廉政問責(zé)制新政:從程序設(shè)計到模型建構(gòu)

胡洪彬

(浙江旅游職業(yè)學(xué)院社科部,浙江杭州311231;復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院,上海200433)

在國家廉政建設(shè)領(lǐng)域不斷突出問責(zé)、強化問責(zé),以問責(zé)倒逼各級黨政機構(gòu)“兩個責(zé)任”的落實,是黨的十八大以來中央推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的一項新舉措,也是協(xié)同推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的內(nèi)在要求和重要體現(xiàn)。王岐山同志在十八屆中紀(jì)委五次全會上明確指出,從2015年開始,尤其要突出問責(zé),“問責(zé)一個,警醒一片”[1]。而習(xí)近平同志在主持中央政治局第二十四次集體學(xué)習(xí)時,也進(jìn)一步提出了健全廉政問責(zé)制的執(zhí)政理念,強調(diào)問責(zé)的內(nèi)容、對象、事項、主體、程序、方式都要制度化、程序化,形成法規(guī)制度執(zhí)行的強大推動力[2]。黨中央在廉政建設(shè)領(lǐng)域問責(zé)理念的引入,以及對其制度化運作的高度強調(diào),不僅大大提升了國家廉政建設(shè)的具體性和精確性,同時也預(yù)示著推進(jìn)廉政問責(zé)制的科學(xué)建構(gòu)已成為“十三五”規(guī)劃的題中應(yīng)有之義。本文從制度體系規(guī)范運作的角度出發(fā),試圖通過對廉政問責(zé)制的程序運行作出頂層設(shè)計,建構(gòu)其具體的制度運作模型,以期為“十三五”時期國家廉政問責(zé)實踐的深入發(fā)展提供有價值的借鑒。

1 事前明責(zé)與廉政問題的發(fā)現(xiàn)

制度作為社會的“游戲規(guī)則”,其有效運作的關(guān)鍵在于程序運行上的靈敏性和高效化。廉政問責(zé)制是問責(zé)主體基于各級黨委、政府及其職能部門的領(lǐng)導(dǎo)班子和成員在廉政建設(shè)中的職責(zé)所在,要求其承擔(dān)責(zé)任并進(jìn)行責(zé)任追究的一項具體制度。要發(fā)揮其在國家廉政建設(shè)上的積極效用,就必須對其程序運行作出科學(xué)設(shè)計。在此過程中,著力強化監(jiān)督,摸清各級黨政機構(gòu)在廉政建設(shè)中的實際狀況,并適時啟動問責(zé)程序是其首要環(huán)節(jié)。在某種程度上,廉政問責(zé)程序是否能夠及時啟動,既是考量廉政問責(zé)制能否發(fā)揮規(guī)范作用的重要前提,也構(gòu)成了國家廉政建設(shè)能否實現(xiàn)深入發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近年來,學(xué)界和政界在強調(diào)廉政問責(zé)的過程中,大都將廉政問責(zé)等同于廉政責(zé)任追究,筆者認(rèn)為這是不全面的,也不利于廉政問責(zé)制規(guī)范效用的全面發(fā)揮。在推進(jìn)我國廉政問責(zé)制科學(xué)建構(gòu)的過程中,應(yīng)擺脫在廉政問題爆發(fā)后啟動問責(zé)程序的片面操作理念,通過推進(jìn)問責(zé)關(guān)口前移,實現(xiàn)從單純強調(diào)事后追責(zé)向事前明責(zé)的逐步轉(zhuǎn)變,這既是問責(zé)理念的內(nèi)在訴求,也是國家廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的現(xiàn)實需要。

一方面,問責(zé)制的形成需要政府明確自身職責(zé)。問責(zé)的過程既內(nèi)含了責(zé)任追究之意,同時亦強調(diào)責(zé)任落實的重要價值,是涵蓋責(zé)任明確和責(zé)任追究的一體化過程,這決定了在問責(zé)程序的啟動上必須將明責(zé)程序內(nèi)嵌其中,唯此才能對問責(zé)過程做出整體性把握。另一方面,廉政領(lǐng)域各類問題的產(chǎn)生均非一蹴而就?，F(xiàn)實禍患常積于忽微,習(xí)近平同志就曾指出許多人正是“在推杯換盞中放松了警惕,在小恩小惠面前丟掉了原則,在輕歌曼舞中喪失了人格”[3]38,最后才墮入腐敗深淵。因此唯有從事前明責(zé)的跨度上啟動廉政問責(zé)程序,才能真正做到防患于未然,將腐敗隱患消除在萌芽狀態(tài),以避免給國家社會經(jīng)濟發(fā)展帶來更大的危害。

