金融支持合作社發(fā)展模式探析——基于陜西省石泉縣“統(tǒng)貸統(tǒng)還”調(diào)查

■ 文 / 趙 海

金融支持合作社發(fā)展模式探析——基于陜西省石泉縣“統(tǒng)貸統(tǒng)還”調(diào)查

■ 文 / 趙 海

2016年5月，筆者赴陜西省石泉縣調(diào)研脫貧攻堅(jiān)工作。在調(diào)研過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)該縣在金融支持合作社發(fā)展上有思路有創(chuàng)新，提出的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”扶貧貸款模式值得思考和借鑒。

一、石泉縣金融支持農(nóng)民合作社的做法

石泉縣地處陜南，屬秦巴特困連片地區(qū)，山高路遠(yuǎn)，貧困面大、貧困程度深。同時(shí)，石泉縣雨熱充沛、物產(chǎn)豐富、生態(tài)良好，具有很大的發(fā)展?jié)摿Γ梢哉f(shuō)是一種“富饒的貧困”。在脫貧攻堅(jiān)工作中，石泉縣高度重視發(fā)揮農(nóng)民合作社的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用，以扶持合作社發(fā)展為抓手，推進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)戶的脫貧步伐。但由于貧困地區(qū)農(nóng)戶積累有限，合作社資金缺乏問(wèn)題非常突出，嚴(yán)重制約了合作社的發(fā)展壯大。為此，石泉縣在合作社融資方面做出了創(chuàng)新性嘗試，抓住被列入國(guó)務(wù)院扶貧辦和農(nóng)發(fā)行共建金融扶貧實(shí)驗(yàn)示范區(qū)的機(jī)遇，積極創(chuàng)新金融支持方式，提出了“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式支持合作社發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)。

所謂“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式，是由政府組建一個(gè)平臺(tái)公司作為貸款主體，通過(guò)該貸款主體將從農(nóng)發(fā)行貸來(lái)的資金轉(zhuǎn)貸給具體使用對(duì)象發(fā)展生產(chǎn)、滾動(dòng)使用，最后由該貸款主體統(tǒng)一向農(nóng)發(fā)行還款。在實(shí)際操作中，石泉縣成立了“扶貧開(kāi)發(fā)投融資有限公司”，負(fù)責(zé)向農(nóng)發(fā)行統(tǒng)貸統(tǒng)還，擔(dān)保方式采取政府委托代建購(gòu)買服務(wù)模式，用納入財(cái)政預(yù)算的購(gòu)買服務(wù)協(xié)議項(xiàng)下應(yīng)收賬款設(shè)定質(zhì)押擔(dān)保。該平臺(tái)公司向農(nóng)發(fā)行統(tǒng)一貸款后，通過(guò)委托縣域金融機(jī)構(gòu)向貸款使用對(duì)象轉(zhuǎn)貸。轉(zhuǎn)貸對(duì)象有三大類，包括農(nóng)民合作社、小微企業(yè)和農(nóng)業(yè)園區(qū)，農(nóng)民合作社是其中重要的一大類。對(duì)農(nóng)民合作社采取帶資入社的方式，引導(dǎo)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的貧困戶以合作社為依托，采取“集約土地、產(chǎn)業(yè)共建、聯(lián)保貸款、戶均五萬(wàn)、帶資入社、互助合作、產(chǎn)供加銷、分工分業(yè)”方式，試圖既解決農(nóng)戶不知如何發(fā)展生產(chǎn)的難題，又解決缺資金的難題。帶資入社的具體投放流程是：入社人申請(qǐng)—農(nóng)民合作社匯總—審查（村委會(huì)、鎮(zhèn)政府、被委托金融機(jī)構(gòu)審查）—縣脫貧攻堅(jiān)指揮部審批—提供擔(dān)保措施—簽訂借款合同—借款投放—貸后管理—付息還本。

農(nóng)發(fā)行發(fā)揮政策性銀行優(yōu)勢(shì)，按照保本經(jīng)營(yíng)原則，實(shí)施期限延長(zhǎng)、利率下浮等優(yōu)惠措施，體現(xiàn)讓利于農(nóng)和服務(wù)脫貧?！妒h統(tǒng)貸統(tǒng)還扶貧業(yè)務(wù)試點(diǎn)方案》對(duì)貸款期限、利率和額度進(jìn)行了具體規(guī)定，設(shè)定貸款期限為20年，貸款利率采取央行5年以上中長(zhǎng)期貸款基準(zhǔn)利率下浮15%。根據(jù)轉(zhuǎn)貸主體償債能力和使用者所能提供的風(fēng)險(xiǎn)保障措施等因素，石泉縣初步確定貸款總額度23.5億元，其中產(chǎn)業(yè)類6.4億元，主要用于支持合作社發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

