“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地權(quán)利的重新厘清

趙 亮

“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地權(quán)利的重新厘清

趙 亮

自上世紀五六十年代農(nóng)業(yè)合作化運動以來，我國農(nóng)村土地集體所有制實行已有60多年。其間，隨著家庭承包經(jīng)營制度的確立，在集體所有制基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)分離。當前，隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴大和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，農(nóng)村土地制度又處在了重大變革時期，實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置并行作為重大理論創(chuàng)新被提出。其中，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的各自屬性及相互關(guān)系，成為厘清農(nóng)村土地權(quán)利的關(guān)鍵。

土地承包權(quán)即土地承包經(jīng)營權(quán)

“兩權(quán)分離”時，土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵清晰，本無疑義，但“三權(quán)分置”下土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)概念的提出，使理論界對三者的內(nèi)涵及相互關(guān)系產(chǎn)生了不同的理解。有一種流行的觀點，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)簡單地理解為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的加總，即“土地承包經(jīng)營權(quán)=土地承包權(quán)+土地經(jīng)營權(quán)”(其預設(shè)前提是三者皆為物權(quán)，如果經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)，債權(quán)的相對性決定它是談不上從土地承包經(jīng)營權(quán)這一物權(quán)上作出分割的)。這一觀點認為，土地流轉(zhuǎn)后，承包農(nóng)戶只享有抽象意義上承包土地的權(quán)利，即土地承包權(quán)；經(jīng)營主體享有具體意義上使用土地的權(quán)利，即土地經(jīng)營權(quán)。

如果他們的看法是正確的，那么承包權(quán)就成為一種承包土地的資格，只體現(xiàn)在土地承包這個時點上，實質(zhì)上喪失了物權(quán)是對物的支配這一核心內(nèi)涵。從實踐看，流轉(zhuǎn)土地的承包農(nóng)戶不會認可自己喪失了對土地進行支配的權(quán)利——物權(quán)，他們認為流轉(zhuǎn)土地正是自己行使土地承包權(quán)并獲取收益的表現(xiàn)，而不是對自身權(quán)利的削弱。其實，所謂“承包土地的權(quán)利”的內(nèi)涵，正是農(nóng)村土地承包制度下集體成員行使社員權(quán)（也可稱為成員權(quán)）的具體表現(xiàn)。社員權(quán)是團體成員依其在團體中的地位產(chǎn)生的對于團體的權(quán)利，是一種基于身份而享有的權(quán)益，集體成員的社員權(quán)涵蓋了包括承包土地、分配集體收益等在內(nèi)的多項內(nèi)容，與作為物權(quán)的土地承包權(quán)不是同一層次的概念。

既然如此，究竟應如何理解“三權(quán)分置”下的承包權(quán)？筆者認為，其前提是先明確以下三點。第一，“三權(quán)分置”是對我國農(nóng)村土地權(quán)利制度的完整論述，未來農(nóng)村土地上的權(quán)利是三權(quán)，而不是四權(quán)，也不是二權(quán)。第二，“三權(quán)分置”的前提是，承包農(nóng)戶對農(nóng)村土地現(xiàn)有的權(quán)利不被削弱。第三，實行“三權(quán)分置”的重要目標，是要給越來越多流入土地從事農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體以某種土地上的必要權(quán)利。從這些約束來看，“三權(quán)分置”提出的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，對應的正是農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體對土地所享有的權(quán)利。此處的承包權(quán)的內(nèi)涵應當完全覆蓋現(xiàn)行法律中土地承包經(jīng)營權(quán)對土地占有、使用、收益等權(quán)利內(nèi)涵，也即“土地承包權(quán)=土地承包經(jīng)營權(quán)”。按照“三權(quán)分置”要求，未來可以取消土地承包經(jīng)營權(quán)的概念，直接以土地承包權(quán)來指稱承包農(nóng)戶對承包地所享有的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)的權(quán)利。

土地承包權(quán)派生土地經(jīng)營權(quán)

如果土地承包權(quán)是承包農(nóng)戶對承包地所享有的占有、使用、收益等權(quán)利，那么它與土地經(jīng)營權(quán)會不會有內(nèi)容上的沖突呢？筆者認為，二者是不會有沖突的，因為土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包權(quán)派生而來，即承包農(nóng)戶可以在自己的承包地上為經(jīng)營主體設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，這一設(shè)定本身正是承包農(nóng)戶行使土地承包權(quán)的表現(xiàn)。

土地承包權(quán)可設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，雖然會帶來法律關(guān)系的復雜化，但因為物權(quán)之間具有排他效力，因此在法理上是行得通的。物權(quán)的排他效力是指在同一標的物

上，不能同時成立二個以上內(nèi)容互不相容的物權(quán)，同時不妨礙成立二個以上可以相容的物權(quán)，這些物權(quán)之間并不是分割關(guān)系，而是物權(quán)排他效力之下的相容關(guān)系。制度上和實踐中，一個物上成立多個相容物權(quán)的情況很多，例如經(jīng)由家庭承包經(jīng)營制度，農(nóng)村土地集體所有權(quán)可為承包農(nóng)戶設(shè)定土地承包（經(jīng)營）權(quán)，此時所有權(quán)的權(quán)能內(nèi)容不發(fā)生任何變化，只是因土地承包（經(jīng)營）權(quán)受法律明確認可和保護的原因，所有權(quán)受到客觀限制而無法展示對土地占有使用的表象。

