關(guān)于農(nóng)民合作社聯(lián)合社的幾個法律問題

■ 文 / 譚智心

關(guān)于農(nóng)民合作社聯(lián)合社的幾個法律問題

■ 文 / 譚智心

據(jù)了解，目前基層自發(fā)成立的農(nóng)民合作社聯(lián)合社已經(jīng)超過1萬家，廣泛分布于種植、養(yǎng)殖、農(nóng)機(jī)、植保、加工等各個領(lǐng)域，在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、提高農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但是，從發(fā)展階段來看，我國的農(nóng)民合作社聯(lián)合社還處于發(fā)展初期，中央和地方政府指導(dǎo)和支持農(nóng)民合作社聯(lián)合社發(fā)展的政策體系尚未建立，聯(lián)合社的發(fā)展方向、組織治理、監(jiān)管監(jiān)督、支持引導(dǎo)等具體事宜均未明確。同時，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對聯(lián)合社的相關(guān)問題也未曾涉及，這就導(dǎo)致基層在聯(lián)合社發(fā)展實踐中還處于“摸著石頭過河”的狀態(tài)，特別是在工商登記及聯(lián)合社的組織原則與發(fā)展方向上，各利益相關(guān)主體均比較困惑，政府在指導(dǎo)過程中也只能以《農(nóng)民專業(yè)合作社法》作為依據(jù)，而往往忽視了聯(lián)合社自身的組織特點。在聯(lián)合社發(fā)展的一些具體問題上，相關(guān)部門也缺乏準(zhǔn)確把握，如農(nóng)民合作社聯(lián)合社的成員資格如何界定？企業(yè)能否作為聯(lián)合社的組成成員？聯(lián)合社究竟聯(lián)合到什么層級比較合適？聯(lián)合社內(nèi)部開展資金互助合作是否符合法律依據(jù)，開展的范圍和規(guī)模究竟多大才能既滿足成員需求，又不至于形成金融風(fēng)險？聯(lián)合社的組織原則和決策機(jī)制是否借鑒農(nóng)民專業(yè)合作社的“一人一票”制，實行“一社一票”？等等。上述問題，都亟需在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的修訂中予以明確。

一、成員準(zhǔn)入上要堅持聯(lián)合社的自立和自治原則

關(guān)于聯(lián)合社的成員資格問題，在法律修訂的過程中出現(xiàn)了不同的意見。爭論的焦點主要集中在聯(lián)合社成員是否必須全部是農(nóng)民專業(yè)合作社，或可以有其他主體的加入，特別是企業(yè)能否具備聯(lián)合社的成員資格。專家的觀點主要分為兩派：一種觀點認(rèn)為企業(yè)不宜作為獨立主體加入聯(lián)合社，持這種觀點的專家占絕大多數(shù)。理由主要在于企業(yè)加入聯(lián)合社以后，不利于聯(lián)合社的民主管理，容易形成內(nèi)部控制，從而容易導(dǎo)致聯(lián)合社出現(xiàn)“變質(zhì)”的風(fēng)險。另一種觀點認(rèn)為，應(yīng)該允許企業(yè)等經(jīng)營主體加入聯(lián)合社，同時對其數(shù)量或占比進(jìn)行限制。理由在于目前存在的聯(lián)合社中，企業(yè)作為成員加入已經(jīng)是既成事實，有些地方出臺的聯(lián)合社登記管理辦法中也允許企業(yè)等非合作社主體的加入，而且企業(yè)加入能夠彌補(bǔ)聯(lián)合社的資源要素不足，同時形成一定的帶動作用。

筆者認(rèn)為，在法律層面討論農(nóng)民合作社聯(lián)合社的成員資格問題，應(yīng)該明確兩個基本原則：一是要保持農(nóng)民合作社聯(lián)合社的為農(nóng)服務(wù)屬性；二是要保證農(nóng)民合作社聯(lián)合社內(nèi)部能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民組織自身的民主控制。簡單地說，就是要實現(xiàn)農(nóng)民合作社聯(lián)合社的自立和自治。

