鄉(xiāng)村治理的分宜模式:“黨建+”與村民自治的有機(jī)統(tǒng)一

王海俠,孟慶國

(清華大學(xué) 中國農(nóng)村研究院,北京100084)

隨著稅費(fèi)改革,鄉(xiāng)村治理步入到后稅費(fèi)時(shí)代,基層的全能型治理讓位于公共服務(wù)型治理[1],雖然在這一過程中,農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕,農(nóng)村矛盾得到緩解,但鄉(xiāng)村出現(xiàn)新一輪的治理困境,主要表現(xiàn)為農(nóng)村基層組織治理責(zé)任弱化,導(dǎo)致其組織能力、資源配置能力和工作主動(dòng)性都受到極大影響。針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理存在的問題,學(xué)者給出了三種替代性的鄉(xiāng)村治理方式:參與式治理、多元中心治理和分權(quán)式治理。這三種治理方式雖然是針對(duì)傳統(tǒng)治理的不適應(yīng)性而提出的新的治理方向,但一個(gè)共同問題是主張治理方式的普適性,而忽略了“地方性治理”[2]的特殊性,對(duì)于基層的創(chuàng)新實(shí)踐關(guān)注不夠。其實(shí),在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,許多地方性實(shí)踐非常值得分析和總結(jié)。為此,筆者對(duì)江西分宜的鄉(xiāng)村治理模式進(jìn)行考察,發(fā)現(xiàn)分宜的許多做法非常具有實(shí)效性,是針對(duì)當(dāng)?shù)貑栴}而做的有益嘗試,尤其是在當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織渙散、黨組織喪失戰(zhàn)斗力的情況下,從“黨建+村民自治”的角度來進(jìn)行治理探索,以黨建強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理的思路非常值得借鑒。

1 分宜模式的基本情況

分宜縣地處贛西中部,國土面積1 389平方公里,人口33萬,下轄7鎮(zhèn)3鄉(xiāng)1個(gè)辦事處。分宜縣在2010年開始的試點(diǎn)探索的基礎(chǔ)上,于2012年在全縣全面推行“村小組建黨支部+村民理事會(huì)”的基層組織設(shè)置,建立村小組黨支部401個(gè)、村民理事會(huì)444個(gè),擴(kuò)大了農(nóng)村基層黨組織的覆蓋面,推進(jìn)了基層民主,探索出一條新形勢(shì)下加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的新路子,調(diào)動(dòng)了農(nóng)村黨員參與村莊公共事務(wù)管理的積極性,同時(shí)激活了村民小組的自治服務(wù),形成了黨領(lǐng)導(dǎo)下的“村兩委”與村民小組有效互動(dòng)的新鄉(xiāng)村治理格局。

1.1 實(shí)踐動(dòng)因

分宜縣之所以推出“村民小組建黨支部+村民理事會(huì)”這一治理模式,主要有三點(diǎn)原因。

第一,鞏固農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位,調(diào)動(dòng)農(nóng)村黨員積極投入鄉(xiāng)村建設(shè)。自從村民自治制度實(shí)施以來,村級(jí)民主管理制度不斷完善,而黨員在村級(jí)事務(wù)管理中的作用逐漸由“決策”轉(zhuǎn)向“議事”,黨組織和黨員在村務(wù)的決策和管理過程中不同程度地陷入“邊緣化”的境遇。如何發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用,如何調(diào)動(dòng)黨員參與村莊事務(wù)管理,是迫切需要解決的問題。

第二,分宜特殊的地理與社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況要求將村委的工作向村民小組延伸。分宜縣是丘陵地貌,不少鄉(xiāng)村分布在山區(qū),村民居住較為分散,加上行政村撤并因素,使得“村兩委”對(duì)村情民意獲知滯后、糾紛矛盾處理不及時(shí)。尤其是近年來,長(zhǎng)期居住在村里的多是老人,老人對(duì)于公共服務(wù)的需要雖較為簡(jiǎn)單,但他們往返村里和鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事很不方便。所以,如何有效調(diào)動(dòng)村民小組的服務(wù)性,使村務(wù)在村民小組一級(jí)得到解決,就顯得特別迫切。

