美國《國家環(huán)境政策法》及其在氣候訴訟中的適用
——兼評“地球之友”等原告起訴美國進出口銀行及海外私人投資公司案

文/馬毓晨

美國《國家環(huán)境政策法》及其在氣候訴訟中的適用
——兼評“地球之友”等原告起訴美國進出口銀行及海外私人投資公司案

文/馬毓晨

導 讀

為了應對日益突出的環(huán)境問題，美國在1969年頒布了《國家環(huán)境政策法》。根據(jù)此法律，美國的環(huán)境保護組織“地球之友”、“綠色和平組織”等狀告美國進出口銀行和美國海外私人投資公司，指控他們在對海外投資時未作環(huán)境影響評估，從而影響了美國本土的生態(tài)環(huán)境，環(huán)境保護組織最后贏得了訴訟。此案對于正在面臨著相似問題的我國，有著很好的借鑒意義。

由于人類經濟活動的快速增長，所造成的空氣污染正以空前未有之速度改變著大氣結構。尤其是化石燃料燃燒后所產生的二氧化碳的大量排放，會吸收地表的長波輻射導致溫室效應，使地表溫度逐漸增加?？茖W家預測，若不采取有效的防治措施，此種溫室效應對于整個生態(tài)環(huán)境將造成可怕的影響。

1969年，美國的《國家環(huán)境政策法》由參眾兩院通過，1970年l月1日開始生效。此后，涉及國家環(huán)保的大政方針的法律，均采取“嚴格審查”的標準，因此亦被稱為美國環(huán)境法領域的“自由大憲章”或“十誡”。由此可見，這部法律在氣候變遷問題上發(fā)揮著重要作用。

美國“地球之友”（Friends of the Earth）、“綠色和平組織”（Greenpeace）等團體狀告美國進出口銀行（Export-Import Bank of the United States，EXIM）和美國海外私人投資公司（Overseas Private Investment Corporation，OPIC）在對海外投資時未作環(huán)境影響評估，從而影響了美國本土的生態(tài)環(huán)境。該訴訟以違反了《國家環(huán)境政策法》為由，美國法院最終認為“地球之友”等團體起訴有理，認為被告即使在對海外進行投資，一旦影響美國本土環(huán)境生態(tài)時，仍需要依“嚴格審查”進行環(huán)境影響評估。

美國《國家環(huán)境政策法》與氣候變遷訴訟

自上個世紀以來，各種異常的氣候現(xiàn)象頻頻發(fā)生。隨著科學的發(fā)展，人為原因對氣候變遷的影響日益為人類所認識。人類燃燒化石燃料引發(fā)溫室氣體增加導致氣候變遷這一結論，逐漸成為科學家的共識?！堵?lián)合國氣候變遷框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC）第一條將氣候變遷定義為“在可比時期內所觀測到的在自然氣候變率之外的直接或間接歸因于人類活動改變全球大氣成分所導致的氣候變遷”。從20世紀80年代末期起，氣候變遷問題從科學界走向國際政治舞臺。1992年6月，中國率先簽署了《氣候變遷框架公約》。為了采取更為有力的保護氣候變遷措施，各國在1997年12月又簽署了《京都議定書》。

美國是最早對氣候變遷問題進行科學研究的國家，美國也積極參與了條約的談判與執(zhí)行工作，它是第四個簽署《氣候變遷框架公約》的國家。但是，在談判《京都議定書》的過程中，美國與歐盟及發(fā)展中國家產生了巨大分歧。1997年6月共和黨參議員查克?哈格爾(Chuck Hagel)與民主黨參議員羅文?伯德(Roben Byrd)提出“伯德決議”(Byrd-Hagel Resolution，S.Res.98)。該決議指出：參議院認為美國不應該簽署有關《聯(lián)合國氣候變遷框架公約》的其他議定書或協(xié)議書（包括《京都議定書》或以后諸如此類的協(xié)議書），除非發(fā)展中國家在同一時期也受到條約減排條款的約束。這導致最后布什政府宣布退出《京都議定書》，國會的氣候變遷立法也陷入停滯狀態(tài)，至今沒有再通過專門的氣候變遷法律。