之所以提出這兩個原則，與我國目前農(nóng)民合作社聯(lián)合社的發(fā)展實踐有關(guān)。我國現(xiàn)階段的國情、農(nóng)情決定了“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”在一個階段還將長期存在，而且這些“小農(nóng)”的土地規(guī)模較小、生產(chǎn)要素缺乏、市場談判能力較弱，通過農(nóng)民合作社或聯(lián)合社這樣的組織載體實現(xiàn)聯(lián)合與合作，就成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、有效應(yīng)對市場和提升農(nóng)業(yè)競爭力的必然選擇。然而，從分散的小農(nóng)到規(guī)?；暮献魃绲揭?guī)模更大的聯(lián)合社，組織形態(tài)的轉(zhuǎn)變必須要有具備相當(dāng)能力的經(jīng)營主體站出來，承受制度變遷的成本，并通過自身能力，實現(xiàn)轉(zhuǎn)變前所預(yù)期的潛在利潤。在我國，普通的小農(nóng)是沒有這個實力和能力的。所以，我們在實踐中看到的農(nóng)民合作社或者聯(lián)合社，往往都是由農(nóng)村的能人大戶、龍頭企業(yè)、供銷社、基層政權(quán)組織或是具有上述背景的混合經(jīng)濟(jì)體創(chuàng)辦或領(lǐng)辦。這符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，如果不允許這些有能力的經(jīng)濟(jì)實體創(chuàng)辦或領(lǐng)辦合作社，至少從目前我國的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境來看，中國的合作社根本發(fā)展不起來。所以，在這種環(huán)境下，合作社聯(lián)合社首先需要成為農(nóng)民自己的自我服務(wù)組織，才能實現(xiàn)自立。

此外，發(fā)展聯(lián)合社需要注重的另一個組織原則，就是自治原則。這也是與我國合作社發(fā)展的現(xiàn)實國情分不開的。只有體現(xiàn)成員自我管理的組織，才是真正的農(nóng)民合作組織。這方面爭議較大的是加入聯(lián)合社的企業(yè)，如果企業(yè)在聯(lián)合社內(nèi)部，與其他成員是平等關(guān)系，聯(lián)合社的決議能夠通過所有成員的協(xié)商進(jìn)行民主決策，那么可以認(rèn)為該聯(lián)合社是實現(xiàn)了民主控制的組織。否則，如果聯(lián)合社的成員之間實力差距過于懸殊，連基本的對話機(jī)制都沒有，那么該聯(lián)合社則不能視為合作社組織。

二、決策機(jī)制上要體現(xiàn)“民主控制”

合作社原則是合作社的本質(zhì)屬性和行動指南。從國際合作社聯(lián)盟成立（1895年）至今，120多年的世界合作社運(yùn)動史告訴我們，作為國際合作社聯(lián)盟的核心指導(dǎo)原則，“民主原則”貫穿于合作社運(yùn)動的始終，并經(jīng)歷了“一人一票”（1895年）、“平等投票”（1921年）到“民主控制”（1937年、1966年、1995年）的演變過程。從上述三種表述方式看，該原則不僅體現(xiàn)了合作社管理中的民主成分，而且體現(xiàn)了不同時代特征下的民主管理特點?！耙蝗艘黄薄笔亲裱?895年“羅虛代爾原則”提出的，當(dāng)時的合作社以消費合作社為主要類型，參加消費合作社的都是處于社會底層的工人階級，資本是稀缺要素，有的只是勞動力資源，工人們?nèi)牍山痤~較少，而且較為平均，所以成員之間較為平等，“一人一票”最能夠體現(xiàn)這種平等關(guān)系；隨著合作社類型的多樣化發(fā)展，成員之間入股比例、對合作社的貢獻(xiàn)大小不一等因素的引入，使得民主的含義發(fā)生了變化，“一人一票”顯得過于呆板，不能體現(xiàn)出成員對合作社的貢獻(xiàn)以及合作社成員之間的關(guān)系，于是該原則發(fā)展成為“平等投票”，以適應(yīng)合作社內(nèi)部成員關(guān)系的演變；而隨著合作社內(nèi)部要素資源的不斷豐富，資本、技術(shù)、土地等生產(chǎn)要素也作為合作社發(fā)展的重要組成部分，成為合作社剩余索取權(quán)的衡量標(biāo)準(zhǔn)時，“平等投票”一詞就不能涵蓋其所有內(nèi)涵了，最終“民主控制”作為最為貼切的用語延續(xù)下來。這說明合作社并不是理想中的人人絕對平等，而是由民主控制的相對平等，民主表明合作社的管理及其決策是所有成員參與其中并且能夠達(dá)成共識的，而且民主的方式并沒有統(tǒng)一劃定，只要是體現(xiàn)出能夠以此方式實現(xiàn)對合作社的管理和控制即可。

