“案多人少”背景下的審判輔助事務(wù)集中管理
——以訴訟服務(wù)中心的“洛陽模式”為視角

文/姜立恒 潘自強(qiáng)

“案多人少”背景下的審判輔助事務(wù)集中管理
——以訴訟服務(wù)中心的“洛陽模式”為視角

文/姜立恒 潘自強(qiáng)

加強(qiáng)對審判輔助事務(wù)的管理，是本輪司法改革的重要內(nèi)容之一。文章以河南省洛陽市人民法院為例進(jìn)行介紹，從為什么改，怎么改展開論述，分析了目前司法所存在的問題，認(rèn)為改革將使人民群眾訴訟更加便捷，讓法官更加專注。并提出吸收和借鑒地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)改革。

堅(jiān)持以法官為中心、以服務(wù)審判工作為重心，建立分類科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、分工明確、保障有力的法院人員管理制度，是本輪司法體制改革的目標(biāo)之一。加強(qiáng)對審判輔助事務(wù)的管理，也成為本輪司法改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。近年來，河南省洛陽市中級(jí)人民法院大力加強(qiáng)訴訟服務(wù)中心建設(shè)，對審判輔助事務(wù)進(jìn)行集中管理，讓法官專心審判工作，實(shí)現(xiàn)“機(jī)構(gòu)扁平化、管理集約化、服務(wù)一體化”這一全新的訴訟服務(wù)模式，被稱為訴訟服務(wù)中心的“洛陽模式”。在最高法院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》（以下簡稱《意見》）公布之后，我們以“洛陽模式”為視角，探討一下審判輔助事務(wù)的集中管理。

為什么要改：困難和問題催生新的探索和變革

近年來，洛陽法院與全國很多法院一樣，面臨著一系列發(fā)展中的問題，特別是立案登記制改革之后案件數(shù)量激增，“案多人少”矛盾十分突出。2015年洛陽法院全年共受理各類案件80870件，審執(zhí)結(jié)71974件，與2014年同比分別上升40.4%和46.5%，是2011年案件總數(shù)的2.15倍，但是五年來洛陽法院的編制數(shù)量并沒有較大變化。大量矛盾糾紛涌向法院，對法院審判工作的質(zhì)量效率提出了更高要求，但原有那種立案大廳式、傳統(tǒng)的按部就班的工作方式難以應(yīng)對：一是群眾不滿意，在原有的工作模式下，訴訟服務(wù)中心基本上是只承擔(dān)受理立案材料的職能，能不能立案，群眾心里沒譜；立不上案后又多次往返補(bǔ)充材料的情況也很普遍；立完案后，群眾對后續(xù)的訴訟過程，更是無從了解，更談不上監(jiān)督。除了參加庭審，當(dāng)事人基本上是被隔離在各個(gè)訴訟環(huán)節(jié)之外的。這必然導(dǎo)致當(dāng)事人對司法的公正產(chǎn)生質(zhì)疑。二是法官工作累。在改革前，訴訟服務(wù)中心其實(shí)只是立案一庭的一部分，相當(dāng)于對外服務(wù)群眾的一個(gè)窗口。與此同時(shí)，審判庭的法官則既承受案件多的壓力，又要從事各種各樣的事務(wù)性工作，特別是在民事審判中，法官承擔(dān)了大量非審判性的工作，如送達(dá)、排期、聯(lián)系當(dāng)事人、發(fā)布公告、保全等。這些輔助性的工作，幾乎占用了一個(gè)法官大部分的時(shí)間，除了開庭必須要在白天進(jìn)行，查閱資料、思考案件和撰寫文書這些工作，只能利用晚上的時(shí)間完成，導(dǎo)致我們的法官身心極為疲憊。比如，洛陽中院去年的辦案狀元，自己承辦的案件就有170多件，加上參與審理合議庭其他案件，僅開庭數(shù)就多達(dá)三四百次。在這種情況下，還要承擔(dān)各種輔助性事務(wù)，無疑是雪上加霜，案件審理的專注度也會(huì)大打折扣。

