芻議地方債置換

韓曉峰　黃棟棟

被置換的存量債務(wù)成本從平均約10%降至3.5%左右，預(yù)計(jì)為地方每年節(jié)省利息2000億元

據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截至2014年末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額15.4萬(wàn)億元，90%以上通過(guò)非政府債券方式舉借，平均成本10%左右。為切實(shí)減輕地方政府利息負(fù)擔(dān)，將存量債務(wù)分門(mén)別類(lèi)納入全口徑預(yù)算管理，2015年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部向地方下達(dá)置換債券額度3.2萬(wàn)億元，主要用于償還當(dāng)年到期的地方政府債務(wù)本金，逐步將存量債務(wù)置換為政府債券。該政策實(shí)施成效顯著，各地反響普遍較好，但實(shí)際操作中也存在一些問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注。

問(wèn)題

1.政策實(shí)施需多方協(xié)商一致，工作推進(jìn)存在一定難度。置換債券政策實(shí)施，需要地方財(cái)政部門(mén)、存量債務(wù)債權(quán)人、債務(wù)人、有關(guān)主管部門(mén)等多方，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上共同簽訂協(xié)議才能完成，存在一定的協(xié)調(diào)成本。一方面，由于置換債券利率較低，對(duì)當(dāng)年到期債務(wù)，債權(quán)人缺乏置換動(dòng)力。如，有的銀行行動(dòng)遲緩，地方政府與其當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)協(xié)商時(shí)，始終得不到總行批復(fù)；有的銀行直接出臺(tái)債務(wù)展期政策，即將2015年到期政府債務(wù)展期10-20年，利率下調(diào)但仍高于地方政府同期置換債券利率，希望以較長(zhǎng)年限吸引地方政府采納展期高息政策，維持其貸款規(guī)模。另一方面，對(duì)當(dāng)年未到期債務(wù)，地方政府亦不能“一廂情愿”地強(qiáng)迫債權(quán)人置換。

2.置換債券額度超當(dāng)年到期債務(wù)，超額置換較難推進(jìn)。2015年，財(cái)政部分3批向地方下達(dá)3.2萬(wàn)億元置換債券額度，前兩批已實(shí)現(xiàn)對(duì)2015年到期債務(wù)全覆蓋。為防止債券資金在國(guó)庫(kù)沉淀，地方政府在置換完2015年到期債務(wù)本金后，必須繼續(xù)置換2015年底逾期債務(wù)本金或2016年及以后年度到期本金。實(shí)際上，2015年底逾期債務(wù)中，不少是因施工進(jìn)度延遲導(dǎo)致無(wú)法按原約定時(shí)間支付工程款，而造成的“名義逾期”，此類(lèi)賬面逾期既不會(huì)罰息，也不會(huì)造成政府信用危機(jī)。2016年及以后年度到期債務(wù)利息較高，置換低息債券很難吸引債權(quán)人，只要地方政府財(cái)力較好、違約風(fēng)險(xiǎn)不大，債權(quán)人一般不愿意提前置換。

3.置換債券分配基于歷史靜態(tài)數(shù)據(jù)測(cè)算，無(wú)法據(jù)實(shí)及時(shí)調(diào)整。2014年末地方政府存量債務(wù)清理甄別后，債權(quán)債務(wù)關(guān)系的改變或債務(wù)性質(zhì)的變化，都會(huì)導(dǎo)致存量債務(wù)體量變化。然而，2015年置換債券分配額度主要依據(jù)清理甄別后2014年末地方政府存量債務(wù)中2015年到期債務(wù)本金進(jìn)行計(jì)算，測(cè)算數(shù)和實(shí)際數(shù)存在差異。如果硬性要求利用3-5年時(shí)間完成全部存量債務(wù)置換工作，將截至2014年12月31日鎖定的靜態(tài)債務(wù)納入以后年度預(yù)算管理，不符合實(shí)際情況。

4.置換債券分類(lèi)發(fā)行使用管理與債務(wù)統(tǒng)計(jì)存在差異。根據(jù)地方政府置換債券發(fā)行管理的要求，置換債券分為一般置換債券和專(zhuān)項(xiàng)置換債券，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式發(fā)行募得的一般置換債券資金必須用于償還清理甄別后的一般債務(wù)，專(zhuān)項(xiàng)置換債券資金要用于償還專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)。但在實(shí)際中，經(jīng)過(guò)清理甄別確定的債務(wù)，后期可能因償債來(lái)源變化而轉(zhuǎn)換類(lèi)型，使用這部分置換債券資金存在“兩難”問(wèn)題：據(jù)實(shí)使用，就是置換債券資金混用，存在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；如果不用，在目前債務(wù)管理系統(tǒng)操作中，這部分置換債券資金則因未按要求支出而趴在賬上，形成賬面“沉淀資金”。