第三,行政村“兩委”干部精力不夠。農(nóng)村工作點(diǎn)多面廣,不僅要做好鎮(zhèn)里分配的常規(guī)工作,還要做好村里的工作。人口多的村莊,“村兩委”精力不夠,問題解決不及時(shí),而村民小組長(zhǎng)又無事可做。將黨支部建到村小組,同時(shí)成立村民理事會(huì),既可以讓村民小組為村委分擔(dān)工作,又可以發(fā)揮村民的自治性,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的多頭配合,更好地實(shí)現(xiàn)村民自治。

1.2 具體做法

分宜模式的具體做法主要有三個(gè)方面:

第一,調(diào)整村黨組織設(shè)置。類似于“三灣改編”將“支部建在連上”,分宜將原來建立在行政村一級(jí)的黨支部重心下移,實(shí)現(xiàn)“黨支部建在村小組上”。首先,對(duì)行政村黨支部實(shí)行“上提”,在黨員人數(shù)50人以上、村級(jí)規(guī)模大且經(jīng)濟(jì)狀況較好的行政村建立黨總支;其次,對(duì)村黨員實(shí)行“下分”,依據(jù)地域和歷史因素,把村黨員按照村民小組/自然村進(jìn)行劃分,按照“便于管理、便于組織、便于活動(dòng)”的原則,各村小組單獨(dú)或聯(lián)合建立黨支部。目前,在127個(gè)行政村中,單建村小組支部79個(gè),聯(lián)建村小組支部319個(gè),基本是按1∶3的比例對(duì)原有村黨支部進(jìn)行擴(kuò)建。

第二,選配村小組黨支部書記,在確定支部書記時(shí)突出“三個(gè)優(yōu)先”。一是黨員組長(zhǎng)優(yōu)先。村民小組組長(zhǎng)是黨員的,可優(yōu)先考慮由村民小組組長(zhǎng)兼任村民小組黨支部書記。二是先進(jìn)模范黨員優(yōu)先。村小組組長(zhǎng)不是黨員的,由村黨總支、本組黨員、村小組長(zhǎng)和村民代表進(jìn)行推薦,通過村小組黨員大會(huì)選舉,把群眾威望高、工作能力強(qiáng)的黨員推舉到支部書記崗位上。三是“兩委”班子中的黨員干部?jī)?yōu)先。對(duì)—時(shí)無合適人選的,由“村兩委”班子成員中的黨員干部兼任小組黨支部書記。在已成立的401個(gè)黨支部中,有230個(gè)村干部兼任支部書記,有46個(gè)村干部兼任支部委員,去除兼任的干部,在總共1 203人的黨支部中,有927人是沒有職位的普通村民,這900多人是村莊治理向村民小組延伸的重要補(bǔ)充力量。同時(shí),有近一半的村民小組長(zhǎng)擔(dān)任支部書記,這樣就使得長(zhǎng)期無所事事的村民小組長(zhǎng)又重新回到鄉(xiāng)村治理的行列之中。

第三,成立鄉(xiāng)村服務(wù)組織。配合村小組建黨支部,推行村民理事會(huì)制度,并輔以村民民主理財(cái)小組、職能服務(wù)站點(diǎn)等自治組織建設(shè)。一是在村民小組內(nèi)成立村民小組理事會(huì)。理事會(huì)成員3～5人,其中理事長(zhǎng)1人。理事會(huì)成員產(chǎn)生要在有能力、有精力、有熱心、有公心的標(biāo)準(zhǔn)下,在能力強(qiáng)的黨員、產(chǎn)業(yè)大戶、經(jīng)營(yíng)能人和農(nóng)村“五老”(老干部、老戰(zhàn)士、老專家、老教師、老模范)中選出。二是成立村民民主理財(cái)小組,成員3～5人。民主理財(cái)小組成員在村小組黨支部委員和德高望重的村民中推選產(chǎn)生。民主理財(cái)小組負(fù)責(zé)對(duì)本村集體財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,參與制定村集體的財(cái)務(wù)計(jì)劃和各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度。三是建立職能服務(wù)站點(diǎn)。具體來說,分宜共建立了“五站”,即矛盾糾紛調(diào)解站、產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)推進(jìn)站、文明新風(fēng)倡導(dǎo)站、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督站、公益事業(yè)服務(wù)站等五個(gè)自治性服務(wù)組織。但這“五站”目前與村民理事會(huì)存在交集,多是兩塊牌子、一個(gè)班子,其原因是地域范圍小,事情相對(duì)集中,不太需要每個(gè)站點(diǎn)的實(shí)體化。