基于以上考慮，洛陽中院改變思路，尋找一種能夠有效應(yīng)對新的司法環(huán)境的訴訟服務(wù)模式。

怎么改：讓群眾訴訟更便捷，讓法官審判更專注

2013年底，最高法院將洛陽中院確定為審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)法院之一，這為解決“案多人少”矛盾、實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展提供了難得的機(jī)遇，讓洛陽中院能夠借助于審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革，從宏觀層面對訴訟服務(wù)中心進(jìn)行設(shè)計(jì)，將訴訟服務(wù)中心建設(shè)與審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革充分融合起來，對二者進(jìn)行通盤謀劃、一同部署。在硬件上，洛陽中院對訴訟服務(wù)大廳進(jìn)行全面升級(jí)改造，大力推進(jìn)信息化建設(shè)。改造原來只有百十平米面積、只有三四個(gè)服務(wù)窗口的訴訟服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)人員集中、服務(wù)集中、管理集中，現(xiàn)在的大廳于去年8月份正式投入使用，面積有1800多平米，可以充分滿足新型訴訟服務(wù)中心的辦公需要。

在軟件上，洛陽中院確定了對外服務(wù)群眾、對內(nèi)服務(wù)法官的“雙服務(wù)”模式。一方面，在為民服務(wù)上做“加法”，通過集中提供訴訟服務(wù)，讓當(dāng)事人在訴訟服務(wù)中心可以辦理除庭審以外的所有訴訟事務(wù)；另一方面，在法官辦案上做“減法”，明確“立審執(zhí)”各環(huán)節(jié)的具體權(quán)責(zé)并列出“事務(wù)清單”，對這些事務(wù)進(jìn)行重新整合，將業(yè)務(wù)庭原有的各種非審判性事務(wù)全部剝離，最大限度地為法官“減負(fù)”。

1.對外服務(wù)群眾，踐行司法為民。一是完善工作職能，實(shí)現(xiàn)服務(wù)“一站式”。將審判輔助性事務(wù)進(jìn)行集約化辦理，由訴訟服務(wù)中心集中行使訴訟引導(dǎo)、立案登記、訴訟費(fèi)收繳、查詢咨詢、材料收轉(zhuǎn)、信訪接待、約見法官等20多項(xiàng)功能，讓當(dāng)事人“走進(jìn)一個(gè)廳，事務(wù)一站清”。二是完善服務(wù)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)服務(wù)“全天候”。對特殊群體積極開展網(wǎng)上立案、上門立案、郵寄立案等服務(wù)；實(shí)行專家、法律志愿者咨詢服務(wù)工作制度，在訴訟服務(wù)大廳為來訪群眾義務(wù)提供法律咨詢。三是完善服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)服務(wù)“多樣化”。運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+訴訟服務(wù)”的方式，設(shè)置信息查詢、訴訟指引系統(tǒng)，開通司法公開網(wǎng)、推廣手機(jī)APP，從自助立案，到案件查詢，再到網(wǎng)上申訴，全方位滿足群眾需求，實(shí)現(xiàn)了司法與公眾的多途徑、零距離接觸。建成審判執(zhí)行一體化操作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了對全市法院案件辦理的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)和統(tǒng)一保障，全程可看、可聽、可查，實(shí)現(xiàn)服務(wù)與管理的有機(jī)統(tǒng)一。

2.對內(nèi)服務(wù)法官，提升司法質(zhì)效。

如果說對外服務(wù)是“破題”，是改善審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革外圍環(huán)境，那么對內(nèi)服務(wù)則是“解題”，是對法院內(nèi)部權(quán)力分配、資源整合的結(jié)構(gòu)性改造，這也正是我們將訴訟服務(wù)中心建設(shè)與審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革相結(jié)合的重要原因。一是保障法官專注審判。對部分書記員、送達(dá)員等進(jìn)行集中管理， 把送達(dá)、保全、排期開庭、卷宗整理、歸檔等非審判性事務(wù)從法官的工作中剝離出來，集中到訴訟服務(wù)中心由專人負(fù)責(zé)，讓法官專注案件審理，使辦案效率大大提高。二是優(yōu)化司法資源配置。在改革之前，有相當(dāng)一部分審判經(jīng)驗(yàn)十分豐富的老法官、老庭長甚至是審委會(huì)委員，退居二線后因?yàn)椴辉賲⑴c案件審理，就不再按時(shí)上班了，導(dǎo)致這些優(yōu)質(zhì)司法資源被嚴(yán)重浪費(fèi)。為了解決這一問題，我們除了嚴(yán)格工作紀(jì)律外，在訴訟服務(wù)中心設(shè)置了集中保全組，安排這些同志擔(dān)任保全員，從事集中保全的工作，一方面減輕法官的壓力，另一方面也提高了保全工作的效率。同時(shí)，在訴調(diào)對接中心建設(shè)中，也安排部分老法官擔(dān)任專職調(diào)解員，充分發(fā)揮他們的專業(yè)優(yōu)勢，促進(jìn)矛盾糾紛的快速化解。三是有效防范司法腐敗的發(fā)生。審判事務(wù)和輔助性事務(wù)的分離，在一定程度上壓縮了法官與當(dāng)事人、律師的接觸空間，特別是在訴訟服務(wù)大廳啟用后，按照規(guī)定，法官只能在大廳接見當(dāng)事人，進(jìn)一步降低了司法腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，隨著信息化程度的提高，在提升法官工作效率的同時(shí)，司法公開得到進(jìn)一步擴(kuò)大。目前，訴訟過程近乎全部公開，審判各環(huán)節(jié)都被置于當(dāng)事人的監(jiān)督之下，也使暗箱操作、利益輸送失去了空間，能夠從程序上更好地保障公正司法。