我國農(nóng)村精英和弱勢小農(nóng)在合作社內(nèi)部同時并存（學(xué)術(shù)界稱之為“合作社的異質(zhì)性”）的特殊國情，使得合作社內(nèi)部出現(xiàn)了典型的“中心—外圍”結(jié)構(gòu)，即合作社內(nèi)部分為核心成員和非核心成員兩個群體，核心成員享有合作社的控制權(quán)和剩余索取權(quán)，非核心成員往往只享受到合作社提供的服務(wù)，“一人一票”流于形式。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)民合作社聯(lián)合社內(nèi)部的民主管理要好于農(nóng)民專業(yè)合作社。由于聯(lián)合社在成立時就會對申請加入的成員（合作社）進(jìn)行篩選，看是否符合聯(lián)合社發(fā)展的目標(biāo)與要求，合作社加入聯(lián)合社時也會權(quán)衡聯(lián)合社是否能夠為其帶來更高的組織剩余，所以聯(lián)合社的成立動因、組織結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、分配規(guī)則等方面將更加貼近市場，更加注重組織效率和資本要素的價值。據(jù)了解，目前絕大多數(shù)聯(lián)合社并沒有機(jī)械地照搬合作社的“一人一票”制而實行“一社一票”，是建立在民主商議的基礎(chǔ)上，聯(lián)合社的成員（合作社理事長作為代表）經(jīng)常聚集在一起討論聯(lián)合社的發(fā)展事宜，例如新上一個項目能否順利通過，需要聽取聯(lián)合社內(nèi)部各方的意見，而這樣的民主決策方式往往能夠得到所有合作社成員的認(rèn)可。

在農(nóng)民合作社聯(lián)合社的修法過程中，建議將“民主控制”作為聯(lián)合社的核心原則寫入新修訂的法律。

三、有條件的允許聯(lián)合社內(nèi)部開展資金互助業(yè)務(wù)

從我國農(nóng)民合作社聯(lián)合社內(nèi)部開展資金互助業(yè)務(wù)的實踐來看，由于聯(lián)合社的成員規(guī)模較大，比較容易滿足開展資金互助業(yè)務(wù)所需的資金規(guī)模，故基層實踐中很多聯(lián)合社都自發(fā)開展了資金互助業(yè)務(wù)。據(jù)調(diào)研了解，山東省濰坊市臨朐縣志合奶牛專業(yè)合作社聯(lián)合社、北京市清水騰達(dá)鄉(xiāng)村旅游專業(yè)合作社聯(lián)合社、湖北省武漢市荊地養(yǎng)蜂專業(yè)合作社聯(lián)合社等均利用聯(lián)合與合作的優(yōu)勢，創(chuàng)新聯(lián)合社內(nèi)部信用合作機(jī)制，滿足聯(lián)合社成員對資金的需求。然而，正是由于聯(lián)合社開展內(nèi)部資金互助業(yè)務(wù)時形成的資金規(guī)模較大，所以更應(yīng)該將風(fēng)險防控放在第一的位置，需要從市場、產(chǎn)業(yè)、信用、操作等多個維度設(shè)計有效的風(fēng)險防控機(jī)制，并且要明確對該項業(yè)務(wù)的監(jiān)督指導(dǎo)部門。

