從社區(qū)警務(wù)到問題導向的警務(wù)

薛向君

(江蘇警官學院現(xiàn)代警務(wù)研究中心，江蘇南京210031)

從社區(qū)警務(wù)到問題導向的警務(wù)

薛向君

(江蘇警官學院現(xiàn)代警務(wù)研究中心，江蘇南京210031)

在我國社區(qū)發(fā)育不完善、社區(qū)警務(wù)“先天不足”的現(xiàn)有條件下，實施問題導向的警務(wù)不失為很好的替代或補充選擇。十八大以來的新氣象、我國解決問題的傳統(tǒng)做法、西方問題導向警務(wù)的成熟經(jīng)驗為這種警務(wù)的開展提供了可行性。問題導向警務(wù)對警察隊伍的專業(yè)化建設(shè)提出了更高要求，也拷問了作為警察隊伍智庫的公安院校與相關(guān)研究人士的創(chuàng)新能力。

警務(wù);社區(qū)警務(wù);問題導向警務(wù)

一、“先天不足”的社區(qū)警務(wù)

我國于上世紀80年代引進社區(qū)警務(wù)概念，并逐步在各地公安機關(guān)試點采用。2000年底中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)“民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見”，在闡述社區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容時，提到要“建立社會治安綜合治理網(wǎng)絡(luò)，有條件的地方……設(shè)立社區(qū)警務(wù)室”;2002年公安部出臺“關(guān)于加強社區(qū)警務(wù)建設(shè)的意見”，2006年進一步作出“關(guān)于實施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定”，這幾份文件使社區(qū)警務(wù)在我國城鄉(xiāng)地區(qū)全面鋪開。

關(guān)于實施社區(qū)警務(wù)的原因，國內(nèi)學者和實戰(zhàn)部門專家往往會提到以下幾方面:一是我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌與社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型導致人口管理從單位向社區(qū)轉(zhuǎn)移，城市社會管理出現(xiàn)社區(qū)化趨勢，治安防控也應(yīng)該相應(yīng)采取社區(qū)化模式［1］;二是隨著我國政治體制改革與“小政府、大社會”觀念的提出，政府應(yīng)逐漸淡出不必要的社會事務(wù)，在社區(qū)中發(fā)揮宏觀調(diào)控功能，社區(qū)應(yīng)逐漸恢復(fù)自主、自治、自助和保障功能［2］;三是犯罪學與社會學研究證明，犯罪是由社會生態(tài)失衡造成的，要恢復(fù)平衡，必須依靠社會自身的努力［3］;四是以警車巡邏、接到求助電話后快速出警、犯罪調(diào)查為主要工作方式的傳統(tǒng)警務(wù)模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會的需要［4］。結(jié)合上文民政部關(guān)于社區(qū)建設(shè)的意見，可以說社區(qū)警務(wù)的開展是為了順應(yīng)新形勢下社會發(fā)展對治安工作和公安工作(兩者不能畫等號)的新需要，解決傳統(tǒng)警務(wù)模式的固有缺陷，其最終目的是解決社區(qū)問題，化解社區(qū)矛盾，維護社區(qū)治安，并且在此基礎(chǔ)上，逐步強化社區(qū)功能，實現(xiàn)社區(qū)自治。

其實早在1991年，全國人大常務(wù)委員會《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》專門對社會治安綜合治理的主要任務(wù)作了規(guī)定，“打擊各種危害社會的違法犯罪活動……加強治安防范工作……鼓勵群眾自覺維護社會秩序……必須動員和組織全社會的力量，運用……多種手段進行綜合治理”，這項工作交由各級綜治委(辦)具體負責。不難看出，這些任務(wù)目標與警察的職能有著驚人的相似之處。正因為此，決定指出“公安部門，應(yīng)當在社會治安綜合治理中充分發(fā)揮骨干作用”。所以從本質(zhì)上說，社區(qū)警務(wù)其實是社會治安綜合治理在社區(qū)層面的具體落實，是社會治安綜合治理、公安工作與社區(qū)建設(shè)的交疊，或者說是社區(qū)的治安綜合治理工作。由于社會治安綜合治理和社區(qū)建設(shè)都應(yīng)該在黨和政府的領(lǐng)導下進行，社區(qū)警務(wù)的開展也應(yīng)該遵循這個總原則。