1.3 考核機(jī)制

有了明確的工作目標(biāo)和計(jì)劃后,重要的是其考核機(jī)制,以在制度上確保這一創(chuàng)新模式能夠得到執(zhí)行。縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各有考核的內(nèi)容和辦法,歸納起來,可分為六個(gè)方面(見表1)。

表1 “村小組建黨支部+村民理事會(huì)”年度工作績(jī)效考核內(nèi)容

1.4 經(jīng)費(fèi)投入與支出

村小組建黨支部的做法,客觀上需要一定的經(jīng)費(fèi)投入。其運(yùn)營(yíng)資金來源以財(cái)政投入為主、黨費(fèi)補(bǔ)助為輔,實(shí)行市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)三級(jí)負(fù)擔(dān)的經(jīng)費(fèi)投入體系。經(jīng)費(fèi)支出主要在三個(gè)方面:村小組黨支部場(chǎng)所經(jīng)費(fèi)、村小組黨支部成員工作報(bào)酬和村小組黨支部日?；顒?dòng)經(jīng)費(fèi)。其中場(chǎng)所經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是每名黨員每年不低于100元,村小組新建的黨支部要求有獨(dú)立的議事地點(diǎn),議事點(diǎn)要設(shè)在村民小組。一般來說,支部活動(dòng)多是利用村組閑置場(chǎng)所,或租賃農(nóng)戶不使用的房屋,一般年租金500～800元;對(duì)非村干部兼職的支部負(fù)責(zé)人,給予每年1 200～1 800元的工作補(bǔ)貼;每個(gè)黨支部設(shè)支部書記1名、支部委員2名,在沒有村干部兼任的情況下,給予每個(gè)支部每年4 200元的工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼;日常活動(dòng)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為每年每個(gè)支部3 000元。

以上三個(gè)部分的經(jīng)費(fèi)投入,市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)三級(jí)各自承擔(dān)的比例有所不同。具體而言,支部場(chǎng)所經(jīng)費(fèi)和支部書記報(bào)酬補(bǔ)貼由市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)按4∶4∶2比例分擔(dān);支部委員報(bào)酬補(bǔ)貼由縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)兩級(jí)按1∶1比例分擔(dān);村小組黨支部日?；顒?dòng)經(jīng)費(fèi)由市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)三級(jí)按4∶3∶3比例分擔(dān)。由縣本級(jí)承擔(dān)的部分列入財(cái)政預(yù)算,每年據(jù)實(shí)核撥;由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)財(cái)政承擔(dān)的部分,各鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)要列入財(cái)政預(yù)算,每年據(jù)實(shí)撥付。表2為分宜2012年以來全面推進(jìn)“村小組建黨支部”的財(cái)政投入情況。

表2 “村小組建黨支部”市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)配套資金匯總表

對(duì)于村小組建黨支部,4年來累計(jì)的財(cái)政投入是1 216.62萬元,平均每個(gè)村近10萬元。因?yàn)榇甯刹考嫒蔚狞h支部成員沒有任何補(bǔ)貼,所以這部分投入主要補(bǔ)貼給新增的支部成員,雖然具體到每個(gè)支部成員,每年只有1 000多元的補(bǔ)貼,但卻在一定程度上成為撬動(dòng)他們加入鄉(xiāng)村治理的有力杠桿。