所以，建議在修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》時，要明確允許農(nóng)民合作社聯(lián)合社內(nèi)部開展資金互助合作業(yè)務(wù)，同時適當(dāng)放寬聯(lián)合社開展信用合作的規(guī)模、范圍、額度等規(guī)定，總之要適應(yīng)聯(lián)合社自身的特點，與專業(yè)合作社要有所區(qū)別。最為重要的是，要在法律中明確必須嚴(yán)格把好兩道關(guān)：一是風(fēng)險防控關(guān)，必須要求聯(lián)合社嚴(yán)格遵循“對內(nèi)不對外、吸股不吸儲、分紅不分息”的原則，鼓勵聯(lián)合社根據(jù)自身特點設(shè)計風(fēng)險防控機(jī)制；二是監(jiān)督監(jiān)管關(guān)，必須落實聯(lián)合社開展此項業(yè)務(wù)的指導(dǎo)主體和監(jiān)督主體，并明確相應(yīng)的指導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，建議農(nóng)業(yè)部門作為指導(dǎo)主體，地方金融部門作為監(jiān)管主體。

四、鼓勵聯(lián)合社積極發(fā)揮社會功能

據(jù)調(diào)查，目前我國農(nóng)民合作社聯(lián)合社有生產(chǎn)型聯(lián)合、銷售型聯(lián)合、產(chǎn)業(yè)鏈型聯(lián)合和綜合型聯(lián)合等多種類型。其中，綜合型聯(lián)合社就是以生產(chǎn)、生活的社會化服務(wù)為紐帶，以增強(qiáng)社區(qū)成員聯(lián)系、提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力為目標(biāo)，通過資源整合而實現(xiàn)的一種區(qū)域性聯(lián)合。此類型聯(lián)合社以綜合服務(wù)為主，既具有農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)濟(jì)功能，也具有農(nóng)村協(xié)會的社會功能；聯(lián)合社植根于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)，成員分布的地域性很強(qiáng)，多以縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為邊界；聯(lián)合社的成員以本地區(qū)的各類合作社為主，并廣泛吸納農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等的加入；聯(lián)合社的服務(wù)內(nèi)容和形式靈活多樣，經(jīng)營范圍會根據(jù)自身需要、社區(qū)需求和市場情況不斷拓展。目前，有些農(nóng)村社區(qū)成立了類似的綜合型聯(lián)合社，政府將養(yǎng)老、醫(yī)療、文化等社會功能以購買服務(wù)的形式委托給聯(lián)合社承擔(dān)，聯(lián)合社以發(fā)展鄉(xiāng)村社區(qū)為宗旨，以促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、文化協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，在活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)村和諧、豐富農(nóng)村文化等方面起到了積極作用。

修法的方向?qū)ξ覈r(nóng)業(yè)和農(nóng)村的未來產(chǎn)生重要影響。2007年實施的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》是一部市場主體法，法律中強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)濟(jì)功能，目標(biāo)是為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。實踐證明，法律起到了重要的導(dǎo)向作用，在合作社的帶動下，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大變化，廣大農(nóng)民也通過合作社的帶動實現(xiàn)了收入的增加。然而，中國鄉(xiāng)村既需要經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也需要農(nóng)民之間的互助，更需要鄉(xiāng)村社區(qū)價值規(guī)范的建設(shè)，需要有一些中堅力量在正式的國家機(jī)構(gòu)之外，承擔(dān)一部分公共事務(wù)的治理功能。單個的農(nóng)民專業(yè)合作社可能更加專注于產(chǎn)業(yè)，對社會功能的開發(fā)具有規(guī)模上的局限，但農(nóng)民合作社聯(lián)合社，因其實力比基層的合作社要大、覆蓋的范圍更廣，如果積極引導(dǎo)，將聯(lián)合社的社會功能發(fā)揮出來，是能夠與政府部門在鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)上實現(xiàn)互補(bǔ)與相互促進(jìn)作用的。