簡(jiǎn)言之，石泉縣的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”扶貧貸款模式就是農(nóng)發(fā)行集中授信給由政府簽字背書的平臺(tái)公司，平臺(tái)公司再通過(guò)縣域金融機(jī)構(gòu)為每戶轉(zhuǎn)貸5萬(wàn)元的貸款，貧困戶帶著這5萬(wàn)元貸款加入合作社，并將資金全部集中到合作社供合作社統(tǒng)一使用，為成員提供農(nóng)業(yè)投入品和各類服務(wù)，通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)脫貧致富的目標(biāo)。

二、統(tǒng)貸統(tǒng)還模式特點(diǎn)探析

與一般的“一對(duì)一”的銀行貸款模式不同，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”扶貧貸款是一種“一對(duì)一再對(duì)多”的模式，這種模式有以下幾個(gè)特點(diǎn)或優(yōu)勢(shì)。

1. 有助于增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的貸款意愿。我們知道，農(nóng)戶之所以貸款難、貸款貴，一方面是農(nóng)戶貸款額度小，貸款成本高，金融機(jī)構(gòu)貸款意愿不強(qiáng)；另一方面是農(nóng)戶缺乏有效的擔(dān)保抵押物，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不確定性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)大，導(dǎo)致很難從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。而這種統(tǒng)貸統(tǒng)還的模式，一方面由平臺(tái)公司統(tǒng)一申請(qǐng)貸款，貸款方式由銀行與一家一戶進(jìn)行交易變成銀行與一家公司進(jìn)行交易，這就大幅提高了貸款額度，降低了單位成本，增強(qiáng)了金融機(jī)構(gòu)的貸款意愿。同時(shí)，平臺(tái)公司具有政府背景，并采取政府委托代建購(gòu)買服務(wù)模式，相當(dāng)于有了地方政府信用做擔(dān)保，這就能較大程度打消銀行對(duì)于資金風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，如此一來(lái)，農(nóng)戶貸款可得性會(huì)明顯增強(qiáng)。

2. 有助于解決道德風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。在統(tǒng)貸統(tǒng)還模式下，統(tǒng)貸機(jī)構(gòu)通過(guò)縣域金融機(jī)構(gòu)把資金轉(zhuǎn)貸給農(nóng)戶，再由農(nóng)戶通過(guò)帶資入社的方式供合作社集中使用，而不是相反方向，直接貸給合作社再由合作社無(wú)償為農(nóng)戶提供各類服務(wù)。筆者認(rèn)為，采取這種方式，讓農(nóng)戶成為承貸主體，有利于對(duì)農(nóng)戶的行為產(chǎn)生約束機(jī)制，在一定程度上防止道德風(fēng)險(xiǎn)。畢竟，農(nóng)村是熟人社會(huì)，農(nóng)戶非常珍視自己的聲譽(yù)，在聯(lián)保互保和還本付息的壓力下，會(huì)有更多的激勵(lì)投入到生產(chǎn)中去。而向合作社貸款再為農(nóng)戶提供免費(fèi)服務(wù)的方式，承貸主體是合作社而不是農(nóng)戶，農(nóng)戶可能會(huì)把合作社提供的各類農(nóng)資和服務(wù)視為國(guó)家扶貧的投入，這種情況下農(nóng)戶由于缺乏約束機(jī)制，可能會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，不專心從事生產(chǎn)管理甚至變現(xiàn)或挪用。現(xiàn)實(shí)中，各類產(chǎn)業(yè)扶貧資金效率低下的例子比比皆是，農(nóng)戶的道德風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)重要的因素。