由于國會與政府消極對待氣候變遷問題，美國民眾就將氣候變遷的問題轉移到了法庭上。與國會立法產生新法不同，氣候訴訟是依已制定的舊法而產生。美國現(xiàn)有法律制度是氣候變遷判例法的基礎，相關的法律包括《清潔空氣法》、《國家環(huán)境政策法》、《瀕危物種法》、《人權法》等，其中《國家環(huán)境政策法》是氣候變遷訴訟中較為重要的法律依據(jù)。

美國《國家環(huán)境政策法》與環(huán)境影響評估審查制度

美國《國家環(huán)境政策法》產生于《清潔空氣法》之后，當時美國有些州針對本州環(huán)境問題而制定了州環(huán)境法規(guī)，然而很多新的環(huán)境問題已經超越了單一州的管轄界限。由于各州缺乏綜合考慮環(huán)境問題的機制，因此美國需要一部綜合性的國家環(huán)境政策立法，來協(xié)調國家必須考慮的多元需要與政治經濟利益。在這種背景下國會開始了綜合性的國家環(huán)境政策立法。

點 睛

2002年，地球之友、綠色和平組織和四個城市在聯(lián)邦法院起訴美國進出口銀行和美國海外私人投資公司，訴稱它們在對外投資中造成了全球暖化，損害了美國利益?！霸摪甘怯晒埠退饺嗽姘l(fā)起的依據(jù)NEPA 提起氣候變遷訴訟的典型案例，也是試圖要求美國政府對其造成暖化行為承擔直接責任的首個案件”。

與氣候變遷訴訟關系最為密切的制度是環(huán)境影響評價制度?！秶噎h(huán)境政策法》要求聯(lián)邦機關對環(huán)境可能產生的不良后果采取“嚴格審查”。該法第102條規(guī)定，對于“顯著影響人類生存環(huán)境質量的主要聯(lián)邦政府行為，應編寫詳細的環(huán)境影響報告書（Environmental Impact Statement，EIS）”。要求聯(lián)邦政府各機構對于開發(fā)案，在政策制定之前提出環(huán)境影響報告，對造成的環(huán)境影響做詳細的評價。這一條所說的詳細的報告書，就是環(huán)境影響評估審查的制度來源。這一條的第一項規(guī)定，美國在對各項政策、規(guī)定進行解釋和執(zhí)行時，應以“最大可能程度”來配合國家環(huán)境政策法的政策目標。第二項規(guī)定了聯(lián)邦各機構在提出重大影響環(huán)境的立法及其他開發(fā)的提議或報告之時，需要準備一份詳細的報告書，并且應包括以下內容：1.議案的環(huán)境影響；2.若執(zhí)行此項議案,將出現(xiàn)的任何不利的環(huán)境影響；3.該議案的替代方案是什么；4.短期利益與長期利益之間的關系；5.若實施該議案會涉及到何種不可恢復、不可挽回的環(huán)境資源破壞。同時規(guī)定，該報告書應向大眾公開。

《國家環(huán)境政策法》將政府行為分為三類：重大行為、非重大行為、分類之外的行為（其他行為）。其中只有重大行為屬于《國家環(huán)境政策法》管轄。重大聯(lián)邦行為可進一步分為兩類：一類對人類生存環(huán)境有顯著影響，另一類則并沒有顯著影響。在判斷該聯(lián)邦政府行為是否有顯著影響時，將進行環(huán)境評估（Environmental Impact Assessment，EIA），簡稱“環(huán)評”。環(huán)境評估比EIS更加簡潔，環(huán)境評估只需向大眾提供資料，告訴公眾聯(lián)邦機關在考慮議案是否對環(huán)境有顯著影響時會考慮些什么因素。如果沒有顯著的影響，必須發(fā)表“無重大影響決定書”（Finding of No Significant Impact, FONSI），解釋聯(lián)邦機關是如何得出沒有顯著影響結論的,如果該議案將產生顯著的影響，則該機關必須發(fā)布完整的環(huán)境影響評價（EIS）。

環(huán)境質量委員會（即環(huán)品會，Council on Environmental Quality CEQ）負責《國家環(huán)境政策法》施行細則的制定。環(huán)品會相繼發(fā)布了一些指導原則和規(guī)則，將環(huán)境影響評估制度進一步明確。環(huán)品會將該法第102條的“環(huán)境影響”具體界定為“直接的、間接的”以及“累積的影響”?！袄鄯e的影響”包括那些“過去，現(xiàn)在和可以合理預見的”影響，此外，“累積的影響還可能是因為很久以前的行為所造成的”。這樣，《國家環(huán)境政策法》就可能在面對氣候變遷這一具有累積影響的問題上，要求聯(lián)邦機關進行環(huán)境影響評估。

