)定。

    對農(nóng)用地的使用權(quán)既限制又保護,看似矛盾,實則是為了同一個目標:使租地農(nóng)場主能夠長期穩(wěn)定經(jīng)營。限制農(nóng)用地使用權(quán)再流轉(zhuǎn),意在鼓勵長期經(jīng)營、避免土

    地投機。強化農(nóng)用地使用權(quán)的占有和收益權(quán)能,意在穩(wěn)定租地經(jīng)營者的預(yù)期、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地租成本。綜合來看,界定土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能邊界雖然沒有一定之規(guī),但要服務(wù)和服從于一國農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策目標。

    從上述“三個順應(yīng)”出發(fā),中國要在土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間審慎分割農(nóng)用地的占有、使用、收益、處分權(quán)能,既不能引發(fā)承包權(quán)利人的不滿,又要體現(xiàn)對經(jīng)營權(quán)利人的保護,應(yīng)需要把握好以下四點:

    首先,在占有權(quán)方面,應(yīng)鼓勵簽訂長期流轉(zhuǎn)合同,使經(jīng)營者有穩(wěn)定的預(yù)期,調(diào)動其用地養(yǎng)地、增加農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等長期性投入的積極性。

    其次,在使用權(quán)方面,應(yīng)支持經(jīng)營者對細碎零亂的耕地進行平整,以利于田間管理和機械化作業(yè)。

    再次,應(yīng)允許承包戶或經(jīng)營者以農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)進行抵押、擔保、入股,但對經(jīng)營者再次流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)予以適當限制。其依據(jù)是:土地經(jīng)營權(quán)可分為通過家庭承包獲得的經(jīng)營權(quán)和通過市場流轉(zhuǎn)獲得的經(jīng)營權(quán)。前者應(yīng)賦予其較大的處分權(quán)能,即在轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等權(quán)能的基礎(chǔ)上,賦予其抵押、擔保、入股權(quán)能。由于這種經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)交織在一起,必須明確被處分的客體是不超過剩余承包期的經(jīng)營權(quán),而非承包權(quán)。此外,從承包戶手中獲得經(jīng)營權(quán),不等于獲得了集體經(jīng)濟組織成員資格;而對于通過市場流轉(zhuǎn)獲得的經(jīng)營權(quán),應(yīng)賦予其相對有限的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押、擔保等處分權(quán)能,且應(yīng)附加前置條件。例如,目前一些地方開展的土地經(jīng)營權(quán)抵押,主要受益的是轉(zhuǎn)入土地較多、資金需求較大的租地經(jīng)營者,為防范經(jīng)營失敗、拖欠土地流轉(zhuǎn)費可能引發(fā)的社會風險,有必要建立土地流轉(zhuǎn)風險保障金制度,并把繳納保障金作為抵押的前置條件。

    最后,在收益權(quán)方面,應(yīng)圍繞提高規(guī)模經(jīng)營者的綜合收益、改革農(nóng)業(yè)直接補貼的分配辦法,逐步投向?qū)嶋H務(wù)農(nóng)種糧者,鼓勵有條件的地方對土地流轉(zhuǎn)費用進行補貼。

    值得提及的是,隨著土地有償流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的增多,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地成本概念逐漸清晰,租地經(jīng)營者實際支付的土地租金和承包戶自營土地的機會成本都在上漲,這一方面會造成規(guī)模經(jīng)營的“非糧化”;而伴隨著中國國內(nèi)一系列行業(yè)進入調(diào)整期,農(nóng)村勞動力外出的增速放緩,國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格受國際市場及國內(nèi)補貼政策的改革出現(xiàn)加速波動,另一方面會對規(guī)模經(jīng)營造成一定的影響,出現(xiàn)一部分規(guī)模經(jīng)營主體難以為繼,甚至退出的現(xiàn)象。

    對此,相關(guān)政策在近期已開始進行調(diào)整。例如,中國正在進行的一系列農(nóng)業(yè)補貼改革,包括目標價格改革試點、玉米收儲制度改革、“三合一”農(nóng)業(yè)支持制度改革等,就改變了以往根據(jù)承包關(guān)系發(fā)放的傳統(tǒng),更改為向?qū)嶋H的生產(chǎn)經(jīng)營者進行補貼。

    對此,地方層面的反應(yīng)速度要快一些,例如在浙江、上海等地,政府就已開始有意識地對地租價格進行引導,或者直接給予補貼。

    不管是中央還是地方的政策調(diào)整,都意味著在土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的利益平衡關(guān)系上,不再只是單純地提及放活經(jīng)營權(quán),而是進一步地顧及經(jīng)營權(quán)的權(quán)能實質(zhì)。對于那些愿意實實在在進行規(guī)模經(jīng)營、特別是進行糧食規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶,要考慮到他們的難處、考慮到他們的利益。

    穩(wěn)定承包權(quán)

    為進一步合理完善經(jīng)營權(quán)權(quán)能,除了目前正在進行中的政策調(diào)整與配套,以及給予其足夠的關(guān)注和強調(diào)平等保護之外,中國在下一步的農(nóng)村土地改革中,還必須解決的一個核心問題,是如何穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)。要想解決流轉(zhuǎn)期限過短帶來的短期行為及處分權(quán)能不足等經(jīng)營權(quán)難題,均需以長期穩(wěn)定的承包權(quán)為基礎(chǔ)。