按照這樣的邏輯，我國社區(qū)警務(wù)建設(shè)應(yīng)該是政府(在社區(qū)層面主要由街道和綜治辦作為代表)、警察(主要是派出所)、社會(主要是居委會等各種社區(qū)自治組織)三方的共同責任，絕不應(yīng)該也不可能是警察獨攬之事。社區(qū)警務(wù)的開展應(yīng)該以這個責任三角為框架，以社會治安綜合治理與社區(qū)建設(shè)作為大前提，以黨的領(lǐng)導為目標方向，由政府和相關(guān)職能部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，密切配合，部署落實。為確保社區(qū)警務(wù)的實施，必須合理界定相關(guān)各方在社區(qū)警務(wù)方案的計劃與落實環(huán)節(jié)的職能定位。在制定社區(qū)警務(wù)的具體方案時，應(yīng)該由政府牽頭組織，統(tǒng)籌規(guī)劃;警察部門應(yīng)積極配合，在梳理各類治安問題、制定解決之策方面提供專業(yè)指導;社區(qū)應(yīng)該主動參與，反映各種社區(qū)問題，確定這些問題的輕重緩急。在方案的落實環(huán)節(jié)，政府應(yīng)該負責監(jiān)督，對各部門力量進行協(xié)調(diào)，同時在政策法規(guī)上對各種社會治安輔助力量加以扶持引導。警察應(yīng)該改變過去單純執(zhí)法者的職能定位，學做社會工作者;一方面積極發(fā)動群眾參與整治容易引發(fā)犯罪的社會環(huán)境，杜絕治安隱患;另一方面要幫助落實各種問題解決方案，將執(zhí)行過程中遇到的新問題向各方反饋，在需要執(zhí)行法律的時候不折不扣地維護法律的尊嚴。社區(qū)應(yīng)該承擔相應(yīng)的責任，提供各種治安信息，在預(yù)防犯罪的同時，積極開展各種治安自助。在社區(qū)警務(wù)的運行方面，理想的機制應(yīng)該是自下而上的，由社區(qū)組織和社區(qū)群眾提出各種治安問題，能夠解決的自行解決，解決不了的由基層政府和相關(guān)職能部門幫助解決;基層政府解決不了的問題，再由上級政府和相關(guān)職能部門加以解決。只有這樣，才能實現(xiàn)社區(qū)自治的根本目標，從源頭預(yù)防犯罪的發(fā)生。

然而就目前的情況看，社區(qū)警務(wù)在我國的開展存在著“先天不足”的缺陷。大多數(shù)人(包括警察自身)依然沿襲了舊有思想，習慣性地將“警務(wù)”視為警察之事，對“社區(qū)警務(wù)”存在著模糊的認知，“社會治安綜合治理”與“社區(qū)警務(wù)”的不同提法更加強化了人們的這種觀念，使其覺得二者應(yīng)該有所不同。盡管上文通過分析已經(jīng)指出，社區(qū)警務(wù)的實質(zhì)就是社會治安綜合治理在社區(qū)層面的落實，但是在實際工作中，由于基層政權(quán)一直是我國政府的軟肋，治理能力相對薄弱，再加上觀念的模糊和職責的重疊，推諉扯皮之事難免發(fā)生，以至于在社區(qū)警務(wù)的責任三角中，出現(xiàn)了警方獨當一面的失衡狀態(tài)。由于潛意識中仍然認為社會治安的好壞完全是警察的責任，在社區(qū)層面代表“政府”的街道和接受同級黨委領(lǐng)導、負責協(xié)助工作的綜治辦在社區(qū)警務(wù)中并未真正發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，而是以法制宣傳和教育為主業(yè)。在社區(qū)警務(wù)責任三角中，“社會”一方在社區(qū)層面的力量主要是社區(qū)居委會、各種群防群治組織和普通群眾。社區(qū)居委會本應(yīng)承擔社會控制與利益表達的雙重功能，但在實際工作中，居委會絕大部分精力都在忙于應(yīng)付上級的各種檢查和街道交辦的各項任務(wù)，無論在組織功能、自治章程、工作制度、人事決定，還是經(jīng)費收支、運作與考核機制方面，都出現(xiàn)了嚴重的行政化傾向，不僅沒有真正發(fā)揮社區(qū)自治的功能，反而造成社區(qū)居民對其認同感的減弱。居民自身也缺乏治安自治意識與參與意識，社會資本有待打造。再來看看警察部門，作為社區(qū)警務(wù)的中堅力量，警察雖然看到了傳統(tǒng)警務(wù)模式不符合現(xiàn)代社會發(fā)展的弊端，但在具體實踐中依然跳不出以上級命令和110報警電話為指揮棒的被動反應(yīng)模式，警務(wù)運行機制缺乏創(chuàng)新。公安部就社區(qū)警務(wù)布置的五方面工作——收集掌握情報信息、實有人口管理、治安管理、安全防范、服務(wù)群眾——實際上偏離了社區(qū)警務(wù)應(yīng)有的精神內(nèi)涵，使其淪為“社區(qū)中的警務(wù)”，社區(qū)僅僅代表地理概念，失去了社會管理基本單位的功能意義。