在具體的程序啟動中,由于執(zhí)政黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,并對推進(jìn)國家廉政建設(shè)負(fù)有根本性領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,這決定了在廉政問責(zé)制的明責(zé)程序啟動上,黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)須發(fā)揮主導(dǎo)性作用,通過巡視、督查等事前明責(zé)途徑推進(jìn)廉政明責(zé)程序的有序展開。而在明責(zé)程序的運行中,要確保其實現(xiàn)穩(wěn)態(tài)化發(fā)展,并帶來切實的規(guī)范效果,在鞏固黨的主導(dǎo)性作用的同時,還應(yīng)積極引入人大、政協(xié)和社會公眾等多元參與力量,通過發(fā)揮其作為參與性主體的積極作用,為發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題,實現(xiàn)廉政責(zé)任的進(jìn)一步落實提供幫助。在當(dāng)代中國政治體系框架內(nèi),無論是人大、政協(xié)還是社會公眾均是其中的重要參與力量,通過開展法律監(jiān)督、民主監(jiān)督和社會監(jiān)督等形式,在推進(jìn)國家廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中發(fā)揮著不可忽視的積極作用。通過發(fā)揮黨組織同人大、政協(xié)及社會公眾等多元主體在明責(zé)程序中的主導(dǎo)和參與協(xié)同,既能夠強化落實各級國家治理主體的廉政責(zé)任,也有助于推進(jìn)對廉政問題的分析研判,以在不斷修正中推進(jìn)明責(zé)程序的科學(xué)化。

執(zhí)政黨的根本領(lǐng)導(dǎo)和多元主體的參與過程,表明廉政問責(zé)機制中事前明責(zé)程序的運作過程,也是對腐敗問題不斷進(jìn)行斗爭和事先預(yù)防的過程。在某種程度上,正是通過不斷強化對各級國家治理主體的廉政責(zé)任明確工作,才為廉政問題的發(fā)掘和整治提供了現(xiàn)實契機。以巡視工作為例,作為明確和落實廉政責(zé)任的具體化途徑,巡視工作的根本目標(biāo)就在于“聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭,發(fā)現(xiàn)問題,形成震懾,推動黨的先進(jìn)性和純潔性建設(shè)”。在巡視過程中,執(zhí)政黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)同人大、政協(xié),以及社會公眾的普遍參與形成緊密協(xié)同,為廉政問題的及時發(fā)現(xiàn)提供了堅實保障。中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站數(shù)據(jù)表明,截至2015年6月,省級巡視組在對3 738個單位的巡視中,就發(fā)現(xiàn)廳局級干部問題線索5 100個,其中湖北發(fā)現(xiàn)廳局級干部問題線索最多,達(dá)到450個,其次是河南省和山西省,分別達(dá)到448個和316個[4]?？梢?廉政問責(zé)機制中明責(zé)程序的有效運作對廉政問題的及時發(fā)現(xiàn)具有十分積極的現(xiàn)實意義。黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)積極通過明責(zé)程序,在強化配合中達(dá)到落實責(zé)任和發(fā)現(xiàn)問題的協(xié)同,從而在國家廉政建設(shè)上實現(xiàn)“邊破邊立”,推進(jìn)廉政問責(zé)效果得到切實鞏固。從程序運作的角度看,也正是基于對廉政問題的及時發(fā)現(xiàn),才為進(jìn)一步開展責(zé)任追究奠定現(xiàn)實基礎(chǔ)。

2 責(zé)任調(diào)查與事后追責(zé)程序的啟動

常態(tài)化的明責(zé)程序為落實廉政責(zé)任提供必要載體,同時也構(gòu)成廉政問責(zé)整體過程的重要開端。尤其是在當(dāng)前我國“一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā),反腐敗斗爭形式依然嚴(yán)峻”[5]13的情況下,面對部分黨政機構(gòu)內(nèi)部廉政問題的產(chǎn)生,必須將事前明責(zé)與事后追責(zé)統(tǒng)一起來,進(jìn)一步發(fā)揮廉政問責(zé)制的規(guī)范效用。在此過程中,黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)作為領(lǐng)導(dǎo)核心和落實廉政責(zé)任的根本主體,首要任務(wù)是在第一時間內(nèi)啟動調(diào)查程序,通過對其中相關(guān)問責(zé)客體責(zé)任歸屬問題的調(diào)查摸底,為實施責(zé)任追究提供指引。廉政調(diào)查是國家在廉政建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行科學(xué)決策的重要基礎(chǔ),也是對問責(zé)對象實施責(zé)任追究的根本前提,誠如習(xí)近平同志所言:“沒有調(diào)查,就沒有發(fā)言權(quán),更沒有決策權(quán)。”[6]通過督查、巡視等明責(zé)過程發(fā)現(xiàn)的廉政問題,如果不進(jìn)行嚴(yán)格的調(diào)查取證,國家廉政問責(zé)主體不僅難以對問責(zé)對象進(jìn)行精準(zhǔn)定位,而且囿于對廉政責(zé)任歸屬的模糊認(rèn)知,也極易在廉政責(zé)任追究過程中因“眉毛胡子一把抓”而錯失追責(zé)良機,最終影響到廉政問責(zé)機制整體性功能的有效發(fā)揮。