3. 有助于解決信息不對(duì)稱的問(wèn)題。在統(tǒng)貸統(tǒng)還試點(diǎn)方案中，對(duì)農(nóng)戶的轉(zhuǎn)貸不是由金融部門直接審查，而是采取入社成員申請(qǐng)及合作社匯總后，由村委會(huì)審查、鎮(zhèn)政府復(fù)核以及被委托金融機(jī)構(gòu)審定的方式進(jìn)行。我們知道，貧困農(nóng)戶幾乎無(wú)可以抵押的資產(chǎn)，對(duì)其貸款往往只能是信用貸款或是聯(lián)保貸款，而金融機(jī)構(gòu)面對(duì)如此眾多的農(nóng)戶，由于缺乏信用數(shù)據(jù)和檔案，完全由金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸前調(diào)查幾乎是不可能完成的任務(wù)。而采取由村委會(huì)協(xié)助審查的方式，可以發(fā)揮熟人社會(huì)下知根知底的優(yōu)勢(shì)，使得一些信譽(yù)和口碑不好的農(nóng)戶在村委會(huì)初審過(guò)程中被排除在外，能最大限度地解決信息不對(duì)稱問(wèn)題。

三、思考與啟示

通過(guò)座談和實(shí)地走訪，筆者認(rèn)為，石泉縣開(kāi)展的統(tǒng)貸統(tǒng)還扶貧貸款是將政策性金融反哺貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一種制度創(chuàng)新，同時(shí)也是金融支持農(nóng)民合作社發(fā)展的一種制度創(chuàng)新。從理論上講，該模式降低了交易成本，化解了道德風(fēng)險(xiǎn)和信息不對(duì)稱，拓寬了貧困地區(qū)、合作社和農(nóng)戶的融資渠道，在一定程度上解決了農(nóng)村貸款難、貸款貴的問(wèn)題，提高了貧困地區(qū)、農(nóng)民合作社和農(nóng)戶的貸款可得性、便利性和實(shí)惠性。當(dāng)然，由于石泉縣的統(tǒng)貸統(tǒng)還業(yè)務(wù)剛剛開(kāi)始試點(diǎn)，對(duì)這一模式的效果還有待進(jìn)一步觀察。筆者認(rèn)為，要想推動(dòng)試點(diǎn)成功，至少有三個(gè)方面的問(wèn)題值得重點(diǎn)關(guān)注。

1. 轉(zhuǎn)貸必須嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和程序。轉(zhuǎn)貸要取得成功，平臺(tái)公司必須實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)的可持續(xù)，防止演變成地方政府兜底，這樣的話就失去了示范意義。這要求資金使用對(duì)象盡管是貧困地區(qū)和貧困人口，但也必須遵循銀行業(yè)一般規(guī)律，要瞄準(zhǔn)看得準(zhǔn)、有效益的產(chǎn)業(yè)和有信用的農(nóng)戶，嚴(yán)格貸前貸中貸后各項(xiàng)程序，將風(fēng)險(xiǎn)控制在一定的范圍內(nèi)，不能一放了之、搞“大撒把”。同時(shí)，還要建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，如建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金等，用制度創(chuàng)新保障資金可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

2. 要防止統(tǒng)貸機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。如前所述，雖然“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式有助于解決農(nóng)戶的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，但統(tǒng)貸機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)如何化解就成為一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。建議可以采取審貸分離的方式，政府部門和平臺(tái)公司負(fù)責(zé)審核項(xiàng)目，委托銀行負(fù)責(zé)審定貸款額度，以發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，切實(shí)降低貸款風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要建立切實(shí)可行的機(jī)制，防止政府對(duì)貸款資金投向的行政干預(yù)，杜絕將銀行的貸款變?yōu)榈胤秸摹岸?cái)政”和“提款機(jī)”。顯然，這需要建立嚴(yán)格周密的制度體系和責(zé)任體系，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式仍有很長(zhǎng)的路要走。

3. 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題不容忽視。在“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式中，有一個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，就是政府愿意為貸款背書，這無(wú)疑為平臺(tái)公司和農(nóng)戶的貸款起到了增信作用。然而，在經(jīng)濟(jì)下行、土地財(cái)政日益艱難、部分地方政府債臺(tái)高筑的背景下，政府自身債務(wù)都是棘手難題，更難顧及擔(dān)保，僅靠政府信用顯然無(wú)法確保資金安全無(wú)虞。因此，貸前對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力、信用等級(jí)和債務(wù)狀況的綜合考量，應(yīng)成為一項(xiàng)緊要且必須的工作。

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策研究室）

名詞解釋：

委托代建項(xiàng)目融資模式，是指地方政府或地方政府指定的機(jī)構(gòu)作為委托人與借款人簽訂委托代建合同，合同中須明確委托人購(gòu)買服務(wù)以及支付資金的方式和金額等要素，借款人向銀行融資進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，并根據(jù)合同約定從委托人獲得工程代建資金來(lái)償還貸款的模式。