為此，社區(qū)警務(wù)在我國的廣泛開展非但沒有幫助實現(xiàn)社區(qū)自治的最終目標，反而因為相關(guān)職能部門和相關(guān)責任人的不作為、亂作為，成為公安部門獨攬之事。警察深陷各種社會問題的漩渦，淪為社會矛盾的替罪羊，警民關(guān)系不僅沒有得到改善，很多地區(qū)甚至出現(xiàn)了襲警、仇警行為，不能不引起人們的反思。如果“先天不足”的社區(qū)警務(wù)無法適應(yīng)社會發(fā)展的新形勢對我國治安工作的新需求，是否存在著合理的替代或補充措施?下文將對此進行探討。

二、問題導向警務(wù)的提出

十八大召開以來，黨和國家領(lǐng)導人在不同場合、針對不同領(lǐng)域的具體工作都明確提出了“問題導向”的工作要求，各地各部門也開始在工作中積極樹立問題導向，強化問題意識，聚焦群眾反映強烈的突出問題，深入開展專項治理，取得了一定的成效。2015年初習近平在中央政法工作會議上明確提出，政法工作要向“著力解決深層次問題轉(zhuǎn)變”;孟建柱也提出了“堅持底線思維、問題導向”的工作要求。郭聲琨在年初全國公安廳局長會議上進一步提出，要善于運用問題導向，“全面實行打擊犯罪新機制，始終把矛頭對準……人民群眾反映強烈的突出問題”，“努力從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾，切實維護社會和諧穩(wěn)定”。問題導向的警務(wù)似乎呼之欲出。

巧合的是，西方在上世紀70年代就提出了問題導向的警務(wù)理念，形成了一套行之有效的工作方法。問題導向警務(wù)的早期創(chuàng)立者是美國威斯康星州立大學的法律教授赫爾曼·戈德斯坦，他在《問題導向的警務(wù)》中解釋了這種警務(wù)的原則、方法，并探討了警察機構(gòu)該如何執(zhí)行這種理念。①Herman Goldstein．Problem－Oriented Policing［M］．New York:McGraw Hill，1990．此后，很多學者和警務(wù)工作者進一步豐富發(fā)展了問題導向的警務(wù)理念。研究指出，警察處理的很多社區(qū)問題從本質(zhì)上說并非犯罪，單憑逮捕與起訴往往無法得到有效解決。為此，應(yīng)該賦予警察設(shè)計問題解決方案的自由裁量權(quán)，使其能夠用各種方法對反復(fù)發(fā)生的問題進行矯正。根據(jù)問題導向的警務(wù)理念，警察應(yīng)該以問題(而不是案件、報警電話或事件)作為基本工作單位，“問題”是指給市民(而不僅僅是警察)帶來危害之物或是引發(fā)市民關(guān)注之物，解決問題意味著根除這些問題產(chǎn)生的條件。警察在解決問題前，必須準確描述問題，將其分解為具體要件;必須根據(jù)不同個人/群體的利益去理解問題、系統(tǒng)全面地分析問題。警察必須懂得如何處理問題，思考解決問題的所有對策(而不是僅限于逮捕)，明白這些對策的局限性;管理者必須賦予基層警察作出或參與重要決策的權(quán)力。警察必須對其決策承擔責任，評估新對策的效力，使所在部門系統(tǒng)了解哪些對策有效、哪些無效，進而研發(fā)出分析問題的慣例與體系。由于問題導向警務(wù)具有可擴展性、靈活性、適用性、可行性等特點，很快成為西方國家普遍認可的一種警務(wù)模式。那么，能否在我國公安工作中實施“問題導向”的警務(wù)?它與社區(qū)警務(wù)有什么區(qū)別?能否適應(yīng)新形勢對我國公安工作的新要求?