在調(diào)查程序的運作中,國家廉政問責(zé)主體應(yīng)著重做好以下兩方面的工作:

(1)對問責(zé)對象的廉政失責(zé)情形做出調(diào)查界定。情形,簡言之即事物的內(nèi)在狀況及其外在表現(xiàn)形態(tài)。作為國家政治體系內(nèi)產(chǎn)生的一種客觀現(xiàn)象,腐敗問題的產(chǎn)生雖本質(zhì)上源于對權(quán)力的濫用,但其外在表現(xiàn)形態(tài)卻是千差萬別的。從傳統(tǒng)的行賄受賄到當(dāng)下的金融腐敗、資源腐敗、期約腐敗,多個領(lǐng)域腐敗犯罪形式不斷翻新,這在客觀上要求國家廉政問責(zé)主體在實施責(zé)任追究的過程中,必須把問責(zé)對象的失責(zé)情形的調(diào)查和界定擺在首要位置,以確保將各類廉政問題的治理納入法制化框架,這既是問責(zé)程序規(guī)范化運作的內(nèi)在要求,也是問責(zé)主體實施事后追責(zé)的重要依據(jù)。目前我國在廉政責(zé)任追究情形的法制建構(gòu)方面已取得眾多突破,譬如中共中央《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》,就明確了各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究的七大情形,而近期通過的《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》,則對司法審判領(lǐng)域的貪污受賄、徇私舞弊和枉法裁判等廉政追責(zé)情形作出了明確規(guī)定。這些相關(guān)法制的建構(gòu)為廉政問責(zé)主體開展失責(zé)情形的調(diào)查提供了現(xiàn)實依據(jù),也為責(zé)任追究的落實提供了保障。可以說,在廉政問責(zé)程序的運作過程中,唯有通過調(diào)查對問責(zé)對象的追責(zé)情形做出明確界定,才能在法制框架內(nèi)啟動追責(zé)程序,并對其依法作出責(zé)任追究。

(2)進(jìn)一步對問責(zé)對象廉政責(zé)任的歸屬問題做出調(diào)查界定。廉政問題發(fā)現(xiàn)后,黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)作為廉政問責(zé)的根本主體,必須通過對相關(guān)涉事主體的調(diào)查,摸清其中的來龍去脈,切實做到責(zé)任到人,以避免因責(zé)任模糊而導(dǎo)致責(zé)任追究過程難以深入開展的現(xiàn)實弊端。廉政建設(shè)既是全體公職人員基于國家公務(wù)員法必須承擔(dān)的一項基本職責(zé),也是各級黨政干部領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任中的重要組成部分。廉政問題之所以產(chǎn)生,很大程度上是腐敗行為的當(dāng)事主體和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者雙重責(zé)任缺失所致。對此,王岐山同志在十八屆中紀(jì)委三次全會上明確指出:“對發(fā)生重大腐敗案件和不正之風(fēng)長期滋生蔓延的地方、部門和單位,實行‘一案雙查',既要追究當(dāng)事人責(zé)任,又要追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！盵7]這要求國家廉政問責(zé)主體在開展廉政責(zé)任的調(diào)查取證過程中,除了要對作為當(dāng)事人的腐敗主體作出嚴(yán)厲調(diào)查外,對其所在單位和部門的領(lǐng)導(dǎo)班子“兩個責(zé)任”落實狀況的具體調(diào)查同樣不可或缺,并在此過程中逐步確立廉政問題產(chǎn)生的集體責(zé)任歸屬和個體責(zé)任歸屬,由此實現(xiàn)廉政問責(zé)系統(tǒng)中責(zé)任追究對象的具體化和明確化。

