從“替民作主”到“由民作主”的轉(zhuǎn)變
——江蘇省張家港市楊舍鎮(zhèn)基層群眾自治制度新探索

文/陳國慶/

從“替民作主”到“由民作主”的轉(zhuǎn)變
——江蘇省張家港市楊舍鎮(zhèn)基層群眾自治制度新探索

文/陳國慶/

城鄉(xiāng)社區(qū)是社會構(gòu)成的基本細(xì)胞，是黨和政府服務(wù)群眾的橋梁紐帶，加快提升城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)管理能力，是基層社會治理的重心所在。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和深入轉(zhuǎn)型，基層治理環(huán)境、主體、對象等要素也在發(fā)生著深刻變化，楊舍鎮(zhèn)動遷社區(qū)比重達(dá)到51%，新市民比重接近50%，村、社管理職責(zé)重疊、人戶分離等現(xiàn)象突出，群眾需求多元化與村（社）管理行政化之間的矛盾，群眾民主意識增強與村（社）“替民作主”慣性思維之間的矛盾，逐步成為當(dāng)前基層社會治理中的重要矛盾。

近年來，經(jīng)開區(qū)（楊舍鎮(zhèn)）堅持以黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神為指引，按照習(xí)總書記系列重要講話和對江蘇的最新工作要求，著力推進(jìn)“民生面對面”“精神民生”等創(chuàng)新舉措，積極探索以黨建引領(lǐng)的基層社會治理新途徑。特別是在深化完善村（居）民自治方面，貫徹依法治國理念，按照“有法依法、有規(guī)依規(guī)、無規(guī)自治”的原則，緊緊圍繞“民主議事、群眾得益”的主題，突出“黨建引領(lǐng)、村（居）民自治、多元共治”的重點，首批在全鎮(zhèn)8個村、7個社區(qū)同步實施深化村（居）民自治試點，探索建立“基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)—村（居）議事會民主協(xié)商—村（居）代表大會民主決議—村（居）委組織實施—村（居）務(wù)監(jiān)督委員會民主監(jiān)督”的基層群眾自治新機制，取得了實質(zhì)性進(jìn)展，初步形成了“五步工作法”。截至2016年8月，區(qū)鎮(zhèn)98個村（社區(qū)）中，已有86個村（社區(qū)）召開了村民大會和居民代表大會，選舉產(chǎn)生村（居）民議事會，解決各類問題500余件，百姓滿意度持續(xù)攀升，政府公信力顯著增強。

第一步，轉(zhuǎn)好一個觀念，確立居民群眾主體地位。基層黨組織和村（居）委會究竟是“替民作主”的前臺，還是“由民作主”的后盾？試點前，大家認(rèn)識并不一致，不少同志擔(dān)心“一放就亂”。通過深入學(xué)習(xí)村（居）委會組織法，通過專題培訓(xùn)和外出考察，特別是通過開展“政社互動”“三社聯(lián)動”生動實踐，許多同志逐漸認(rèn)識到“替民作主”是傳統(tǒng)思維，“由民作主”是大勢所趨。居民群眾是社區(qū)的主人，“由民作主”就是要改變行政化的“大包大攬”，放心、放手、放權(quán)地讓居民群眾“當(dāng)家作主”，真正實現(xiàn)“村情民知、村事民議、村官民選、村策民決、村財民管、村務(wù)民督、村績民評、村利民享”。為統(tǒng)一認(rèn)識、凝聚共識，鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府制定下發(fā)了《關(guān)于深化村民自治工作的指導(dǎo)意見》，由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)宣講和培訓(xùn)，并把加強基層黨組織建設(shè)、落實“政社互動”兩份清單和村（社區(qū)）文明指數(shù)等作為基層干部履職考核的重要內(nèi)容，從機制上促進(jìn)“替民做主”向“由民作主”的轉(zhuǎn)變。觀念一變天地寬，“由民作主”激發(fā)了居民群眾“善治能治”的主人翁精神。在廣大居民群眾的支持和參與下，有效解決了“毀綠種菜”“違章搭建”“小煤爐”“地下垃圾場”等老大難問題。

第二步，把好一個方向，確保黨建引領(lǐng)有力有效。基層群眾自治的實質(zhì)是多元主體共治。多元必須有核心，黨組織就是統(tǒng)攬統(tǒng)領(lǐng)基層群眾自治的核心力量。試點中，我們堅持把黨建引領(lǐng)貫穿和滲透到村（居）民自治的各個環(huán)節(jié)、各個要素。既加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又注重分類指導(dǎo)；既加強目標(biāo)引導(dǎo)，又注重過程掌控；既加強制度設(shè)計，又注重工作落實。比如，對“撤村建居”社區(qū)黨組織和黨員，試行將轄區(qū)內(nèi)的“兩新組織”流動和離退休黨員全部納入村（社區(qū)）黨組織實行“兜底”管理，確保黨組織有效覆蓋；又如，在試點村（居），嘗試建立“五議兩公開”的黨群議事規(guī)則，即黨員群眾建議、村黨組織提議、村務(wù)聯(lián)席會議商議、黨員大會審議和村民（代表）會議決議，全部實行表決結(jié)果公開和實施情況公開，黨務(wù)、村務(wù)更加透明，基層黨組織“服務(wù)群眾、凝聚人心、優(yōu)化管理、維護(hù)穩(wěn)定”的作用更加明顯。