對(duì)于村民理事會(huì),原則上沒有任何財(cái)政投入,村民理事會(huì)的理事長(zhǎng)和成員沒有固定的補(bǔ)貼?？h委組織部的負(fù)責(zé)人指出:對(duì)于村民理事會(huì),堅(jiān)決不能給予補(bǔ)貼,農(nóng)民的事情農(nóng)民辦,要讓農(nóng)民中覺悟高、有熱心的群眾帶頭參與公共事務(wù),真正實(shí)現(xiàn)村民自治。近年來有的地方居然花錢雇村民開會(huì),像“一事一議”的本意是讓村民自主決議村莊發(fā)展事務(wù),結(jié)果村委卻還要給村民誤工補(bǔ)貼,顯然違背了村民自主議事的民本性。分宜基于客觀情況,雖然酌情給予了一定的誤工補(bǔ)貼,但這樣的補(bǔ)貼也主要是象征性的。

2 分宜“村民小組建黨支部+村民理事會(huì)”模式的作用及局限

2.1 分宜模式的主要成效

分宜縣的“村小組建黨支部+村民理事會(huì)”模式,主要是以農(nóng)村基層黨組織建設(shè)來激發(fā)農(nóng)村有服務(wù)意愿和能力的村民加入到村民自治之中,并以此為契機(jī),實(shí)現(xiàn)新的村組社會(huì)管理形式,突出村民小組在村民自治中的獨(dú)特作用。簡(jiǎn)言之,這一模式可以歸納為“黨建+”的治理形式,隨著黨建工作的深入,來調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村整體格局的變化。這一模式對(duì)鄉(xiāng)村治理確實(shí)起到了牽一發(fā)而動(dòng)全身的功效。

2.1.1 推進(jìn)黨建工作方法的改革

要以“黨建+”的方式來調(diào)動(dòng)黨員和村民參與村莊事務(wù)治理的熱情,除了將黨支部下移到村民小組外,還需要配套的制度和組織保證,否則無論是將支部建在哪一個(gè)層級(jí)上都可能淪為形式化的改變,而沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的突破。分宜縣以“村小組建黨支部”為依托,制定了農(nóng)村發(fā)展黨員“雙推雙報(bào)三審三制”、黨員“先鋒創(chuàng)績(jī)”、黨員年審登記等制度。這幾項(xiàng)制度的推行,一方面策應(yīng)了“村小組建黨支部”這一創(chuàng)新,另一方面也有利于改進(jìn)農(nóng)村黨建工作的不足。分宜縣農(nóng)村黨員發(fā)展一直存在不少問題,主要原因在于當(dāng)?shù)氐男帐虾妥谧逵^念比較強(qiáng),農(nóng)村黨員的“近親繁殖”問題、黨員“有名無用”問題相對(duì)普遍。如何改變不健康的黨員發(fā)展情況是一個(gè)需要著重解決的大問題。

如今,以“村小組建黨支部”為突破口,實(shí)行了“雙推雙報(bào)三審三制”,建立了“近親回避制”、全程公示制和工作失誤責(zé)任追究制,嚴(yán)把黨員入口,確保入黨成員的動(dòng)機(jī)純正、能力優(yōu)秀、群眾認(rèn)可度高①2010年以來,全縣共有56名村干部在親屬入黨時(shí)主動(dòng)回避,23名村干部親屬因?qū)徍瞬缓细裎戳袨槿朦h積極分子,15名入黨積極分子的資格被取消,8名預(yù)備黨員的轉(zhuǎn)正期被延長(zhǎng),10名村干部被誡勉談話,其中4名被給予黨紀(jì)處分。。在嚴(yán)把入口的同時(shí),建立不合格黨員常態(tài)化退出機(jī)制,暢通黨員“出口”,也即黨員年審登記制。黨員年審登記工作實(shí)行一年一審,分登記、暫緩登記、不予登記三類。2013年有73名不合格黨員被除名、129名黨員“暫緩登記”;2014年,除名的黨員有44名,暫緩登記的有18名。