之所以在廉政問責(zé)程序中強調(diào)對相關(guān)主體責(zé)任調(diào)查的必要性,根本目標(biāo)在于解決廉政問題產(chǎn)生后“為何追責(zé)”和“追誰的責(zé)”的問題。而在對失責(zé)主體和失責(zé)情形進(jìn)行明確之后,就必須把啟動事后責(zé)任追究程序提到議事日程上來,以對廉政問題發(fā)生后“怎樣追責(zé)”的現(xiàn)實問題作出規(guī)范化運作。這里所謂的廉政責(zé)任追究程序,即根據(jù)調(diào)查程序?qū)κж?zé)主體和失責(zé)情形的確定,對責(zé)任承擔(dān)者追究責(zé)任的具體執(zhí)行程序,并由此做出相應(yīng)懲罰。在廉政責(zé)任追究程序中,相關(guān)問責(zé)主體不應(yīng)對問責(zé)對象做出一蹴而就式的“終極審判”,而應(yīng)基于程序正義的原則率先啟動對相關(guān)問責(zé)對象的停職處理程序,這一過程既可啟動于調(diào)查程序之后,亦可與調(diào)查程序的運作實現(xiàn)同步化。按照中央《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》,對于通過監(jiān)督、檢舉等途徑發(fā)現(xiàn)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)問責(zé)的線索,紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)按照權(quán)限和程序進(jìn)行調(diào)查后,對需要實行問責(zé)的按照干部管理權(quán)限向問責(zé)決定機關(guān)提出問責(zé)建議。而根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》的規(guī)定,即“對公務(wù)員的處分,應(yīng)當(dāng)事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、程序合法、手續(xù)完備”。廉政追責(zé)程序的啟動意味著責(zé)任追究過程的全面展開,但要落實追責(zé)機制并作出切實的懲罰性措施,還需要在法制框架內(nèi)做出進(jìn)一步的分析取證。

3 集體決策與責(zé)任追究方式的擬定

對相關(guān)問責(zé)對象廉政責(zé)任的調(diào)查以及事后責(zé)任追究程序的啟動,標(biāo)志著責(zé)任追究過程進(jìn)入到實質(zhì)性的懲治階段。正如追責(zé)程序啟動環(huán)節(jié)中對問責(zé)對象的失責(zé)行為不能直接做出決斷一致,在對問責(zé)對象作出進(jìn)一步懲罰措施的過程中,同樣不能做出草率決策,應(yīng)通過集體協(xié)商程序才能對責(zé)任追究方式的具體適用性作出擬定。在程序設(shè)計上之所以做出如此安排,主要基于兩方面的原因:一是源于我國當(dāng)下廉政問責(zé)制發(fā)展的客觀現(xiàn)狀。與發(fā)達(dá)國家相比,目前我國的問責(zé)法制體系建設(shè)相對滯后,在廉政問責(zé)實踐中主要還是以中共中央《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》和《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等相關(guān)文件為政策依據(jù),這些規(guī)定對于責(zé)任追究方式的界定還較為抽象和宏觀,缺乏具體化的操作細(xì)則,這決定了問責(zé)決定機關(guān)唯有通過集體討論的方式對其做出協(xié)商才能形成統(tǒng)一性的意見,并作出客觀公正的決策。二是源于廉政問責(zé)實踐在國家政治體系中的重要性。廉政問責(zé)作為黨和國家政治體系內(nèi)部的政治實踐,必然牽涉干部人事管理權(quán)限范圍內(nèi)的任免和獎懲過程,本質(zhì)上屬于國家政治體系內(nèi)的重大事項,應(yīng)基于《中國共產(chǎn)黨章程》的相關(guān)要求,“由黨的委員會集體討論,作出決定”,唯此才能有效規(guī)避責(zé)任追究程序運作中可能出現(xiàn)的失誤和偏差,進(jìn)而帶來廉政問責(zé)科學(xué)化水平的提升。

為確保集體協(xié)商程序的有效運作,提升問責(zé)主體適用責(zé)任追究方式的科學(xué)性,黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)作為問責(zé)決定機關(guān)除了在黨委內(nèi)作出協(xié)商外,還應(yīng)進(jìn)一步做到廣開言路,通過參考和吸納人大、政協(xié)、司法機構(gòu)和社會公眾作為參與性監(jiān)督問責(zé)主體的意見,推進(jìn)協(xié)商過程的廣泛化。

其一,要吸收和借鑒人大、政協(xié)和司法機關(guān)作為政治體系內(nèi)參與主體的監(jiān)督意見。監(jiān)督是問責(zé)的前提,問責(zé)則是監(jiān)督的具體化。人大及其常委會作為國家權(quán)力機關(guān),依照相關(guān)規(guī)定享有保障憲法、法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行的權(quán)力,對于各級國家機關(guān)及其公職人員的施政行為,各級人大可根據(jù)需要依法提出質(zhì)詢,受質(zhì)詢機關(guān)必須做出解釋和答復(fù),而人民政協(xié)作為執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治協(xié)商機構(gòu),可通過視察、調(diào)研和評議等多重途徑,對各級黨政機構(gòu)的工作作出民主監(jiān)督,并提出相關(guān)的政策建議。問責(zé)決定機關(guān)在協(xié)商處理具體性廉政責(zé)任追究方式的過程中,可以結(jié)合人大質(zhì)詢意見和政協(xié)民主監(jiān)督意見進(jìn)行分析,以形成更具全面性的處理意見。此外,在擬定責(zé)任追究方式的過程中,廉政問責(zé)主體還應(yīng)同司法機關(guān)保持信息聯(lián)通,對于涉嫌觸犯相關(guān)法規(guī)的廉政失責(zé)行為應(yīng)聽取司法機關(guān)的處理意見,確保問責(zé)對象在法制框架內(nèi)受到應(yīng)有懲處。

