“十三五”環(huán)保路線圖

吳舜澤

環(huán)?！笆濉币?guī)劃的核心在于充分反映綠色發(fā)展的要求，處理好治標與治本的關(guān)系，加快構(gòu)建綠色發(fā)展的內(nèi)生機制

“十三五”既是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善的窗口期、轉(zhuǎn)折期，也是負重前行的攻堅期?！秶疑鷳B(tài)環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃》目前已經(jīng)形成初稿，并經(jīng)2016年全國環(huán)境保護工作會議討論。與以往的規(guī)劃相比，環(huán)?！笆濉币?guī)劃從邊界到內(nèi)容都有了較大的變化和調(diào)整。

環(huán)保新背景

目前中國多階段、多領(lǐng)域、多類型的環(huán)境問題長期累積疊加，主要污染物排放接近或超過承載能力的狀況短期內(nèi)不會出現(xiàn)根本改變，環(huán)境質(zhì)量差、區(qū)域分化明顯、隱患多、風(fēng)險高，與社會公眾需求和期待差距較大。環(huán)境問題已成為全面建成小康社會的瓶頸和短板。近年來中國污染治理力度前所未有，進程加速推進，總體處于環(huán)境質(zhì)量有所改善但問題交織的戰(zhàn)略相持期，表現(xiàn)為以下四大特征。

1.容量超載。中國污染物排放逼近或者超過承載，這是對中國資源環(huán)境國情的重大判斷。在長期粗放的發(fā)展模式下，隨著快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，污染物排放增長快、總量大。另外，近年來因生態(tài)空間壓縮破碎，氣象、自然等因素導(dǎo)致承載能力總體下降。分子增加、分母減少導(dǎo)致的容量超載國情短期內(nèi)不會根本扭轉(zhuǎn)，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的脆弱性、風(fēng)險性相應(yīng)明顯加大。為應(yīng)對硬約束，必須過容量“緊日子”。

2. 質(zhì)量仍差。2015年，以PM2.5濃度50μg/m3（標志著“優(yōu)質(zhì)”）為標準，全國338個地級及以上城市中僅76個城市年均值達標。與發(fā)達國家標準相比，中國環(huán)境質(zhì)量仍然很差，生態(tài)環(huán)境成為社會需求強烈的稀缺產(chǎn)品。為改變這種現(xiàn)狀，理論上要明確提供生態(tài)產(chǎn)品屬于發(fā)展內(nèi)涵，生態(tài)產(chǎn)品具有產(chǎn)權(quán)與價值；實踐上要主動適應(yīng)隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平提高，社會公眾訴求明顯提升的“新常態(tài)”。環(huán)境質(zhì)量改善已經(jīng)成為全面建設(shè)小康社會難度最大，但必須采取綜合措施確保完成的任務(wù)。

3.穩(wěn)中趨好。主要污染物減排成效明顯，部分地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善。全國優(yōu)Ⅲ類水體由1994年的24.9%上升至64.5%，劣V類水體由1999年的37.1%下降至8.8%，大江大河水質(zhì)改善力度非常大；酸雨面積恢復(fù)到20世紀90年代水平，空氣質(zhì)量改善初見成效。但環(huán)境改善的幅度與老百姓的需求仍有較大差距，甚至與感受存在反差。這有認知方式、方法上的問題，也有環(huán)境監(jiān)測點位關(guān)注國家生態(tài)環(huán)境“大系統(tǒng)”與群眾關(guān)注身邊生活質(zhì)量“小問題”之間“錯位”的問題。

4. 區(qū)域分異。中國區(qū)域間工業(yè)化進程、資源能源消耗、環(huán)境稟賦、污染排放強度差異大，不同區(qū)域、流域和城市環(huán)境問題分化較大，質(zhì)量改善步伐不可能“齊步走”、同步達標，全國960萬平方公里不能靠一個“方程式”來解決，全國統(tǒng)一性的總量控制方略要更加服從、服務(wù)于差異化環(huán)境問題的解決，必須制定、實施更加精細化的環(huán)境管理政策。

未來，中國面臨一系列艱巨挑戰(zhàn)，但適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)需求的體制機制正在建立，全面深化改革、全面依法治國、創(chuàng)新驅(qū)動等三大“紅利”逐步釋放。同時，污染物新增排放壓力高位舒緩，全社會保護生態(tài)環(huán)境的合力逐步形成。我認為，“十三五”期間，機遇和挑戰(zhàn)并存，機遇大于挑戰(zhàn)，是充滿希望、大有作為的戰(zhàn)略機遇期，也是負重前行的關(guān)鍵期；既是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善的窗口期、轉(zhuǎn)折期，也是攻堅期。