美國多年來一直居世界溫室氣體排放量的首位，那么根據(jù)《國家環(huán)境政策法》，美國的碳排放是不是一個“重大”的問題呢？如前所述，累積影響包括那些 “很久以前的行為所造成的影響”。這樣一來，二氧化碳排放量及其對氣候變遷的影響就屬于國家環(huán)境政策法規(guī)范的累積影響了。因此，對個案的累積影響進行環(huán)評就是法律要求的。氣候訴訟的原告運用了這一法律規(guī)范，如地球之友、綠色和平、博爾德市等控訴美國進出口銀行和美國海外私人投資公司案即是其中典型案例。

“地球之友”起訴美國進出口銀行及海外私人投資公司

1.背景

美國進出口銀行創(chuàng)立于1934年，是政府創(chuàng)辦的公司，董事會由主席、副主席以及三個董事組成，他們皆由總統(tǒng)任命。它為美國商人進行海外投資提供海外營運資本擔保，出口信用保險，直接貸款和貸款擔保等項目。

1961年美國通過《對外援助法》（Foreign Assistance Act），并設立國際發(fā)展署（Agency for International Development），專門負責監(jiān)督并執(zhí)行美國海外投資及援助。1969年，美國國會修訂了《對外援助法》，于1971年正式設立美國海外私人投資公司，成為美國同時也是世界上首家海外投資保險機構。根據(jù)法律規(guī)定，它是“在美國國務院政策指導下的一個聯(lián)邦機構”，其法定資本由國庫撥款，負責承保美國公司海外投資政治風險，為海外貸款和貸款提供擔保、以及對私人股權投資基金進行融資等業(yè)務，保護美國公司在海外的商業(yè)利益,并促進美國私人資本的投資與未開發(fā)國家的市場經濟轉型。

美國進出口銀行和美國海外私人投資公司每年都向海外化石燃料項目提供貸款，保險或其他幫助。這些項目包括石油和天然氣田開采項目和管道交通運輸項目、以及煉油設施和發(fā)電廠建設項目，這些項目統(tǒng)稱“OPIC和EXIM方案和項目”，這些項目支持的油氣開采及其消費將產生每年數(shù)十億噸的溫室氣體（主要是二氧化碳）排放量，幾乎占美國國內每年二氧化碳排放量的三分之二。

2001年1月，布什就任美國總統(tǒng)。小布什在就職的第二周就設立了由副總統(tǒng)切尼任主任委員，包括國務卿、商務部長、運輸部長、財政部長在內的國家能源政策規(guī)劃工作小組，研究美國能源問題。該工作小組于2001年5月份正式向小布什提交了《國家能源政策》報告，又稱“切尼能源政策”，這一報告表明了美國對海外進口石油與天然氣的依賴。在“切尼報告”的第八章“加強全球的聯(lián)盟”中，明確地強調要確保得到更多的外國原油。同時還強調幾個特別的地區(qū)或國家，需要排除政治上、經濟上、法律上和后勤方面的障礙，以保障對美國海外的石油和天然氣來源的支持。美國的進出口信貸和金融機構（如OPIC與EXIM）則被認為是實施這項政策的關鍵工具。

為此，海外私人投資公司OPIC與進出口銀行EXIM采取了一系列行動，來實施“切尼的能源政策”。這些項目包括：一是乍得—喀麥隆石油管道項目。2000年8月1日， EXIM的董事會批準了一項價值200萬美元的貸款擔保，支持乍得、喀麥隆石油發(fā)展。該項目中美國?？松梨诠居?0%的股份。2002年5月23日，海外私人投資公司董事會批準了250萬美元的政治風險保險，提供給?？松梨诠?，幫助其在乍得部署移動式鉆井平臺。二是由世行下屬的國際金融公司牽頭,以美國進出口銀行為主的國際銀行業(yè)向石油開發(fā)集團提供3億美元貸款用于購買修建油田泵站和附屬基礎設施所需設備。該項目開采的石油銷往國際市場，包括美國。三是EXIM董事會還分別批準了墨西哥的Cantarell油田的一個847,600,000美元，一個4億美元和一個3億美元貸款擔保的項目。 EXIM還批準了委內瑞拉哈姆艾卡石油開發(fā)貸款、同時支持了庫頁島油田、印度尼西亞西仙翁油田等項目。