通過審判輔助事務(wù)的集約化管理，極大地釋放了一線法官的辦案效能。大訴訟服務(wù)中心運(yùn)行以來，卷宗及時(shí)歸檔率較以前提高了31.7%，法律文書的平均送達(dá)時(shí)間較以前縮短了20%以上。集中保全以來，當(dāng)天保全率達(dá)10.91%，三日內(nèi)保全率達(dá)85.1%。2015年，案件平均審理期限縮短了11天，法官的人均結(jié)案數(shù)同比提高了30.7%，“案多人少”矛盾得到了大幅緩解。

吸收與借鑒：推進(jìn)審判輔助事務(wù)集中管理

早在2014年最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢下人民法庭工作的若干意見》（法發(fā)〔2014〕21號(hào)）中就曾明確提出：“探索審判輔助性事務(wù)集中專門處理的工作制度，讓法官專注于審判?！?015年最高人民法院《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》（法發(fā)〔2015〕3號(hào)）在“推動(dòng)法院人員分類管理制度改革”中提到“健全法官助理、書記員、執(zhí)行員等審判輔助人員管理制度。科學(xué)確定法官與審判輔助人員的數(shù)量比例，建立審判輔助人員的正常增補(bǔ)機(jī)制，切實(shí)減輕法官事務(wù)性工作負(fù)擔(dān)”。

此次《意見》中專門單列一條，明確規(guī)定：“推進(jìn)審判輔助事務(wù)集中管理。根據(jù)審判實(shí)際需要，在訴訟服務(wù)中心或者審判業(yè)務(wù)等部門安排專門的審判輔助人員，集中負(fù)責(zé)送達(dá)、排期開庭、保全、鑒定評(píng)估、文書上網(wǎng)等審判輔助事務(wù)”，有著重要的積極意義。

1.推進(jìn)審判輔助事務(wù)集中管理的初衷及意義。關(guān)于法院審判事務(wù)及輔助事務(wù)分工的模式，有學(xué)者早在2002年就指出，“混合模式”在我國法院發(fā)展初期起到相當(dāng)重要的作用，但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 法院收案數(shù)量的持續(xù)上升、審理難度的不斷加大, 社會(huì)各界對司法公正及效率的要求也日益提高。在這種情況下,“混合模式”帶來了許多問題，“分離模式”成為我國法院必然的選擇。

當(dāng)前我國司法改革已經(jīng)明確了人員分類管理的目標(biāo)任務(wù)，堅(jiān)持以法官為中心、以服務(wù)審判工作為重心，建立分類科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、分工明確、保障有力的法院人員管理制度，是本輪司法體制改革的目標(biāo)之一。“混合模式”向“分離模式”發(fā)展成為必然趨勢。在實(shí)現(xiàn)人員分類管理、區(qū)分審判核心事務(wù)與輔助性事務(wù)的基礎(chǔ)上，再探索審判輔助事務(wù)的集中管理，這是兩個(gè)層次的問題，即先分類、再集中。

對審判輔助事務(wù)進(jìn)行類型化的集中管理，最大限度優(yōu)化審判資源，使輔助人員分工明確，各司其職，有利于法官從繁雜的審判輔助性事務(wù)中解脫出來，專注于審判核心事務(wù)，專注于開庭、合議、裁判，有利于專門輔助人員的熟練操作，有利于司法人員的專業(yè)化與職業(yè)化管理，有利于提升審判的質(zhì)量和效率。