“村小組建黨支部”的本質(zhì)是強(qiáng)化黨員在鄉(xiāng)村治理之中的先鋒模范作用,讓他們積極介入到服務(wù)與自治之中。如果沒有組織約束,黨員的主動(dòng)性就不夠,有了相應(yīng)的組織和制度監(jiān)督,更易于調(diào)動(dòng)農(nóng)村黨員加入公共服務(wù)。實(shí)地走訪堂下村、山田村等12個(gè)村莊,這些村的黨員每年都要進(jìn)行一次義務(wù)的渠道清理或公共衛(wèi)生打掃,這是對(duì)目前農(nóng)村比較缺乏的村莊集體行動(dòng)的有效補(bǔ)充和良好示范。

2.1.2 村民自治層級(jí)下移至村民小組

隨著將支部建在村民小組,實(shí)現(xiàn)了黨建工作重心和責(zé)任的下移,村小組支部開始在鄉(xiāng)村治理和公共服務(wù)中發(fā)揮作用。正所謂“名不正,則言不順”,以前的村民小組基本不發(fā)揮什么作用,如今成立了村小組黨支部,賦予了支部成員一定的權(quán)力,讓他們有責(zé)任和動(dòng)力介入到村務(wù)當(dāng)中。同時(shí),因?yàn)樵谶x任黨支部書記和委員時(shí),重點(diǎn)依托黨員村民小組長(zhǎng)和能人黨員,又使得黨支部與村民小組長(zhǎng)和村內(nèi)能人加強(qiáng)聯(lián)系,有利于調(diào)動(dòng)和凝聚他們的力量。

在分宜縣的401個(gè)支部中,有村民小組長(zhǎng)加入的黨支部占半數(shù)以上,如果村民小組長(zhǎng)不是黨員,一般會(huì)吸納進(jìn)村民理事會(huì),做村民理事會(huì)的理事長(zhǎng)。這樣做改變了以前村民小組長(zhǎng)不參與村務(wù)的狀況,調(diào)動(dòng)了村民小組長(zhǎng)參與村務(wù)的積極性,同時(shí)規(guī)定村民小組長(zhǎng)可以列席并參與討論村內(nèi)重大事務(wù),不僅發(fā)揮了村民小組長(zhǎng)的作用,還有利于平衡村民小組之間的利益。

現(xiàn)在的“村兩委”,在村務(wù)管理方面基本可以“抓大放小”?！白ゴ蟆本褪侵匾氖聞?wù)村委會(huì)出面進(jìn)行管理;“放小”就是一些細(xì)碎的小事,主要交由村民小組長(zhǎng)和村小組黨支部來協(xié)助完成。目前,像村內(nèi)矛盾調(diào)節(jié)、文件傳達(dá)、一些公益性事業(yè)費(fèi)用的收繳,都主要由村民小組來完成。村民小組成員居住在小組內(nèi),交流和辦事都較行政村干部方便。在訪談中,檀溪村的村支書就表示,把事務(wù)下放到村小組以后,他的工作相對(duì)輕松許多,可以多外出洽談一些項(xiàng)目,做點(diǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大事情。其實(shí),“村小組建黨支部+村民理事會(huì)”更多的是讓村民小組成為村委的“左膀右臂”,分解“村兩委”日常繁重的工作任務(wù),達(dá)到化整為零的效果。

2.1.3 促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)的完善與村民自治的民主化

支部建在村民小組上和成立村民理事會(huì),主要體現(xiàn)為農(nóng)村黨建工作的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換,因此,總結(jié)和分析分宜模式的意義,不能僅從模式本身進(jìn)行總結(jié),綜觀分宜的鄉(xiāng)村治理方法與創(chuàng)新,可見這一模式的意義具有延展性。