其二,要廣泛吸納作為社會體系內(nèi)參與主體的社會公眾的監(jiān)督問責(zé)意見。重大決策廣納民意是現(xiàn)代政治文明進(jìn)步的內(nèi)在體現(xiàn),也是中國特色社會主義民主政治發(fā)展的必然要求。改革開放以來,隨著社會經(jīng)濟水平的提升和國家民主法制進(jìn)程的加快,我國社會公眾參與監(jiān)督和問責(zé)的意識越來越強烈。近些年來,一些地方的社會公眾借助網(wǎng)絡(luò)傳媒、社會組織等平臺,出于保障公民自身合法權(quán)益的目的,通過批評、檢舉、揭發(fā)、報道和申訴等途徑,對各級黨政機構(gòu)及成員進(jìn)行監(jiān)督,并要求對其失責(zé)行為進(jìn)行責(zé)任追究,已成為我國國家治理體系中不可忽視的一種政治現(xiàn)象。對此中央《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》已對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責(zé)中堅持“依靠群眾”的原則進(jìn)行了明確,而中央《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》同樣強調(diào)了落實廉政責(zé)任中“依靠群眾的支持和參與”的重要性。在廉政責(zé)任追究程序的運作中,社會公眾的有效參與拓展了廉政監(jiān)督的覆蓋面,可以為實施責(zé)任追究提供更為充分的信息來源,不僅有助于實現(xiàn)決策過程的科學(xué)化,而且對塑造廉政問責(zé)的公信力亦具有積極意義。

通過多元參與和集體協(xié)商過程,問責(zé)決定機關(guān)要基于程序運作進(jìn)一步對問責(zé)對象責(zé)任追究的具體方式作出初步確定,并擬定廉政問責(zé)決定書。在廉政責(zé)任追究的具體操作中,鑒于執(zhí)政黨的根本領(lǐng)導(dǎo)地位及其在國家廉政建設(shè)和廉政問責(zé)中的主體性地位,決定了對問責(zé)對象責(zé)任追究方式的采用首先要依據(jù)黨的紀(jì)律規(guī)范在各級黨政機關(guān)內(nèi)部做出處罰。對此,上級黨委和紀(jì)委基于“兩個責(zé)任”的內(nèi)在要求對應(yīng)當(dāng)承擔(dān)廉政責(zé)任的下級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員,基于中共中央《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等具體條例,根據(jù)問責(zé)對象失責(zé)行為的輕重程度,結(jié)合多元參與主體的意見對其做出具體考量和確定。如對其中情節(jié)較輕的給予批評教育、誡勉談話、責(zé)令作出書面檢查等處罰;對于情節(jié)較重的給予通報批評處分;對于情節(jié)嚴(yán)重的則要給予黨紀(jì)政紀(jì)處分,并對其作出調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職或降職等處罰。此外對于涉嫌觸犯國家法律的責(zé)任追究對象,在黨政系統(tǒng)內(nèi)部擬定黨紀(jì)追究措施的同時,相關(guān)的問責(zé)決定機關(guān)還要結(jié)合司法機關(guān)的意見,積極按照國家相關(guān)法律的要求移送司法進(jìn)行再次取證和追究法律責(zé)任,以確保廉政責(zé)任追究過程的程序化運作。

4 權(quán)利救濟與廉政問責(zé)程序的落實

廉政問責(zé)決定機關(guān)對擬定的責(zé)任追究措施,應(yīng)在第一時間內(nèi)通知問責(zé)對象,告知其依法享有的申訴和救濟權(quán)利。在廉政問責(zé)程序的運作中,對問責(zé)對象的權(quán)利保障和救濟程序是不可或缺的一環(huán),其根源一方面在于維護(hù)問責(zé)對象作為公民的基本權(quán)利和彰顯現(xiàn)代法治精神。在廉政問責(zé)過程中,問責(zé)對象既是國家治理主體也是公民一員,在追究其政治責(zé)任和法律責(zé)任之前,其作為公民所享有的申訴權(quán)和救濟權(quán)等應(yīng)得到法律維護(hù)和保障,這也是現(xiàn)代法治的一個重要方面。我國的《憲法》《行政訴訟法》及《行政監(jiān)察法》等都對此作出了明確規(guī)定。如《行政監(jiān)察法》第三十四條便明確規(guī)定“監(jiān)察機關(guān)在檢查、調(diào)查中應(yīng)當(dāng)聽取被監(jiān)察部門和人員的陳述和申辯”。而中央《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》也在第十四條要求問責(zé)決定機關(guān)在“作出問責(zé)決定前,應(yīng)當(dāng)聽取被問責(zé)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的陳述和申辯,并且記錄在案,對其合理意見,應(yīng)當(dāng)予以采納”。在某種程度上可以說,在廉政責(zé)任追究過程中對問責(zé)對象的權(quán)利保障是建構(gòu)廉政問責(zé)制的必然要求,也是考量一個國家法治化程度的重要表征。