關(guān)于“問題導向的警務(wù)”，戈德斯坦給出了如下定義:“問題導向警務(wù)是這樣一種警務(wù)方法，這種警務(wù)對警察業(yè)務(wù)的獨立片段(每個片段都包含著警察需要處理的類似事件群，無論是犯罪還是失序行為)進行微觀分析(利用犯罪分析師的專業(yè)技能和外勤人員的經(jīng)驗)，希望就每個問題所掌握的最新知識能夠幫助人們發(fā)現(xiàn)更新、更有效的策略以解決問題。問題導向警務(wù)高度重視新型預(yù)防性對策，后者無需依賴刑事司法系統(tǒng)，如果其他公共機構(gòu)、社區(qū)和私營部門的參與能夠促成問題的極大減少，就使這些部門參與其中。問題導向警務(wù)致力于實施并嚴格評估新戰(zhàn)略，再以有利于其他警察機構(gòu)、并且最終有利于打造一種知識體系以促進警察專業(yè)化的方式匯報其結(jié)果?！雹趆ttp://www．popcenter．org/about/?p=whatiscpop。該定義基本指出了問題導向警務(wù)的精髓。在定義的基礎(chǔ)上，西方很多警察管理者和學者探討了社區(qū)警務(wù)與問題導向警務(wù)的區(qū)別(本文無意詳細介紹)。研究者往往認為，盡管這兩種警務(wù)概念不盡相同，但它們在理念和實踐中相互交疊，互為補充。兩者的關(guān)鍵區(qū)別在于，社區(qū)警務(wù)強調(diào)公民參與識別社區(qū)問題的過程，共同確定問題的優(yōu)先順序;而問題導向警務(wù)則注重使用警察數(shù)據(jù)系統(tǒng)，識別犯罪模式。我國一些學者在介紹西方社區(qū)警務(wù)的基礎(chǔ)上，初步探討了中西社區(qū)警務(wù)的區(qū)別，并且正確地認識到雙方最大的區(qū)別在于我國公安工作必須接受黨的領(lǐng)導，但缺乏對中西社區(qū)警務(wù)方方面面的深入比較。對于西方的問題導向警務(wù)，我國學者也有零星介紹，尤其對SARA工作流程的詳細解釋，但研究似乎僅限于此，缺乏對問題導向警務(wù)的系統(tǒng)分析，也因此缺少對這種警務(wù)模式應(yīng)有的重視。

三、不同警務(wù)模式的比較

在前人研究的基礎(chǔ)上，③Michael Scott．Problem－Oriented Policing:Reflections on the First 20 Years［M］．Washington，DC．U．S．Department of Justice，Office of Community Oriented Policing Services，2000．本文對西方社區(qū)警務(wù)、問題導向警務(wù)以及我國的社區(qū)警務(wù)進行了橫向比較(見下表)，希望借以發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行社區(qū)警務(wù)中存在的問題，探討問題導向警務(wù)在我國實施的可行性。