環(huán)保新目標

環(huán)?！笆濉币?guī)劃確定的總體目標是：牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實施最嚴格的環(huán)境保護制度，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役，強化污染防治與生態(tài)保護聯(lián)動協(xié)同，不斷提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細化和信息化水平，加快推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確保2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善。

為應(yīng)對工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展、資源能源消耗、社會發(fā)展等新變化、新轉(zhuǎn)折，需要從四個方面準確把握、深刻分析、辯證認識未來生態(tài)環(huán)境的目標。

1.國際對比。中國在較低經(jīng)濟發(fā)展水平下解決更為復(fù)雜的環(huán)境問題，經(jīng)濟水平、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)達國家相比具有本質(zhì)區(qū)別。中國能源結(jié)構(gòu)中的“高煤”特征短期難以改變（煤占比長期維持在2/3左右），劣質(zhì)煤、散燒煤影響大；而美國歷史同期僅為19%，歐洲為30%。中國提出實行PM2.5控制的2012年，人均GDP約5400美元；而美國實行PM2.5控制的1996年，人均GDP為28000美元左右。因此，要正視因資源環(huán)境稟賦、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等不同而造成的環(huán)境改善歷程的差異。

2.全面小康。全面建成小康社會的核心要求是環(huán)境質(zhì)量改善。一方面，全面小康是底線型標準，非達標標準或全國總體評價標準，重點應(yīng)在“兜底”、“補短板”。需要將問題控制在較低、社會能接受的水平，但實際上全國不少區(qū)域質(zhì)量目標應(yīng)高于此。另一方面，老百姓更關(guān)心的是環(huán)境改善結(jié)果而非過程。相對于大江大河，老百姓更關(guān)注身邊環(huán)境問題，如小河小溝的黑臭水體防治、灰霾控制、飲用水安全等。因此，要響應(yīng)群眾呼聲，將環(huán)境改善的視角和側(cè)重點做相應(yīng)調(diào)整，大小并重、增強針對性。

3.總體改善。相比于以往的定性表述，十八屆五中全會提出的要實現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”目標，是指全國大尺度、大范圍、多要素環(huán)境質(zhì)量改善程度會有一個質(zhì)變。從穩(wěn)中趨好變?yōu)榭傮w性改善，需要未來五年做出艱巨努力。特別是老百姓對環(huán)境質(zhì)量改善的認可度要明顯加大，需要建立信息公開和社會共治的環(huán)境治理新體系，并采取多重措施，實現(xiàn)重污染天氣“降頻削峰”，顯著降低灰霾對年均濃度的“拉升”和公眾心理的“沖擊”。

4.質(zhì)量核心。十八屆五中全會首次提出將PM2.5等環(huán)境質(zhì)量指標納入約束性控制，這是一個重大信號。從過去十年單一的主要污染物排放總量約束，到“十三五”期間新增環(huán)境質(zhì)量指標約束，標志著環(huán)境保護階段和治理要求發(fā)生戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。把環(huán)境質(zhì)量作為約束性指標和環(huán)保工作的核心，既符合公眾需求，也符合環(huán)保發(fā)展規(guī)律。在國際對比不樂觀的情況下，要讓公眾認同全面小康和總體改善。必須在久久為功的同時，把握階段性戰(zhàn)略重點，在“十三五”期間打好若干彰顯力度和成效的攻堅戰(zhàn)，解決大氣、水、土壤三大領(lǐng)域若干“刺兒頭”性質(zhì)的問題。

環(huán)保新變化

環(huán)?！笆濉币?guī)劃的核心在于，要充分反映綠色發(fā)展的要求，處理好治標與治本的關(guān)系，全過程促進綠色發(fā)展，厚植綠色發(fā)展動力，加快構(gòu)建綠色發(fā)展的內(nèi)生機制?；诖耍兑?guī)劃》著力強化環(huán)境宏觀政策調(diào)控，堅持預(yù)防優(yōu)先，突出前端引導(dǎo)，將環(huán)境預(yù)防體系做成“硬措施”，將生態(tài)環(huán)境保護從末端治理向前端延伸，加強前端能源、資源消耗協(xié)同控制，著力推動構(gòu)建節(jié)約環(huán)保的國民經(jīng)濟體系，以綠色消費倒逼綠色生產(chǎn)革命，做大綠色發(fā)展的“環(huán)境紅利”，解決環(huán)保工作長期以來被動、滯后的問題。

此外，環(huán)?！笆濉币?guī)劃更加強調(diào)綠色富國、綠色產(chǎn)業(yè)、綠色惠民；突出環(huán)境空間分級管控，把握底線要求，提出紅線要求，明確上限要求，積極推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；要求做好“發(fā)展必綠色”與“綠色即發(fā)展”兩個層面的設(shè)計部署，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、綠色生產(chǎn)方式和綠色生活方式。