另一方面,注重對問責(zé)對象的權(quán)利保障,也是著力避免廉政問責(zé)過程中出現(xiàn)紕漏和偏差的客觀要求。近年來,隨著我國中央到地方各級黨政機構(gòu)在廉政建設(shè)上的不斷推進(jìn),針對各級黨政干部和公務(wù)人員的廉政問責(zé)也在不斷走向嚴(yán)厲化,但與此同時,一些地方在落實廉政責(zé)任過程中的情緒化和隨意化問題也開始出現(xiàn)。一是“一把手”的長官意志較為突出,在廉政問責(zé)過程中存在家長式領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng),“一言堂”現(xiàn)象揮之不去,聽不進(jìn)多元參與主體的不同意見。如原昆明市呈貢縣投資促進(jìn)局副局長蔣文輝因參加會議時打瞌睡被市委書記發(fā)現(xiàn),次日便被勒令辭職,這種處理方式表面上看體現(xiàn)了時效性,但其中也暴露出部分地區(qū)在廉政問責(zé)程序建構(gòu)上的缺失,最終損害的是整個政治生態(tài)的規(guī)范化發(fā)展。二是問責(zé)過程缺乏對民意的真實判斷。在廉政責(zé)任追究程序的運行過程中,廣泛吸納民意是應(yīng)該的,但民意本身是個值得深入分析的概念,尤其在網(wǎng)絡(luò)化時代,虛擬世界中的“虛情假意”可謂比比皆是,作為問責(zé)決定機關(guān)若不對其做出科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治鲈u估,則也有可能出現(xiàn)決策失誤的風(fēng)險。當(dāng)下一些地方在實施廉政問責(zé)時往往是“媒體一曝光,民意一沸騰,問責(zé)就來勁”[8],這種情緒化的問責(zé)模式不僅對問責(zé)對象顯失公平,同時對民意而言亦是一種褻瀆。

在權(quán)利救濟程序的實際運作過程中,根據(jù)廉政責(zé)任追究對象的不同性質(zhì)可作出如下具體安排:(1)對于受到廉政責(zé)任追究的普通公務(wù)人員,其中的黨員個體要基于《中國共產(chǎn)黨章程》第四條的規(guī)定,在黨組織討論決定對黨員的黨紀(jì)處分或作出鑒定時,其本人有權(quán)參加和進(jìn)行申辯,其他黨員也可為他作證和辯護(hù),以此為基礎(chǔ)要積極促進(jìn)黨內(nèi)紀(jì)律處分申訴程序的規(guī)范化,確保其在黨紀(jì)范圍內(nèi)受到合理處分。其中的非黨員個體則應(yīng)根據(jù)行政機關(guān)的運作機制,依據(jù)行政復(fù)議的途徑申請進(jìn)行權(quán)利救濟。(2)對于受到廉政責(zé)任追究的各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,可以依據(jù)中共中央《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》的相關(guān)要求,向問責(zé)決定機關(guān)提出進(jìn)行申辯和陳述,并要求相關(guān)問責(zé)主體做出回應(yīng)。在此過程中,各級黨政機構(gòu)要盡快構(gòu)建和規(guī)范嚴(yán)格的廉政問責(zé)權(quán)利救濟程序,提供暢便的申訴復(fù)議渠道。(3)對于廉政問責(zé)程序中受到黨紀(jì)處分之外還要進(jìn)行追究法律責(zé)任的問責(zé)對象,包括各級黨政干部和普通公務(wù)人員,在國家法制框架內(nèi)可依據(jù)《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》和《行政賠償法》等相關(guān)法規(guī)向有關(guān)部門申請進(jìn)行救濟,由此三方面確保問責(zé)對象的合法權(quán)利得到尊重和維護(hù)。