“村小組建黨支部+村民理事會(huì)”模式,配合目前全縣推行的村級(jí)民事代辦、農(nóng)村低保評(píng)議及公示制度,就更是相得益彰。村級(jí)治理向下延伸到了村小組,延伸的意義體現(xiàn)在做事上,村級(jí)民事代辦就將“村民小組建黨支部”的作用落到了實(shí)處。分宜縣是典型的人口外流地區(qū),現(xiàn)居住在村內(nèi)的多是老人,他們行動(dòng)多不方便,而分宜又是山區(qū),交通不便。村民要辦事,需要跑鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣城,很不方便,尤其是村內(nèi)的老年人就更不方便。在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上,分宜縣于2014年初開始推進(jìn)村級(jí)民事代辦制度,推進(jìn)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。民事代辦是一種有償代辦制度,適當(dāng)給予民事代辦員一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助,并建立績(jī)效考核。自2015年起,給予每個(gè)行政村每年10 000元的民事代辦經(jīng)費(fèi),按市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)5∶3∶2的比例配套落實(shí)。

一般情況下,村民會(huì)將代辦事項(xiàng)交給村小組黨支部的成員或村民小組長(zhǎng),讓他們幫著代辦,如果事情不急,一般一周集中辦理一次,一次代辦可以有一兩百元的收入。對(duì)于民事代辦這一便民服務(wù),老百姓和村干部都很歡迎。民事代辦雖然是有償代辦,但是財(cái)政投入,老百姓不需要花一分錢,坐在家里,就有人把事情給辦好了,省了很多事兒。村干部和村支部成員也很高興,就像一位村支部書記指出的,“民事代辦的錢就像白給一樣,沒有代辦的事我們也有事往鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣里跑,正好捎帶腳。而且,我們比較了解辦事地點(diǎn)和流程,人也熟悉,辦起事來很方便。像我有一次給一個(gè)老表辦醫(yī)保,落了一個(gè)證明,可我一樣把事辦了,因?yàn)槿思艺J(rèn)識(shí)我,如果是普通老表估計(jì)得再跑一趟了”。如果沒有“村民小組建黨支部”,單靠“村兩委”來推行民事代辦,估計(jì)效果會(huì)大打折扣,因?yàn)榇逦刹康臅r(shí)間和精力有限,承擔(dān)不了這么多的事情,而有了村民小組長(zhǎng)、村支部成員,就形成了人多力量大的局面。

除了民事代辦制度外,分宜還建立了農(nóng)村低保聽證制度。農(nóng)村低保的評(píng)議和發(fā)放工作,一直是農(nóng)村工作的重點(diǎn)和矛盾多發(fā)點(diǎn)。分宜縣在2011年開始推行低保聽證制度,聽證會(huì)成員15人以上,一般由村民小組長(zhǎng)和村民代表組成,申請(qǐng)人陳述家庭背景和申請(qǐng)理由,然后由聽證人員進(jìn)行無記名投票。一般來說,各村民小組都有代表參加到聽證會(huì)之中,會(huì)根據(jù)低保人數(shù)來平衡各村民小組的申請(qǐng)人數(shù)。投票結(jié)束后會(huì)進(jìn)行公示。筆者調(diào)查走訪的12個(gè)村莊,每個(gè)村都將低保名單公示在村委最顯眼的地方。低保聽證已經(jīng)制度化,老百姓覺得自從有了聽證會(huì)以后,低保評(píng)議工作非常公開、透明,村干部也覺得這樣做好,以前人家向他/她找關(guān)系,他/她還不好拒絕,現(xiàn)在都是村民小組代表一起評(píng)議和投票,村干部覺得自己少了很多麻煩。建立在村民小組和村民代表基礎(chǔ)上的低保聽證制度,走出了以往由村干部閉門做決定的村治模式,開啟了更加開放、更加民主化的村務(wù)議事方式。

2.2 分宜模式的局限性

任何一種鄉(xiāng)村治理模式都有其局限性,其作用的發(fā)揮不可避免地會(huì)受到一些因素的影響和制約?！按逍〗M建支部+村民理事會(huì)”模式,在鄉(xiāng)村治理中的局限性主要有三個(gè)方面。