表1 1990～2005年天津重新犯罪人原判刑期情況

先來看看中西社區(qū)警務(wù)的區(qū)別。犯罪學研究指出，警察的傳統(tǒng)戰(zhàn)略(對市民求助電話的快速反應(yīng)、犯罪調(diào)查、隨機預(yù)防性巡邏)并不像人們普遍認為的那樣有效;打擊犯罪的策略雖然有助于控制犯罪，卻不能有效預(yù)防犯罪;如果警察無法發(fā)現(xiàn)并消除犯罪和騷亂的根源，人們將很難感受到治安形勢的改善和生活質(zhì)量的提高?；诖耍鞣缴鐓^(qū)警務(wù)以預(yù)防犯罪、密切警民關(guān)系為主要目標，以警民關(guān)系、組織變革、問題解決為關(guān)注重點，認為警察工作要想取得成效，必須依靠大眾的支持;警察要想應(yīng)對犯罪問題和各種社會失序問題，必須掌握問題解決方法;為此必須變革警察組織的結(jié)構(gòu)，為社區(qū)警務(wù)的運行提供權(quán)力和制度保障。因此，西方社區(qū)警務(wù)將“社區(qū)參與”作為首要強調(diào)對象，無論從工作方法、對策偏好、組織動員、共同決策、技能要求，還是警察角色等各方面，都貫徹了這一強調(diào)對象，并且從警民工作時間、警察社區(qū)工作的連續(xù)性方面加以保障。整個警務(wù)模式渾然一體，“警民關(guān)系”是基礎(chǔ)，“組織變革”是保障，“問題解決”是方法和目標;各環(huán)節(jié)彼此相扣，互不沖突，容易貫徹執(zhí)行。相比之下，我國社區(qū)警務(wù)在目標和原理方面與西方基本一致，兩者的區(qū)別僅僅在于:西方社區(qū)警務(wù)對警察組織進行了根本性變革，實現(xiàn)了分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)，賦予社區(qū)警察一定程度的決策權(quán);我國雖然設(shè)立了社區(qū)民警這個警種，但派出所作為公安派出機構(gòu)的職能作用并未改變，民警基本上以服從上級命令和工作安排為主。在變革組織的基礎(chǔ)上，西方警察主要關(guān)注改善警民關(guān)系、解決社區(qū)問題兩件事;我國則對社區(qū)民警的工作內(nèi)容作了規(guī)定，包括“收集掌握情報信息、實有人口管理、治安管理、安全防范、服務(wù)群眾”五方面，有些地方的社區(qū)民警還要承擔接處警工作，任務(wù)繁重，疲于應(yīng)付，而且除了前兩項規(guī)定較為具體，其余三項都是大而化之，考核標準也難以制定，在實踐中往往淪為形式。在工作方法上，西方“解決問題”的提法要比我國“群眾路線”更加清晰易懂。在警民合作時間上，西方對警民關(guān)系、解決問題的強調(diào)很好地確保了社區(qū)警察將所有時間用于警民合作;我國對社區(qū)民警工作內(nèi)容和考核指標的規(guī)定則基本排除了社區(qū)民警“每周下社區(qū)30小時”的可能性。在對策選擇上，西方存在著健全的市民社會，加之組織變革賦予警察的決策權(quán)，因而警察能夠與社區(qū)共同制定對策;我國社區(qū)發(fā)育“先天不足”，社區(qū)民警在工作中基本上以相關(guān)法律法規(guī)和行政命令為標桿，很少探討執(zhí)法以外的對策。在技能要求和警察角色方面，西方定位準確清晰;我國“有困難找警察”的提法則使廣大民警疲憊不堪，無所適從，甚至在某種程度上成為警民沖突的隱患?？v觀我國社區(qū)警務(wù)的各個環(huán)節(jié)，不難看出我國社區(qū)警務(wù)的似是而非，其本質(zhì)依然是傳統(tǒng)警務(wù)模式。在目前基層政權(quán)力量薄弱，社會資本嚴重匱乏的情況下，社區(qū)警務(wù)的“社區(qū)”僅僅體現(xiàn)在地理劃分上，有名無實，很難滿足經(jīng)濟社會發(fā)展給公安工作提出的新要求。與我國相比，西方的社區(qū)警務(wù)更加符合這種警務(wù)的應(yīng)有內(nèi)涵。

再來看看問題導向的警務(wù)。從上表可以看出，問題導向警務(wù)的基本原理是預(yù)防比執(zhí)法更重要。這種警務(wù)模式雖然將警察的工作內(nèi)容確定為解決各類社會問題，但并非不加選擇地解決任何問題，而僅限于“警察權(quán)限范圍內(nèi)真實存在”、“反復(fù)發(fā)生”的犯罪和治安問題，旨在弄清這些問題產(chǎn)生的根源，從源頭杜絕問題出現(xiàn)。與社區(qū)警務(wù)相比，這種警務(wù)模式并不過分依賴社區(qū)參與，而是“將最終決策權(quán)留給警察”;在組織動員社區(qū)的過程中，警察的作用也只是在“解決特定問題時才會強調(diào)”。這種警務(wù)模式也未對警察組織提出額外的變革要求，因此可以最大限度地保持組織的原有形態(tài)。此外，這種警務(wù)模式具有一套行之有效、簡便易學的成熟工作方法:SARA模式(事實上西方很多實施社區(qū)警務(wù)的警察部門也借用了這種方法)——掃描、分析、對策、評估，因此對警察的知識與分析技能提出了更高要求;但是這種警務(wù)模式也指出，“警察能力有限，應(yīng)該謹防對警察產(chǎn)生不切實際的期望”。