通過對問責(zé)對象權(quán)利救濟程序的運作,廉政問責(zé)決定機關(guān)要結(jié)合先前擬定的責(zé)任追究方式作出最后決議,其間該修正的應(yīng)及時作出修正,確保公正,該維持原意的則應(yīng)堅決維持,決不能委曲妥協(xié),并積極推進(jìn)廉政責(zé)任追究方式的貫徹落實。對此廉政問責(zé)決定機關(guān)在程序運作上還應(yīng)做好以下三方面的工作。一是要按照中共中央《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定的要求,在第一時間將問責(zé)處理結(jié)果送達(dá)問責(zé)對象及其所在單位,并報上一級組織部門和人事部門備案,確保責(zé)任追究在系統(tǒng)和單位內(nèi)部得到貫徹執(zhí)行。二是要積極將廉政責(zé)任追究的最后處理方式和執(zhí)行情況,及時回復(fù)相關(guān)的參與性問責(zé)主體,確保人大、政協(xié)和社會公眾等參與性問責(zé)主體的意見落到實處,在推動其廉政問責(zé)信息得到回應(yīng)的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)國家廉政問責(zé)程序運作過程的“善治化”轉(zhuǎn)變。三是廉政問責(zé)的決定機關(guān)還要按照相關(guān)法規(guī)要求將問責(zé)決定進(jìn)一步向全社會進(jìn)行公開,通過文件、通告等形式在廣播影視傳媒和新興網(wǎng)絡(luò)等平臺上進(jìn)行廣而告之,以在廣泛的社會監(jiān)督下防止問責(zé)最終結(jié)果的“特殊化處理”或“變相處理”,推進(jìn)廉政問責(zé)程序運作實現(xiàn)從“嚴(yán)格問責(zé)”到“嚴(yán)厲追責(zé)”最后到“嚴(yán)肅查處”的“三嚴(yán)化”。

5 廉政問責(zé)制的模型建構(gòu)

基于以上對廉政問責(zé)程序的動態(tài)分析,筆者認(rèn)為,當(dāng)下我國廉政問責(zé)制可通過以下系統(tǒng)模型實現(xiàn)規(guī)范化運作(圖1),其具體的運行過程應(yīng)包括以下六個階段:

圖1 廉政問責(zé)制的系統(tǒng)運作模型

第一階段,積極做好廉政建設(shè)進(jìn)程中的事前明責(zé)工作。推進(jìn)國家廉政建設(shè),切實做到懲防并舉和標(biāo)本兼治,從根本上還是要重點做好事前的預(yù)防工作。中共十八屆四中全會強調(diào)要落實各級黨委和紀(jì)委“兩個責(zé)任”的廉政理念,其中的重要目標(biāo)就是要筑牢國家在廉政建設(shè)上的預(yù)防堤壩,通過對各級黨政機構(gòu)及其工作人員廉政責(zé)任的明確和落實,做到防患于未然,以切實降低廉政問題的發(fā)生概率。在此階段,黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)作為根本性問責(zé)主體以責(zé)任落實主體的身份參與到問責(zé)程序當(dāng)中,一方面做好對各級黨政機構(gòu)“常態(tài)化”廉政責(zé)任的明確和落實工作,另一方面又要積極協(xié)同人大、政協(xié)、司法機構(gòu)和社會公眾等參與性問責(zé)主體的意見和信息源,以問題為導(dǎo)向進(jìn)行深入的巡查和摸排,以對廉政責(zé)任追究程序啟動與否做出考量。

第二階段,通過常態(tài)化的事前明責(zé)程序,廉政問責(zé)主體要對作為問責(zé)對象的各級黨政機構(gòu)的廉政建設(shè)情況做出評估。其中對明確未發(fā)現(xiàn)廉政問題的單位和機構(gòu),廉政問責(zé)主體應(yīng)給予肯定,相關(guān)的廉政問責(zé)程序可告一段落。對于通過巡查暗訪發(fā)現(xiàn)問題的機構(gòu),或者參與性問責(zé)主體反映問題突出的單位,廉政問責(zé)主體則要及時開展相關(guān)的責(zé)任調(diào)查,并及時啟動廉政責(zé)任追究程序。在此過程中,廉政問責(zé)主體既要對其中的當(dāng)事人做出嚴(yán)格的調(diào)查取證,又要基于問題根源和嚴(yán)重程度對涉事機構(gòu)及其責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的集體責(zé)任和個體責(zé)任等做出考量,并形成詳細(xì)的廉政問題調(diào)查報告。責(zé)任調(diào)查應(yīng)基于事實,全方位且有理有據(jù),以為進(jìn)一步開展責(zé)任追究工作奠定基礎(chǔ)。

第三階段,通過對問責(zé)對象廉政責(zé)任的歸屬調(diào)查,廉政問責(zé)主體要集合多元參與力量進(jìn)行協(xié)商,并擬定責(zé)任追究決定書。其中黨的各級領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督機構(gòu)作為根本性問責(zé)主體應(yīng)做好主導(dǎo)和聯(lián)絡(luò)工作,如召開由黨委主持的討論會,邀請人大、政協(xié)、司法機構(gòu)和社會公眾等為代表的參與性問責(zé)主體進(jìn)行協(xié)商討論,聽取其意見和建議,并基于法治框架擬定相應(yīng)的廉政責(zé)任追究措施,以避免責(zé)任追究過程中出現(xiàn)偏差,尤其是當(dāng)前相關(guān)法規(guī)對廉政責(zé)任追究條款中“情節(jié)輕重”和“依情節(jié)追責(zé)”等表述還缺乏具體性和可操作性,在此前提下多元參與主體的討論協(xié)商更為必要。