2.關(guān)于審判輔助事務(wù)集中管理的方式。在《意見》之前的征求意見稿中，該條曾表述為“根據(jù)實(shí)際需要，法院可以在訴訟服務(wù)中心等部門安排專門的審判輔助人員”，有部分法院提出需要對其進(jìn)行修改。理由是：將審判輔助事務(wù)全部集中于訴訟服務(wù)中心，是一種很好的做法，但有的法院根據(jù)實(shí)際，探索出來的將審判輔助事務(wù)集中于某些審判業(yè)務(wù)部門，實(shí)際效果也不錯(cuò)。起草者吸納了這一建議，將該條修改為“根據(jù)審判實(shí)際需要，在訴訟服務(wù)中心或者審判業(yè)務(wù)等部門安排專門的審判輔助人員”。這就形成了上述兩種審判輔助事務(wù)集中管理的方式。一是由訴訟服務(wù)中心進(jìn)行管理，像上述“洛陽模式”，使訴訟服務(wù)中心能夠“一體兩用”，對內(nèi)接管審判輔助事務(wù)并保障審判，對外則為當(dāng)事人和社會(huì)公眾提供訴訟服務(wù)。二是在審判業(yè)務(wù)庭等集中管理送達(dá)等審判輔助事務(wù)。例如，浙江蕭山法院根據(jù)案件類型采取集中送達(dá)方式，規(guī)定送達(dá)人員相對固定。其中，道交、刑事、行政、執(zhí)行案件由民三庭、刑庭、行政庭和執(zhí)行庭自行專人送達(dá)；除民三庭外，其他機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)庭受理的民商事案件統(tǒng)一由速裁庭送達(dá)；人民法庭受理的案件，由法庭自行送達(dá)，同時(shí)根據(jù)當(dāng)事人住所地實(shí)行交叉送達(dá)。

3.關(guān)于可以集中管理的審判輔助事務(wù)的范圍。關(guān)于審判輔助事務(wù)的范圍，學(xué)界有觀點(diǎn)認(rèn)為 ，審判核心事務(wù)與審判輔助事務(wù)二者的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)為：是否需要高度的法律判斷并且能夠產(chǎn)生確定效力或既判力。審判核心事務(wù)是需要高度的法律判斷并能夠產(chǎn)生確定效力和既判力的審判事務(wù)，只能由法官行使，主要包括：一是認(rèn)定事實(shí)，即根據(jù)現(xiàn)有的證據(jù)推定未知事實(shí)的法律活動(dòng)，二是適用法律，即根據(jù)法律事實(shí)選擇適用法律的過程，三是司法裁斷，即依據(jù)認(rèn)定事實(shí)和所適用法律調(diào)整、確定和處理當(dāng)事人具體權(quán)利義務(wù)的活動(dòng)，四是整個(gè)訴訟程序的指揮權(quán)。在審判實(shí)踐中，應(yīng)主要包括調(diào)解、開庭審理、案件評(píng)議、文書制作、宣判等與裁判直接相關(guān)的工作以及部分判后延伸工作。審判輔助事務(wù)主要是指在案件處理過程中，僅具有一定的專業(yè)化要求和程序性、重復(fù)性，且不具有司法判斷，對操作者法律素養(yǎng)要求不高的事務(wù)，通?？梢越唤o司法輔助人員來處理。因輔助審判衍生、從屬于司法審判，故不能超越審判權(quán)，且須以審判權(quán)運(yùn)行為中心。審判輔助事務(wù)不介入或干預(yù)案件實(shí)體審理和裁判，最終體現(xiàn)為規(guī)范審判的活動(dòng)。還有觀點(diǎn)提出 ，審判輔助事務(wù)有廣義和狹義之分。狹義上的審判輔助事務(wù)，是指與案件實(shí)體審判相關(guān)、以服務(wù)審判工作為宗旨的各類司法輔助性工作，具體包括立案審查、分案排期、訴訟材料發(fā)送、財(cái)產(chǎn)和證據(jù)保全，辦理委托鑒定評(píng)估和審計(jì)、調(diào)查取證、訴前調(diào)解、庭審筆錄制作、法律文書印發(fā)、法律文書上網(wǎng)、上訴移送、案卷歸檔等一系列輔助性事務(wù)。廣義上的審判輔助事務(wù)還包括歸納與整理訴訟爭議焦點(diǎn)、準(zhǔn)備與案件審理相關(guān)的參考資料、起草法律文書、完成與審判相關(guān)的調(diào)研、宣傳等與審判事務(wù)緊密相關(guān)的事務(wù)性工作。