由此看來，社區(qū)警務(wù)與問題導向的警務(wù)都強調(diào)警察應(yīng)該解決社會問題，因而都符合現(xiàn)代社會對警察的期待與要求。兩種警務(wù)模式最大的區(qū)別在于:社區(qū)警務(wù)更加依賴社區(qū)參與和警民關(guān)系建設(shè)，問題導向警務(wù)則更強調(diào)警察專業(yè)技能的重要性;社區(qū)警務(wù)要求警察從單純執(zhí)法者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣ぷ髡摺?，問題導向警務(wù)則更加強調(diào)警察的專業(yè)化，要求警察學會做問題分析者。不難看出哪種警務(wù)模式更加符合警察對自己的角色期待和定位。

四、實施問題導向警務(wù)的可行性

由此可見，在我國社會力量并不健全、社區(qū)警務(wù)“先天不足”的現(xiàn)有條件下，問題導向警務(wù)不失為更好的替代或補充選擇。一方面，將警察的工作內(nèi)容定位為需要解決的各類犯罪與治安問題，清晰明了，具有可操作性。將這些問題設(shè)定為警察權(quán)限范圍內(nèi)的問題，也可以避免某些政府部門濫用警力，從事一些與警察法律權(quán)限并不符合甚至完全相悖之事。另一方面，警察部門無需專門變革組織，只需對警察進行相關(guān)技能培訓，成本較低。十八大召開以來黨和政府對“問題導向”和“問題意識”的重視，更是為這種警務(wù)的實施提供了契機。

事實上，問題解決方法(往往被概括為提出問題、分析問題、解決問題三個步驟)在我國有著悠久的歷史，這種方法恰好與西方問題導向警務(wù)的核心工作方法SARA模式①Ronald Clarke and John Eck．Crime Analysis for Problem－Solvers:In 60 Small Steps［M］．Washington，DC．U．S．Department of Justice，Office of Community Oriented Policing Services，2005．不謀而合?！癝ARA”是問題導向警務(wù)四個工作步驟的首字母縮寫——掃描(Scanning)、分析(Analysis)、應(yīng)對(Response)、評估(Assessment)。掃描是指識別反復(fù)出現(xiàn)的問題，排列優(yōu)先順序，形成大致目標;在此基礎(chǔ)上，確認問題的存在、發(fā)生的頻次以及存在時間的長短，準備作進一步研究。分析是指識別并理解先于或伴隨問題發(fā)生的事件與條件，收集相關(guān)數(shù)據(jù)，研究關(guān)于問題類型的已有知識，分析問題解決方法以及目前對策的優(yōu)缺點，進而形成關(guān)于問題發(fā)生原因的工作假設(shè)。應(yīng)對是指集體研討新的干預(yù)措施，從備選措施中作出選擇;制訂應(yīng)急預(yù)案并按部就班地執(zhí)行。評估是指收集對策實施前后的定性數(shù)據(jù)與定量數(shù)據(jù)，確定計劃是否被執(zhí)行，是否達成了廣泛的目標;是否存在著處理問題的更好對策，如何確保對策持續(xù)有效并加以推廣。相比之下，我國傳統(tǒng)的問題解決方法的三個環(huán)節(jié)與SARA模式的前三個步驟極為吻合，所欠缺的似乎只是最后一個評估環(huán)節(jié)。但仔細想來，我國在解決很多問題的具體實踐中，總會習慣性總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗教訓，宣傳推廣行之有效的做法，這實際上相當于SARA模式的“評估”環(huán)節(jié)。如果我們在傳統(tǒng)的問題解決方法的基礎(chǔ)上，補充“總結(jié)問題”這個環(huán)節(jié)，使其與SARA模式的“評估”環(huán)節(jié)相對應(yīng)，就更加完整了。這樣看來，中西兩種不同文化在“問題解決方法”上并不存在根本性分歧，反而存在著驚人的相似之處，區(qū)別僅在于中方更擅長定性分析，對定量分析有時候作得還不太到位，某些具體部門的工作流程還有待規(guī)范。另外，現(xiàn)代社會警察所履行的職能從本質(zhì)上說屬于社會管理職能，管理的對象是社會公共秩序。為此，各級各部門的警察都要在法律和職權(quán)范圍內(nèi)對所要解決的各種社會秩序問題作出決策。而根據(jù)現(xiàn)代決策理論，決策過程包括診斷問題、明確目標、擬訂方案、篩選方案、執(zhí)行方案、評估效果六大步驟，這在實際內(nèi)容上顯然與SARA模式的四個環(huán)節(jié)以及我國解決問題的傳統(tǒng)做法不謀而合。