2.案情

2002年，地球之友、綠色和平組織和四個城市在聯(lián)邦法院起訴美國進出口銀行和美國海外私人投資公司這兩個聯(lián)邦機關，訴稱它們在對外投資中造成了全球暖化，損害了美國利益。“該案是由公共和私人原告發(fā)起的依據(jù)NEPA提起氣候變遷訴訟的典型案例，也是試圖要求美國政府對其造成暖化行為承擔直接責任的首個案件”。

本案的原告是兩個公益組織以及四個美國城市,公益組織分別為“地球之友”和“綠色和平組織”。這兩個環(huán)保公益組織在美國進行了游說以及大規(guī)模的社會動員行動，來對政府和企業(yè)施壓，以求逐步淘汰石化燃料的使用，促進再生能源發(fā)展，阻止全球暖化。除了“地球之友”和“綠色和平組織”之外，原告還包括科羅拉多州博爾德市、加利福尼亞州的奧克蘭市，阿拉米達郡和圣莫尼卡郡四個城市。

原告提出，聯(lián)邦機關所屬的“美國進出口銀行”和“美國政府海外私人投資公司”在過去十年中為美國公司的海外石油投資提供了320億美元的貸款、保險與信用保證，支助油管鋪設、石油開采與其他的石化燃料計劃，導致計劃期間排放出高達320億公噸的二氧化碳。相較之下，這兩個機構在同一段時間中撥給發(fā)展再生能源計劃的經費只有13億美元。這些海外石油投資開發(fā)項目帶來巨大的二氧化碳排放量，對氣候暖化負有重要責任，構成了《國家環(huán)境政策法》中界定對環(huán)境的“顯著影響”。原告主張，由聯(lián)邦政府所實施的海外投資行為應符合NEPA的要求，應該和國內投資項目一樣適用有關環(huán)境影響評估的規(guī)定。但這些項目并沒有依據(jù)NEPA對海外投資項目可能產生的全球暖化的環(huán)境影響進行評估，違反了《國家環(huán)境政策法》。

原告訴訟的目的并不是撤銷進行中的計劃，只是要求海外私人投資公司與美國進出口銀行計算出未來的每項計劃可能氣候造成的“累積沖擊”（cumulative impact）并進行環(huán)境影響評估。原告提出根據(jù)美國《國家環(huán)境政策法》，這項環(huán)境評估是法律強制規(guī)定。

3.爭論焦點

首先，原告是否具有當事人資格。被告堅稱原告不具有當事人資格，原告則力證有當事人資格。要具備起訴資格必須證明自己受有因被告行為所造成的損害。該案中原告波爾德與奧克蘭這兩個城市聲稱，他們的供水質量已經受到威脅。波爾德市的飲用水來自山上積雪融化所產生的水，但是，由于氣候暖化，現(xiàn)在低海拔山坡不再有積雪，嚴重影響了原告波爾德市的大眾用水。奧克蘭市則提出，上升的海平面導致該市地下蓄水層鹽化，影響到市民用水安全。訴訟當事人還包括一位珊瑚礁科學家，他提出自己的研究對象正在消失，其罪魁禍首是氣候變暖；另外一對夫妻，擔心自己島上的家可能因氣候暖化，導致海平面上升而被海水淹沒。

同時，原告還要證明原告的損害與被告的加害行為之間有因果關系。被告認為氣候變暖具有科學不確定性，因此損害與被告行為之間的因果關系是不明確的。原告認為統(tǒng)計學可以提供幫助，只要把長期、大范圍的總危害量累計出來，就可以減少起訴聲明中的科學不確定性。而弗羅里達州數(shù)據(jù)可以證明，臨海的土地財產在過去幾年受到氣候變遷愈來愈多的破壞，氣候變遷難辭其咎。而布什政府的美國氣候行動報告承認，事實上氣候變遷已發(fā)生了，燃燒石化燃料產生的二氧化碳排放是首要的原因，同時認為，氣候變遷會造成嚴重的社會經濟破壞和環(huán)境破壞。