第三步，開好一個大會，確保村（居）民會議名至實歸。根據(jù)村（居）委會組織法，村（居）委會負(fù)有召開村民會議之責(zé)；凡涉及村（居）民重大利益事項，須經(jīng)村（居）民會議討論決定。但實際上，由于部分村民外出務(wù)工或不愿意參加等原因，通常由村（居）民代表會議代替村（居）民會議，一些地方幾年不開或開不起來村（居）民會議的情況帶有普遍性。我們認(rèn)為，沒有村（居）民參與的最大化，就沒有村（居）民自治的最大公約數(shù)。為此，在統(tǒng)一部署、廣泛發(fā)動的基礎(chǔ)上，想方設(shè)法、務(wù)求實效地開好村（居）民會議，主要采取黨員干部“包組入戶、包干負(fù)責(zé)”，并結(jié)合戶代表推選、自治章程征求意見等工作，挨家挨戶發(fā)放《告村民書》，讓每一位村民真正明白參加村民會議的權(quán)利與義務(wù)、榮譽與責(zé)任，營造村民自治、人人有責(zé)、個個參與的濃厚氛圍。善港村是一個有兩萬多名外來人口，7800多名本地村民和2006名戶代表的大型村，也是召開村民會議的試點村。通過制定一整套可復(fù)制的工作流程，實際參加村民會議的戶代表達(dá)到了2002名，到會率99.8%。村里老黨員反映，像這樣盛大的村民會議場面，有好幾十年沒有見過了。

第四步，訂好一個章程，確?；鶎幼灾我?guī)范運作?；鶎尤罕娮灾问墙⒃谝婪ㄖ卫怼⒁酪?guī)辦事的基礎(chǔ)之上。實踐中，我們按照“有法依法、有規(guī)依規(guī)、無規(guī)自治”的原則，確立“內(nèi)容合法合規(guī)、要求合理合情、操作簡便簡捷”的基本思路，全面、深入、扎實地推進(jìn)村（居）民自治章程和與之配套的實施細(xì)則，以及村規(guī)民約、居民公約等社會規(guī)范的制定工作。一方面，大處著眼，做實自治章程內(nèi)容，章程涵蓋集體資產(chǎn)收益分配、征地安置、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)房建設(shè)和“三違整治”等群眾關(guān)注的實體內(nèi)容，完整地體現(xiàn)全體村（居）民意志；另一方面，小處著手，規(guī)范行為養(yǎng)成，重點對“政策法規(guī)之外、道德情理之中”的鄉(xiāng)風(fēng)民俗進(jìn)行再規(guī)范、再細(xì)化，增強鄉(xiāng)規(guī)民約的針對性和操作性。試點村和社區(qū)的自治章程，全部在村（居）民會議的審定通過后頒布實施。李巷村在制定村民自治章程時，采納了村民建議，把鄉(xiāng)村道路改造、便民餐廳管理、門衛(wèi)道閘設(shè)置等民生實事項目納入村（居）民自治，既讓村民在民生項目規(guī)劃、實施、評價等環(huán)節(jié)享有充分的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，變政府“配菜”為群眾“點菜”；又?jǐn)U大了村民自治覆蓋面，讓村民更好地行使“當(dāng)家作主”的權(quán)力。

第五步，搭好一個平臺，確?！坝擅褡髦鳌甭涞綄嵦?。實踐中，我們遇到了一個比較敏感的話題，就是群眾的意愿、需求、呼聲和建議，究竟由誰表達(dá)、由誰主張、由誰溝通、由誰監(jiān)督實施才最公正、最合理？經(jīng)過反復(fù)推敲、比較和試運行，我們著眼“還政于民、還權(quán)于民”的制度設(shè)計，在現(xiàn)有村民會議、村民代表會議、村委會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村務(wù)監(jiān)督委員會基礎(chǔ)上，創(chuàng)新設(shè)立了又一基層自治組織——村（居）民議事會。議事會成員視村（居）規(guī)模而定，一般在5至15人，推選理事長1人，主要由老黨員、老村干部和熱心村（居）事務(wù)、在群眾中有較高威信和具有一定管理能力的村（居）民組成。為健全議事制度，我們指導(dǎo)試點村（居）明確了議事會主要職能、議事范圍和工作流程，厘清了議事會與基層黨組織、村（居）委會和其他自治組織的關(guān)系，細(xì)化了議事會內(nèi)部管理章程，確保議事平臺規(guī)范運行。晨陽社區(qū)議事會成立兩個月，3次議事，解決了3件困擾社區(qū)治理的急事難事，分別是新增私家車車位、消除毀綠種菜和解決“僵尸車”。倉基村把“股權(quán)改革實施細(xì)則”交由議事會民主協(xié)商、村民代表會議決議，順利完成了“股權(quán)固化”試點。

經(jīng)過一段時間的持續(xù)推進(jìn)，楊舍鎮(zhèn)村（居）民自治工作取得了初步成效。但我們也清醒認(rèn)識到，村（居）民自治工作是一項長期的、復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程，要真正有效自治任重道遠(yuǎn)。楊舍鎮(zhèn)將進(jìn)一步解放思想、創(chuàng)新理念，大膽實踐、穩(wěn)妥推進(jìn)，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，深化完善村（居）民自治制度體系，不斷提升基層干部和群眾的自治能力，匯集和依靠群眾的智慧力量，積極探索村（居）民自治的可復(fù)制模式，為全市社會民生建設(shè)邁上新臺階作出新的貢獻(xiàn)。

（作者系江蘇省張家港市楊舍鎮(zhèn)黨委副書記）