    對此,這次中央出臺的“三權(quán)分置”意見也強調(diào),要嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán),任何組織和個人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位,都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)。在此基礎(chǔ)之上,下一步相關(guān)改革應(yīng)著重注意以下幾點:

    首先,起點公平只是相對的。承包權(quán)是集體經(jīng)濟組織成員平等擁有的一種成員權(quán)。承包期長期化與集體成員不斷變化是矛盾的,但不能根據(jù)成員變化無休止地調(diào)整承包關(guān)系。一旦落實“長久不變”,就應(yīng)當在承包期內(nèi)實行“生不增死不減”,家庭成員共有承包權(quán),承包權(quán)是家庭共有產(chǎn)權(quán)。

    其次,“長久不變”應(yīng)有具體年限。鑒于承包權(quán)不是一種所有權(quán),應(yīng)有具體年限,為與國有建設(shè)用地使用權(quán)、集體林地和“四荒地”使用權(quán)年限相銜接,建議家庭承包方式的耕地、林地、草地、養(yǎng)殖水面的承包期為70年。70年到期后,家庭全部成員已離開農(nóng)村的承包戶自動喪失成員權(quán)和承包權(quán)。

    第三,鼓勵創(chuàng)新承包權(quán)的實現(xiàn)方式。例如,在農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)比重很高、人均土地面積很小的地方,“確權(quán)

    確利不確地”就是一種比較好的承包權(quán)實現(xiàn)方式。

    第四,賦予承包權(quán)有限的處分權(quán)能。承包權(quán)建立在成員權(quán)基礎(chǔ)之上,以集體經(jīng)濟組織成員資格為前提,除可以有償退出即有償退還集體經(jīng)濟組織或有償轉(zhuǎn)讓給本集體其他成員外,承包權(quán)不能向外部人員流轉(zhuǎn)交易,也不能抵押、擔保、繼承。

    土地承包經(jīng)營權(quán)證書的頒發(fā)反映了土地承包關(guān)系管理從過去的合同管理正式變?yōu)榱藱?quán)證管理

    第五,鼓勵探索市場化退出機制。對在70年承包期內(nèi),舉家外出又沒有勞動力返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的承包戶,在自愿的條件下,引導其有償退出承包權(quán)。這一改革目前的緊迫性還不是特別迫切,但是需要探索一系列退出的途徑,例如寧夏的平羅、重慶的梁平、四川的內(nèi)江等地目前正在進行的實踐。但需注意的是,根據(jù)國務(wù)院近日印發(fā)的《關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》,地方政府不得強行要求進城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán),或?qū)⑵渥鳛檫M城落戶條件,而是要通過健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場,逐步建立進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機制,積極引導和優(yōu)先支持進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益。

    除此之外,我們還需格外注意的一點,是如何處理好現(xiàn)階段的穩(wěn)定承包權(quán)與保護經(jīng)營權(quán)、土地適度規(guī)?;?jīng)營的關(guān)系。在此之前,中國之所以要格外強調(diào)保護土地承包經(jīng)營權(quán),并出臺了《農(nóng)村土地承包法》,與一系列時代背景有關(guān):先是村集體在農(nóng)民負擔較重時通過“反租倒包”侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)益,后是工商資本與基層組織強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。此外,在新型城鎮(zhèn)化還沒有完全落實、農(nóng)民轉(zhuǎn)移進城這條路還沒有完全打通的前提下,承包權(quán)的確還有繼續(xù)維持的意義和必要性。

    但出于一系列現(xiàn)實的考慮,也不應(yīng)無限制地繼續(xù)提升承包權(quán)的產(chǎn)權(quán)強度:首先,當前的農(nóng)村土地更多的是一種生產(chǎn)要素,不應(yīng)繼續(xù)將其當作農(nóng)民生計保障的唯一組成部分。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計顯示:到2015年時,在全國農(nóng)民的平均收入構(gòu)成中,真正的種地收入只占了21%,即五分之一左右。農(nóng)民收入的“非農(nóng)化”趨勢日益明顯,意味著承包地對其生計的保障作用、增收作用都在大幅度下降。

    與此同時,中國也正在通過建立低保、新農(nóng)合等體制,將土地承載的保障功能逐步地剝離出來。這一體系保障程度可能仍舊較低,面臨著提高保障標準的難題,但體系已經(jīng)比較健全。因此,若要真的對經(jīng)營權(quán)進行平等保護,就應(yīng)避免繼續(xù)依賴通過地租去增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入及提高保障水平。

    其次,很多人認為,為促進承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營,必須把農(nóng)戶承包權(quán)做大做實,方能令承包戶放心地流轉(zhuǎn)土地。事實或許并非如此簡單,根據(jù)日韓等國的經(jīng)驗來看,擁有小塊土地所有權(quán)的農(nóng)戶獲準出售或出租土地后,在初期確有一部分農(nóng)戶轉(zhuǎn)出了土地,但大多數(shù)農(nóng)戶并不積極,他們即使就業(yè)和收入高度“非農(nóng)化”,也寧愿土地撂荒而不愿出租或出售,意在坐等土地升值,結(jié)果陷入流不動的僵局。上世紀50年代土改前,中國的“大地主、小佃農(nóng)”體制曾經(jīng)阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展,在未來一段時期的發(fā)展中,則應(yīng)避免“小地主(承包戶)、大佃農(nóng)(規(guī)模經(jīng)營戶)”難題,注意避免因承包權(quán)的產(chǎn)權(quán)強度過大導致的小塊土地分割限制農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的難題。

    (來源:《財經(jīng)》)

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