筆者認(rèn)為，當(dāng)前司法改革文件中對審判輔助事務(wù)沒有明確的界定，但對審判輔助人員的概念、職責(zé)等進(jìn)行了明確。我們參照審判輔助人員職責(zé)，可以界定審判輔助事務(wù)的范圍?！端奈甯母锞V要》在“推動(dòng)法院人員分類管理制度改革”中明確提出“健全法官助理、書記員、執(zhí)行員等審判輔助人員管理制度”；《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》對法官助理、書記員的職責(zé)進(jìn)行了明確。法官助理在法官的指導(dǎo)下履行以下職責(zé)：(1)審查訴訟材料，協(xié)助法官組織庭前證據(jù)交換；(2)協(xié)助法官組織庭前調(diào)解，草擬調(diào)解文書；(3)受法官委托或者協(xié)助法官依法辦理財(cái)產(chǎn)保全和證據(jù)保全措施等；(4)受法官指派，辦理委托鑒定、評(píng)估等工作；(5)根據(jù)法官的要求，準(zhǔn)備與案件審理相關(guān)的參考資料，研究案件涉及的相關(guān)法律問題；(6)在法官的指導(dǎo)下草擬裁判文書；(7)完成法官交辦的其他審判輔助性工作。書記員在法官的指導(dǎo)下，按照有關(guān)規(guī)定履行以下職責(zé)：(1)負(fù)責(zé)庭前準(zhǔn)備的事務(wù)性工作；(2)檢查開庭時(shí)訴訟參與人的出庭情況，宣布法庭紀(jì)律；(3)負(fù)責(zé)案件審理中的記錄工作；(4)整理、裝訂、歸檔案卷材料；(5)完成法官交辦的其他事務(wù)性工作。

上述輔助性事務(wù)，哪些是需要集中管理的，哪些是不需要集中管理的，洛陽中院在對訴訟服務(wù)中心進(jìn)行改造升級(jí)過程中也遇到了這一問題。由此洛陽中院將書記員分為隨案書記員和駐庭書記員兩種，僅對隨案書記員、送達(dá)員、保全員等實(shí)行集中管理。駐庭書記員則緊緊跟隨審判團(tuán)隊(duì)，輔助審判長、法官等完成庭前證據(jù)交換、調(diào)查取證、案件調(diào)解等工作。

《意見》中對哪些審判輔助事務(wù)集中管理，明確列舉了“送達(dá)、排期開庭、保全、鑒定評(píng)估、文書上網(wǎng)”這幾項(xiàng)，但之所以又加上“等”字，說明不僅限于明確列舉的這幾項(xiàng)。各地法院可以根據(jù)審判實(shí)踐需要，在上述關(guān)于審判輔助人員職責(zé)界定的范圍內(nèi)，對其他審判輔助事務(wù)實(shí)行集中管理。

但需要注意的是，并不是所有的審判輔助事務(wù)都適宜集中管理，一些與審判核心事務(wù)密切相關(guān)的輔助性工作，不適宜進(jìn)行集中管理，如審查訴訟材料，協(xié)助法官組織庭前證據(jù)交換；協(xié)助法官組織庭前調(diào)解，草擬調(diào)解文書等，這些工作雖然是由法官助理來完成，屬于輔助性事務(wù)的范圍，但其與審判核心事務(wù)密切相關(guān)，實(shí)行集中管理不利于審判團(tuán)隊(duì)的作用發(fā)揮。因?yàn)樵诋?dāng)前司法改革中，試點(diǎn)法院關(guān)于審判團(tuán)隊(duì)中的要求一般是，員額法官、法官助理、書記員的配置比例不低于1∶1∶1，輔助人員要以員額法官為核心，突出法官的辦案主體地位。為保障審判團(tuán)隊(duì)力量的充分發(fā)揮，對與審判核心事務(wù)密切相關(guān)，與當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利處分密切相關(guān)的事務(wù)，適宜由審判團(tuán)隊(duì)中的輔助人員完成，不適宜進(jìn)行集中管理。對具有程序性、重復(fù)性，與審判核心事務(wù)相對分離，且不介入或干預(yù)案件實(shí)體審理和裁判的事務(wù)，實(shí)行集中管理的效果較好。

（作者單位：河南省高級(jí)人民法院、上海政法學(xué)院）