其次，海外私人投資公司和美國進出口銀行的行為，是否違反了美國《國家環(huán)境政策法》？兩公司行為是否具有顯著影響？是否應進行環(huán)境影響評價制度？原告提出，絕大多數(shù)通過海外私人投資公司和美國進出口銀行采購和運輸?shù)氖剂希ㄊ秃吞烊粴猓┰诎绹蜌W洲的國際市場上銷售，這些石化燃料有很大一部分在美國消費，實際上不管這些石化燃料是否在美國燃燒，對美國的影響都是存在的。美國海外私人投資公司對這些項目的決定是在美國國內做出，并對美國國內的環(huán)境造成了影響。

海外私人投資公司決定投資的這些項目，在不符合《國家環(huán)境政策法》的情況下，仍予以通過投資。NEPA要求所有聯(lián)邦機關對于項目是否對環(huán)境有顯著的影響進行環(huán)評。如果對環(huán)境將產生顯著影響，則應編制環(huán)境影響評估報告書，詳細寫明環(huán)境影響與擬替代行動方案。原告提出被告的行為具有顯著影響，但卻沒有進行環(huán)境影響評估，被告行為違反了《國家環(huán)境政策法》。

對于被告提出原告不具有起訴資格的問題，2005年8月，加州第八地區(qū)地方法院駁回了被告請求，判決原告享有訴訟當事人資格。對于該案的實體問題并沒有加以審查，法庭只判決美國進出口銀行與海外私人投資公司的海外項目，應該進行環(huán)境影響評估，該案判決原告勝訴。

在討論氣候變遷的問題上，就氣候變遷影響的經濟成本與預防行動，我們借鑒美國與其他有能力處理這些問題的先進國家的經驗，才不至于在事件發(fā)生后民眾遭受生命財產巨大損失，甚至都有可能危害國家安全。

美國由于各種不同的利益相互博弈，造成在相關的環(huán)境立法上出現(xiàn)不利的局面，這種情況在我國是可以有效避免的。比如說在2015年新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》的基礎上，我們要繼續(xù)發(fā)展完善大氣、氣象和氣候的相關立法，形成體系完善的有效法律調整機制。在完善的體系建立之前，我們可以借鑒美國的做法，在既有的法律基礎上，盡量做出有利于環(huán)境保護的判決。

立法能否發(fā)揮作用，如何發(fā)揮作用，很大程度上取決于在實施過程中，司法部門通過具體案例對它進行的解釋。美國氣候訴訟基本上是建立在原有的侵權法、人權法、環(huán)境法的基礎上的，這一點充分說明了司法對于法律可操作性的重要意義。但“徒法不足以自行”，如果法律不能得到有效的實施，沒有相關的執(zhí)行保障，那么其也就僅僅是宣示而已。因此，法律的可操作性是在于確保法律得到有效實施。而這種可操作性一方面表現(xiàn)在法律執(zhí)行時的可操作性，這需要增強人大今后對于氣候變遷法律的具體規(guī)定，杜絕模糊和過于原則的規(guī)定。加強執(zhí)法，培養(yǎng)奉公守法的執(zhí)法人才，另一方面，這種可操作性表現(xiàn)在立法出臺后，實踐層面的可訴性以及難易程度。

面對氣候變遷也應該加強司法的能動性。所謂司法的能動性，就是法院的行動對于行政與立法分支的推動。美國三權分立、司法獨立，表現(xiàn)在氣候變遷問題上就是司法有較大能動性，訴訟在一定程度上推動了行政和立法進程。由于有較完備的公益訴訟制度，在現(xiàn)實中以《國家環(huán)境政策法》為依據(jù)針對大的溫室氣體排放企業(yè)訴訟的案例不少。事實上，《美國侵權法》《清潔空氣法》《國家環(huán)境政策法》《瀕危物種法》等已有法律都是通過訴訟來應對氣候變化的有效途徑。這一點也是值得我國借鑒的重要經驗。

因此，大力保護綠色環(huán)境，降低溫室氣溫氣體排放，經由立法完善，發(fā)揚司法在環(huán)境問題上的能動性，推進環(huán)境保護的公益訴訟制度，進而全面倡導法律實行，都是我國在環(huán)境保護過程中要逐步做到或加以完善的。

（作者單位：中國政法大學證據(jù)科學研究院）