2.2.1 受地域和空間的制約

如果行政村是一個(gè)地域不大、人口不多的自然村,這種情況下設(shè)村小組黨支部的意義和作用就不甚明顯,而且會(huì)增加管理層次,提高鄉(xiāng)村治理運(yùn)行成本,降低管理效率。任何組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立都會(huì)帶來行政成本的增加,雖然“村小組建支部+村民理事會(huì)”工作經(jīng)費(fèi)采取的是市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)負(fù)擔(dān)、以縣為主的方式來解決,但對(duì)有些村級(jí)經(jīng)濟(jì)薄弱的仍會(huì)帶來―定的負(fù)擔(dān)。

2.2.2 兼任型的“村民小組建黨支部”發(fā)揮作用有限

從村小組黨支部的人員來源看,可以分為兩種類型:一種是村干部兼任支部書記,另一種是村干部不兼任支部書記。兼任的情況一般出現(xiàn)在人口相對(duì)較少的村莊,這樣的村莊一般七八百人,“村兩委”干部5～7人,他們普遍覺得工作中人手夠用,對(duì)于村民小組介入到村務(wù)管理就沒有非常強(qiáng)烈的意愿。對(duì)于規(guī)模相對(duì)較小的村,村小組建黨支部在村小組一級(jí)所起到的作用以及對(duì)鄉(xiāng)村治理的改變都不大,因?yàn)樯矸葑R(shí)別太不明顯。在401個(gè)村小組黨支部中,由村干部兼任支部書記的就有230個(gè)。不過,幸好支部委員兼任情況不明顯,所以還可以在一定程度上彌補(bǔ)村干部兼任帶來的影響。

2.2.3 村民理事會(huì)發(fā)揮的作用不明顯

“村小組建黨支部+村民理事會(huì)”模式是一個(gè)完整的制度設(shè)計(jì),是希望在突出黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)作用的同時(shí),充分發(fā)揮村民自治的作用,真正實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民的事情農(nóng)民辦”“農(nóng)民的事情自己說了算”,所以,基本上對(duì)應(yīng)一個(gè)村黨支部,就成立一個(gè)村民理事會(huì),以充分發(fā)揮村內(nèi)德高望重、熱心公益的村民參與到村莊治理當(dāng)中。但從調(diào)查的12個(gè)村莊來看,村民理事會(huì)主要是形式上的,目前并沒有很好地發(fā)揮制度設(shè)計(jì)的作用,其監(jiān)督和議事功能都有限。如何真正發(fā)揮村民理事會(huì)的作用,讓其成為一個(gè)真正有力的村民發(fā)聲平臺(tái),還需要繼續(xù)探索。

3 總結(jié)與思考

分宜“村小組建黨支部+村民理事會(huì)”模式是以農(nóng)村基層組織建設(shè)為中心、圍繞著基層黨建而做的全方位的政策設(shè)計(jì)和實(shí)踐。這與目前有些地方以村民自治為重心而做的基層治理有些差別,但任何治理都有地方性,分宜以基層組織建設(shè)來帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新深深根植于當(dāng)?shù)氐臍v史和社會(huì)條件。

首先,在分宜,治理好的地方都是村支書比較有威信、有能力,鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)是建設(shè)強(qiáng)有力的黨組織。這一認(rèn)識(shí)來自于多來的實(shí)踐觀察,因?yàn)榉忠说貐^(qū)的宗族力量較大,村委會(huì)主任雖是村民直選,但更多的是體現(xiàn)家族利益,是村內(nèi)各方利益權(quán)衡的結(jié)果。依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況,如何實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主的有機(jī)統(tǒng)一,就是分宜此次創(chuàng)新的重點(diǎn)所在。從總的實(shí)踐結(jié)果來看,是沿著這一思路發(fā)展的,一方面通過村小組建黨支部,激發(fā)黨員對(duì)村莊事務(wù)的介入力度,另一方面又通過調(diào)動(dòng)村民小組長(zhǎng)和成立村民理事會(huì)來活化村內(nèi)力量以加入到治理之中。鄉(xiāng)村治理的最終目的是達(dá)成有序治理和有效服務(wù),無論其實(shí)現(xiàn)途徑是村民自治還是組織建設(shè)都值得肯定。