將這一理論適用到承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)上，具體表現(xiàn)為：土地承包權(quán)設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)后，土地承包權(quán)的權(quán)能仍是法律規(guī)定的那些權(quán)能，其權(quán)能內(nèi)容未因設(shè)權(quán)行為而有分毫破損或被分割；同時，基于物權(quán)的排他效力，土地承包權(quán)設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)后不能妨礙土地經(jīng)營權(quán)的行使，從而客觀上造成承包權(quán)受到約束，但是一旦經(jīng)營權(quán)消滅，這種約束也就立即消失了。因此，正確落實“三權(quán)分置”要求，應當認識到土地經(jīng)營權(quán)是由土地承包權(quán)派生而來，并且設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)是行使土地承包權(quán)處分權(quán)能的具體表現(xiàn)。

土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)化的債權(quán)

實踐中，土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)或債權(quán)，可以不予爭辯，并不實質(zhì)影響其暢通運行。但正如下文表明的，考慮當前和長遠，理論上分析土地經(jīng)營權(quán)的屬性仍是必要的。這一分析的基礎(chǔ)在于物權(quán)制度和債權(quán)制度對于不同階段土地經(jīng)營權(quán)制度安排的適應性。

債權(quán)制度上的“債”，是特定當事人之間得請求一定給付的法律關(guān)系，又稱債之關(guān)系。得請求給付的一方當事人，享有債權(quán)，稱為債權(quán)人；負有給付義務的一方當事人，負擔債務，稱為債務人。這一制度的特質(zhì)在于當事人意思自治和法律關(guān)系的相對性，即債權(quán)債務的內(nèi)容由當事人在不違法的前提下自由議定，具有無限豐富性；同時這種自由議定的債權(quán)債務只對雙方當事人有約束力，具有相對性?？梢?，這一制度的功能在于對相對人之間的特定自由意志的保護。至于物權(quán)制度，其本質(zhì)是法律將特定物歸屬于某權(quán)利主體，由其直接支配，享受其利益，并排除他人對此支配領(lǐng)域的侵害或干預。因此，物權(quán)制度要求權(quán)利主體對物所享有的權(quán)利內(nèi)涵是明確的，物上不同權(quán)利的界限是清晰的，以達到定紛止爭的目的。物權(quán)制度的功能，在于對物權(quán)人自由意志的絕對保護，對所有人都構(gòu)成約束。比較來看，債權(quán)制度適應了經(jīng)濟生活的豐富性，具有靈活便利的特點，所以債權(quán)債務只能在特定人之間生效；物權(quán)制度的保護非常絕對，所以必須遵循物權(quán)法定原則，經(jīng)由長期的社會實踐，通過對特定權(quán)利進行提煉歸納而形成法定物權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)由債權(quán)逐步明確為物權(quán)的過程，就是物權(quán)法定的一個典型例證。

土地經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是流入土地從事農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體對土地享有的某種權(quán)利。在土地承包經(jīng)營制度的完善過程中，債權(quán)意義上的土地經(jīng)營權(quán)就已同時產(chǎn)生?！吨泄仓醒腙P(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》規(guī)定，在承包期內(nèi)，經(jīng)集體同意，轉(zhuǎn)出方可以在不改變原承包合同內(nèi)容的條件下轉(zhuǎn)包土地，與轉(zhuǎn)入方自由商定轉(zhuǎn)包條件。這實際上已是一種新的債之關(guān)系的形成。因為，政策明確原來的承包合同不得改變，在土地承包經(jīng)營權(quán)還作為債權(quán)的當時，這意味著土地發(fā)包方與承包方之間債之關(guān)系沒有任何變化，而轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方自由商定的轉(zhuǎn)包條件就是新的債之關(guān)系。隨著農(nóng)村改革的深入，土地流轉(zhuǎn)方式多樣化，2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》對土地流轉(zhuǎn)實踐進行了總結(jié)，在承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變前提下，進一步確認了轉(zhuǎn)包、出租方式形成的債之關(guān)系。所以，土地流入方依據(jù)流轉(zhuǎn)合同取得對土地的權(quán)利，就是這種債權(quán)意義上的土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容。

如果立法要對土地經(jīng)營權(quán)進行專門規(guī)定，實質(zhì)上就是進入了明確土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性，或者至少是進行物權(quán)化保護的通道。因為，債權(quán)意義上的土地經(jīng)營權(quán)由當事人自由議定，內(nèi)容不統(tǒng)一，法律無法進行統(tǒng)一規(guī)定。但是對照土地承包經(jīng)營權(quán)政策和法律的演變歷史來看，目前直接規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)的條件還不成熟。當前土地流轉(zhuǎn)情形的豐富性、復雜性，如土地流轉(zhuǎn)的年限、形式大相徑庭，致使制度上還無法對土地經(jīng)營權(quán)的一般性權(quán)能進行全面系統(tǒng)而權(quán)威的提煉和歸納?？墒峭恋亟?jīng)營權(quán)成為物權(quán)，也能產(chǎn)生穩(wěn)定經(jīng)營權(quán)人經(jīng)營預期、穩(wěn)定社會預期的積極作用。兩相權(quán)衡，實事求是的做法應當是對這一債權(quán)中的關(guān)鍵內(nèi)容予以物權(quán)化保護，以促進農(nóng)地資源的有效利用，使相對性的土地經(jīng)營權(quán)在某些特定領(lǐng)域具有對抗一般人的效力。具體而言，對土地經(jīng)營權(quán)實行物權(quán)化保護，就是要對合理經(jīng)營農(nóng)地而不被違約收回、相對確定的經(jīng)營期限、經(jīng)承包權(quán)人同意抵押土地等權(quán)利內(nèi)容予以物權(quán)化保護，以強化對土地經(jīng)營權(quán)人利益的保障，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司）