5.置換債券亟需有效評(píng)估，預(yù)警未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。置換債券的前提是基于未來(lái)財(cái)力增長(zhǎng)，即今后能有更多財(cái)力償還展期債務(wù)。2015年發(fā)行的置換債券最長(zhǎng)期限為10年，通過(guò)銀行貸款等方式形成的債務(wù)被置換的政府債券，需要在2025年以前逐步償還，債務(wù)本金總額并未減少。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增大，今后年度財(cái)力增長(zhǎng)能否滿(mǎn)足置換債券到期還款要求仍是未知，因?yàn)槿狈?duì)未來(lái)年度償債結(jié)構(gòu)、期限和規(guī)模情況的有效評(píng)估和預(yù)警。

建議

盡管置換債券政策在實(shí)施過(guò)程中存在一些操作層面的問(wèn)題，但工作成效十分明顯。各省在分配額度范圍內(nèi)，自主發(fā)行地方政府置換債券，將高息債務(wù)置換成為低息債務(wù)，將到期債務(wù)展期為未來(lái)債務(wù)，將以地方各級(jí)政府信用為擔(dān)保上收為以省級(jí)政府信用為背書(shū)。截至2015年12月11日，全國(guó)已發(fā)行置換債券3.18萬(wàn)億元，完成下達(dá)額度的99%；置換債券額度實(shí)現(xiàn)了對(duì)2015年到期債務(wù)的全覆蓋，將被置換的存量債務(wù)成本從平均約10%降至3.5%左右，預(yù)計(jì)為地方每年節(jié)省利息2000億元。既然是好政策，就要把政策用好，去除局部瑕疵。在實(shí)施地方政府置換債券政策時(shí)，必須注重頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐相結(jié)合、靜態(tài)存量與動(dòng)態(tài)調(diào)整相結(jié)合、短線(xiàn)延展與長(zhǎng)效機(jī)制相結(jié)合，發(fā)揮置換債券政策的最大效用。

一要完善制度和辦法。自2015年置換債券政策實(shí)施以來(lái)，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委僅在下達(dá)地方政府債券額度時(shí)提出具體要求，沒(méi)有對(duì)置換債券的政策范圍、資金管理、組織保障、監(jiān)督追責(zé)機(jī)制、實(shí)施期限等進(jìn)行系統(tǒng)梳理、規(guī)范布置。目前，財(cái)政部已下達(dá)2016年置換債券額度上限規(guī)模，置換債券政策還將繼續(xù)實(shí)施，完善置換債券相關(guān)制度和辦法是當(dāng)務(wù)之急，必須明確要求、規(guī)范管理、壓實(shí)責(zé)任，確保置換順利開(kāi)展。

二要注重協(xié)調(diào)推進(jìn)。置換債券政策實(shí)施推進(jìn)涉及多個(gè)部門(mén)，不能單打獨(dú)斗，必須形成合力，特別是牽頭的財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等部門(mén)，要同頻共振、協(xié)調(diào)推進(jìn)、及時(shí)通氣，指導(dǎo)幫助地方財(cái)政部門(mén)、存量債務(wù)債權(quán)人、債務(wù)人、有關(guān)主管部門(mén)等各方共同參與置換工作，打通政策落地的“最后一公里”。

三要科學(xué)動(dòng)態(tài)調(diào)整。一方面，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門(mén)要以2014年末清理甄別地方政府存量債務(wù)為底數(shù)，拿出具體可行的債務(wù)核銷(xiāo)、轉(zhuǎn)化等操作細(xì)則，及時(shí)消化無(wú)法置換的存量債務(wù)；另一方面，在開(kāi)展債務(wù)審計(jì)時(shí)，相關(guān)部門(mén)要與審計(jì)部門(mén)加強(qiáng)溝通，深入分析研究置換債券混用問(wèn)題的原因，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)癥下藥，區(qū)別對(duì)待。

四要夯實(shí)管理基礎(chǔ)。進(jìn)一步改進(jìn)地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)，增強(qiáng)債務(wù)統(tǒng)計(jì)的靈活性和可操作性。省級(jí)政府要合理安排債券發(fā)行時(shí)間，及時(shí)撥付債券資金，防止在國(guó)庫(kù)長(zhǎng)期沉淀。要高度重視置換債券后所形成債務(wù)的未來(lái)年度償還情況，加強(qiáng)對(duì)償債期限和償債規(guī)模的研判，合理選擇債券期限，注重做大財(cái)力，不讓債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“滾雪球”。

五要加強(qiáng)考核問(wèn)責(zé)。加強(qiáng)對(duì)地方政府置換債券資金使用情況的監(jiān)督檢查，依法依規(guī)嚴(yán)肅處理違規(guī)改變債券資金用途等行為，建立置換債券資金使用情況與新增債券分配額度掛鉤機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)置換債券資金使用、存量債務(wù)化解、債務(wù)限額控制情況的考核，作為對(duì)地方政府債務(wù)管理考核指標(biāo)之一，納入政績(jī)考核和對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政府債務(wù)管理責(zé)任的考核，確保債券資金使用安全有效、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可防可控。

（作者單位分別為安徽省財(cái)政廳政府債務(wù)管理辦公室，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資產(chǎn)管理辦公室）