其次,將村民自治延伸到村民小組,有助于提高治理水平。在2014年的中央一號(hào)文件中,已經(jīng)提出“可開展以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”。分宜“村小組建黨支部+村民理事會(huì)”的創(chuàng)新模式,實(shí)際上是調(diào)動(dòng)了村小組一級(jí)參與鄉(xiāng)村治理。從運(yùn)行效果看,納入村民小組一級(jí)的村級(jí)治理結(jié)構(gòu)要比原來行政村治理結(jié)構(gòu)更加完善和切合實(shí)際。有學(xué)者指出,新時(shí)期的“村民自治重心下移是利用傳統(tǒng)資源化解農(nóng)村村民自治過程中傳統(tǒng)治理基礎(chǔ)與現(xiàn)代國家建構(gòu)相脫節(jié)問題的一種全新探索”[3]。納入村民小組的治理方式探索,不單有村小組是熟人共同體、地緣相近的原因,更是村民小組這一利益共同體參與村莊發(fā)展的訴求所在。在分宜,村內(nèi)的土地、林地和池塘80%以上是以村民小組為單位集體所有,這部分資產(chǎn)的處置權(quán)屬在村民小組,其收益的結(jié)算單位也在村民小組。目前,分宜有很多“空殼行政村”,這些村沒有任何集體經(jīng)濟(jì)收入,但這些村內(nèi)的許多村民小組是有集體經(jīng)濟(jì)收入的,只是土地、林地和池塘的所有者是村民小組,村民小組發(fā)包資源、共享收益,村委一般不予過問。在我國的絕大多數(shù)地方,土地、林地等資源的權(quán)屬在村民小組,在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中,村民小組的地位越發(fā)突出。

最后,夯實(shí)鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ),才能確保農(nóng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的本意在于讓鄉(xiāng)村越來越好,但是客觀上城鎮(zhèn)化的發(fā)展導(dǎo)向?qū)︵l(xiāng)村發(fā)展卻是雙刃劍,一方面有利于緩解人地矛盾,另一方面又造成“農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步萎縮,鄉(xiāng)村治理資源更為匱乏,治理難度加大”[4]。在城市化和工業(yè)化的大潮下,鄉(xiāng)村變得越來越衰弱。調(diào)查的12個(gè)村莊普遍存在一種狀況就是村里的房子蓋得越來越好,但人卻越來越少。前些年村里多是婦女、兒童和老人,現(xiàn)在婦女和兒童隨著教育集中而去了城鎮(zhèn),目前村里幾乎都是50歲以上的老年人,很少見到年輕人。當(dāng)?shù)厝苏f:“年輕人都走了,想留下的都不好意思,如果不走,人家會(huì)認(rèn)為他是沒出息?！?/p>

分宜“村小組建黨支部+村民理事會(huì)”模式是想調(diào)動(dòng)村內(nèi)黨員和熱心力量加入到鄉(xiāng)村治理和發(fā)展中,但在村莊沒有任何集體經(jīng)濟(jì)收入、村委主要靠上級(jí)轉(zhuǎn)移經(jīng)費(fèi)維持、村民各顧各的格局之中,實(shí)難有進(jìn)一步發(fā)展。沒有人的村莊治理,還何談治理!目前的鄉(xiāng)村治理主要是公共服務(wù)的普及,是典型的老人治理。雖然分宜縣已經(jīng)著手在下一個(gè)階段扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村發(fā)展的頹勢(shì),但前景不明朗,再精致的制度如果沒有好的基礎(chǔ),都很難有實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。因此,對(duì)于分宜而言,夯實(shí)治理的基礎(chǔ)、加強(qiáng)村莊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也許更為重要。

參考文獻(xiàn):

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