所以，在法律修訂時，對各種類型的聯(lián)合社應(yīng)持包容發(fā)展的態(tài)度，允許各種類型的聯(lián)合社在經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各方面充分發(fā)揮自身的作用，并且要在法律中明文規(guī)定鼓勵聯(lián)合社積極發(fā)揮社會功能，實現(xiàn)社會價值。以經(jīng)濟(jì)功能為主的聯(lián)合社，鼓勵其多承擔(dān)社會責(zé)任；以社會功能為主的聯(lián)合社，鼓勵其在實現(xiàn)自身發(fā)展可持續(xù)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮聯(lián)合社在推動農(nóng)村社會發(fā)展方面的重要作用。

五、強(qiáng)化激勵與監(jiān)管并重的政策導(dǎo)向

2006年頒布的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第七章“扶持政策”部分，分4條分別就我國農(nóng)民專業(yè)合作社的項目扶持、財政扶持、金融扶持、稅收優(yōu)惠等事宜進(jìn)行了明確，為我國農(nóng)民專業(yè)合作社提供了非常優(yōu)越的政策環(huán)境。這也成為10年來我國農(nóng)民專業(yè)合作社迅猛發(fā)展的重要原因之一。然而，以政府補(bǔ)助、項目支持、稅收減免等為內(nèi)容的刺激政策固然可以在短期內(nèi)見效，如大批的合作社在短期就能夠建立起來，但由于法律中沒有明確規(guī)定合作社的監(jiān)督及退出機(jī)制，各種不規(guī)范的合作社也大量產(chǎn)生。此外，目前還存在著這樣一種事實，政府的扶持項目與資金都落在了農(nóng)村精英手中，真正需要幫扶的百姓受益很少。這樣一來，政府的扶持政策就陷入了一個悖論：政府希望通過政策扶持，促進(jìn)農(nóng)民合作社發(fā)展壯大，帶動更多的農(nóng)戶實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和增收致富；但實際上，政府的扶持政策往往被少數(shù)農(nóng)村精英群體獲得，沒有或者很少惠及廣大農(nóng)戶。

從各地對農(nóng)民合作社聯(lián)合社的指導(dǎo)政策來看，地方政府部門大多沿用了農(nóng)民專業(yè)合作社的扶持政策，對聯(lián)合社開展業(yè)務(wù)給予政策、項目以及資金上的支持。如果考慮政策對農(nóng)民的惠及程度，聯(lián)合社與合作社的差別在于，聯(lián)合社的組成成員是合作社等市場組織，而不是農(nóng)民個人，對聯(lián)合社的扶持要通過合作社才能傳遞到加入合作社的農(nóng)民身上。從市場法人的特征看，聯(lián)合社更接近于企業(yè)，資本要素在聯(lián)合社內(nèi)部往往更具話語權(quán)。在這種情況下，建議修訂法律時，涉及農(nóng)民合作社聯(lián)合社的“扶持政策”部分要強(qiáng)化激勵與監(jiān)管并重的政策導(dǎo)向。在完善政府政策扶持體系的同時，將農(nóng)民合作社聯(lián)合社視作獨立的市場主體，建立對聯(lián)合社的第三方監(jiān)督機(jī)制，完善審計抽查制度，完善懲處制度，建立聯(lián)合社市場退出機(jī)制，減少直至杜絕上述政策負(fù)面效應(yīng)的發(fā)生，實現(xiàn)以激勵促發(fā)展，以監(jiān)管促規(guī)范。

〔本文系國家社科基金青年項目（13CJY080）“契約選擇視角下的農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社運(yùn)行機(jī)制研究及其政策設(shè)計”和2016年農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站委托研究項目“農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助試點方案及暫行管理辦法”的階段性成果〕

（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心）

欄目編輯：孫超超