第四階段,對于擬定的廉政責(zé)任追究方式,黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)作為問責(zé)決定機關(guān)應(yīng)及時告知問責(zé)對象,并依法賦予其必要的保障和救濟權(quán)利。在此過程中,問責(zé)對象可以依法對自身的行為進(jìn)行辯護(hù),其中對于各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和普通黨員,要依據(jù)黨章要求保障其申辯權(quán),鑒于目前黨內(nèi)權(quán)利救濟制度可操作性較差的客觀現(xiàn)狀,廉政問責(zé)決定機關(guān)在實際操作中可適當(dāng)留出必要時間給予問責(zé)對象做出準(zhǔn)備,并要求其及時做出解釋。對于黨紀(jì)外還觸犯國家相關(guān)法規(guī)的問責(zé)對象,還可依據(jù)國家相關(guān)法規(guī)的要求,在司法審判環(huán)節(jié)再次提出申訴和復(fù)議,在法制范圍內(nèi)依法做出辯護(hù)。

第五階段,受理復(fù)核申請決定,問責(zé)主體可根據(jù)復(fù)核申請的內(nèi)容請示問責(zé)決定機關(guān),指定或派出調(diào)查組進(jìn)行復(fù)核調(diào)查,問責(zé)主體應(yīng)在做出復(fù)核調(diào)查決定后的30日內(nèi)完成復(fù)核調(diào)查并寫成復(fù)核調(diào)查報告。在復(fù)核調(diào)查期間,先前擬定的問責(zé)處理方式應(yīng)不予停止執(zhí)行。在復(fù)核調(diào)查結(jié)束后,問責(zé)主體應(yīng)及時把復(fù)核報告報作為問責(zé)決定機關(guān)的黨委領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),以便于其根據(jù)相關(guān)材料對廉政責(zé)任追究方式做出最終決定,其中對原問責(zé)調(diào)查報告反映情況事實清楚的和擬處理意見恰當(dāng)?shù)膭t作出繼續(xù)執(zhí)行處理決定,對原問責(zé)調(diào)查報告反映情況失實的或處理意見不恰當(dāng)?shù)膭t作出終止或變更處理決定。在該階段通過復(fù)核后形成的有關(guān)責(zé)任追究方式的決定應(yīng)為最終決定。

第六階段,對于最終裁定的廉政責(zé)任追究處理決定,問責(zé)決定機關(guān)應(yīng)在規(guī)定時日內(nèi)送達(dá)問責(zé)對象并在單位和系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行公開、及時和真實地通報,并報上一級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)備案。同時將處理決定及時下發(fā)人大、政協(xié)和司法機構(gòu),對多元參與主體的意見作出回復(fù),該黨內(nèi)紀(jì)律處分的落實黨內(nèi)紀(jì)律處分,該移交司法的移交司法進(jìn)行法律追責(zé),并基于黨務(wù)和政務(wù)信息公開的原則,將最終問責(zé)決定向社會各界進(jìn)行公開,在確保社會公眾知情權(quán)得到尊重和維護(hù)的同時,提高社會參與監(jiān)督問責(zé)的效果,推動各項事業(yè)順利發(fā)展。上述六個階段的運作周期在審理期限的設(shè)定上,應(yīng)參考廉政問題嚴(yán)重程度或行政訴訟相關(guān)規(guī)定作出具體安排,以確保廉政問責(zé)的及時有效。

6 余論

完善法律和制度是國家廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的治本之策。要有效遏制腐敗增量,就必須“加強反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)”,“推進(jìn)反腐倡廉工作制度化、規(guī)范化”[2]。對廉政問責(zé)制的程序運行及其系統(tǒng)模型做出設(shè)計和建構(gòu),其目的在于通過推進(jìn)廉政問責(zé)從政策性向法治性的逐漸轉(zhuǎn)變,為落實黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)的主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任提供制度保障。在推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的背景下,建構(gòu)科學(xué)的廉政問責(zé)制既是全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國的內(nèi)在訴求,也是“十三五”時期全面深化改革和全面建成小康社會的現(xiàn)實根基。當(dāng)前要不斷推進(jìn)和提升廉政問責(zé)機構(gòu)的專業(yè)化水平,以切實保障事前明責(zé)和事后追責(zé)過程的程序性和嚴(yán)謹(jǐn)性,從而在實現(xiàn)多元主體規(guī)范化參與廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的過程中,強化各級國家治理主體的廉政自信和廉政自覺,并真正帶來國家廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的深入發(fā)展。

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