在“十三五”生態(tài)環(huán)境治理制度改革方面，環(huán)?！笆濉币?guī)劃提出以環(huán)保督察巡視、自然資源資產(chǎn)負債表、離任審計、損害責(zé)任追究等方法落實地方黨委政府環(huán)境責(zé)任。以排污許可、環(huán)境司法、損害賠償?shù)却胧┞鋵嵠髽I(yè)主體責(zé)任。健全生態(tài)環(huán)境保護市場體系，強化綠色金融等市場激勵機制。健全環(huán)境信息公開制度，保障公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達權(quán)，形成政府、企業(yè)、公眾多元共治的治理體系。

環(huán)?！笆濉币?guī)劃還力圖通過改革，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，落實生態(tài)環(huán)保“黨政同責(zé)”；實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，實施最嚴格的環(huán)境保護制度；建立全國統(tǒng)一的實時在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)；建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制；實施工業(yè)污染源全面達標的排放計劃等。

環(huán)?！笆濉币?guī)劃首次試圖以大氣、水、土壤為重點，通過深化環(huán)境質(zhì)量管理將環(huán)保三“十條”（大氣十條、水十條、土十條）逐步落實，實施環(huán)境質(zhì)量改善的清單式管理，實施差異化、分區(qū)域、分流域、分階段落實。

環(huán)?！笆濉币?guī)劃強調(diào)任務(wù)要“硬”要“實”。除工程外，指標也強調(diào)“五可”（可監(jiān)測、可分解、可統(tǒng)計、可評估、可考核）；質(zhì)量改善要求清單式落地，各地區(qū)都可以對號入座；任務(wù)分省市、分年份。生態(tài)保護以重點生態(tài)功能區(qū)、生物多樣性保護等為平臺，統(tǒng)籌考慮生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)、國土綠化、生態(tài)治理與山水林田湖生態(tài)保護與建設(shè)，擴大生態(tài)空間，增加生態(tài)流量，提高承載能力，提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和服務(wù)功能。

環(huán)保新舉措

“十三五”期間，我們要瞄準問題，突出重點，轉(zhuǎn)變方式，將頂層設(shè)計和改革藍圖具體化為“施工圖”，把以環(huán)境質(zhì)量為核心的“十三五”生態(tài)環(huán)保規(guī)劃落實好。

1. 以三大行動計劃為核心，做深做細做實環(huán)境質(zhì)量管理。穩(wěn)步推進全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實行國家考核、國家監(jiān)測的事權(quán)財權(quán)重大調(diào)整，積極推動“環(huán)保督政”巡視，實施生態(tài)環(huán)保黨政同責(zé)等舉措。這些制度改革使全面環(huán)境質(zhì)量管理具有前所未有的堅實基礎(chǔ)。切實把大氣、土壤與水的三大污染防治行動計劃變成一個操作性強的“施工圖”?！笆濉鄙鷳B(tài)環(huán)保規(guī)劃將空氣質(zhì)量改善的目標和要求分解到338個城市，水環(huán)境質(zhì)量目標分解到1900個控制單元，各地方都能對號入座、認領(lǐng)任務(wù)要求，實施績效考核和責(zé)任追究，并輔以信息公開，讓老百姓實質(zhì)性參與環(huán)境質(zhì)量改善進程。

2. 加大環(huán)境治理力度，提高治污成效。十八屆五中全會倡導(dǎo)綠色富國、綠色惠民，要求在實現(xiàn)綠色化底線要求的同時，推動形成“綠色即發(fā)展”的內(nèi)生機制。做好嚴守空間紅線、總量紅線、準入紅線“三條鐵線”的環(huán)境宏觀調(diào)整，增量生態(tài)化改造和綠色新增長點培育并重，資源能源消耗控制與治污減排同步，在治標的同時加大治本力度。同時，環(huán)境治理要“穩(wěn)、準、狠”。

3. 重構(gòu)環(huán)境治理基礎(chǔ)制度和機制。以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴格的環(huán)境保護制度。其中兩條制度鏈條很重要，其一是督政體系。中國長期存在保護弱、發(fā)展強的問題，存在從事發(fā)展和從事環(huán)保不是一撥人的現(xiàn)象。這種負向激勵制度不利于加快補齊生態(tài)環(huán)境短板。要發(fā)揮機制體制優(yōu)勢，抓好“關(guān)鍵少數(shù)”，實行發(fā)展與保護“一崗雙責(zé)”，倒逼地方黨委政府積極主動實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟發(fā)展的融合協(xié)調(diào)。其二是督企體系。綜合實施環(huán)境司法、排污許可、信息公開、損害賠償追責(zé)等制度，落實企事業(yè)單位的主體責(zé)任，將所有固定污染源納入監(jiān)管范圍，實施行業(yè)化、系統(tǒng)性、精細化的全過程管理。

（作者為環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長）