由此可見，在我國實施問題導向的警務(wù)非常具有可行性。一方面，問題導向的警務(wù)以“解決社區(qū)問題”為工作目標和對象，要比以“打造平安社區(qū)”為工作目標的社區(qū)警務(wù)定位更加清晰，警察更容易理解和接受;另一方面，問題導向的警務(wù)有著簡便易學的工作方法，而很多警察在面對缺少具體工作方法的“社區(qū)警務(wù)”時卻往往不知所措，相比之下，問題導向的警務(wù)顯然更容易操作。此外，警察部門實施問題導向的警務(wù)，既可以避免目前社區(qū)警務(wù)中相關(guān)責任部門扯皮推諉的現(xiàn)象，使社區(qū)基層政府和自治力量在共同維護社會治安的過程中切實承擔起各自的責任，又可以真正發(fā)揮警察在解決犯罪與治安問題中的骨干力量，提升警察的專業(yè)化程度。

五、如何實施問題導向的警務(wù)

那么，我國該如何實施問題導向的警務(wù)?鑒于目前城市社會管理與治安防控中出現(xiàn)的社區(qū)化趨勢，問題導向警務(wù)的實施仍然要以社區(qū)為地理單位，這樣，已經(jīng)落實到位的社區(qū)管段劃分和社區(qū)警務(wù)室仍然可以發(fā)揮重要的載體作用。還應(yīng)該給“問題”下一個合理的定義:問題就是社區(qū)中重復(fù)發(fā)生、民眾期待警察能夠處理的一組治安或犯罪事件，這些事件在一個或多個方面具有相似性。根據(jù)這個定義，問題具有社區(qū)性、復(fù)發(fā)性、傷害性、相似性等特點，因而并非所有需要警察處理的事務(wù)都屬于這里所說的“問題”范疇。以下幾個基本問題可以幫助我們對“問題”作出判斷:社區(qū)中哪些人受到問題的影響?問題造成怎樣的傷害?民眾對警方處理問題有怎樣的期待?哪些事件促成問題的發(fā)生?這些事件的發(fā)生有多頻繁?事件有多相似?在明確了什么是“問題”的基礎(chǔ)上，再來看看問題導向的警務(wù)該如何實施。由于問題導向的警務(wù)模式并不要求變革警察的組織結(jié)構(gòu)，只要求改變警察的工作內(nèi)容(社區(qū)犯罪與治安問題)和工作方法，所以研究不妨以解決問題的四個步驟作為切入點。

如何發(fā)現(xiàn)問題?實踐證明，發(fā)現(xiàn)問題往往比解決問題更重要。有很多方法可以幫助警察發(fā)現(xiàn)問題:就犯罪與治安問題展開社區(qū)調(diào)查;參與社區(qū)會議，從社區(qū)管理和自治部門獲取相關(guān)信息;咨詢社會服務(wù)部門和相關(guān)政府機構(gòu)的意見;跟蹤媒體報道;分析報警電話、犯罪數(shù)據(jù)和檔案資料，查找重復(fù)出現(xiàn)的罪犯、犯罪地點和被害人;回顧警察每日工作記錄，根據(jù)一天當中犯罪發(fā)生時間、地點的接近度以及其他類似因素繪制犯罪地圖，如此等等。發(fā)現(xiàn)問題后，還要確認問題的利害攸關(guān)者:權(quán)限或利益相關(guān)的地方服務(wù)部門或政府機構(gòu);問題受害者;受害人的鄰居、同事、親朋或是受問題影響的社區(qū)居民;對罪犯具有某種控制力的人或機構(gòu);受問題不良影響的商業(yè)機構(gòu);相關(guān)組織或行業(yè)協(xié)會等。確認利害攸關(guān)者的目的在于協(xié)調(diào)配合，共同解決問題;如果發(fā)現(xiàn)其他職能部門更適合解決某類問題，應(yīng)果斷將其移出警察考慮范圍，交給相關(guān)部門處理。

如何分析問題?目前大多數(shù)公安基層部門依然沿襲傳統(tǒng)的問題分析方法，包括居民或企業(yè)調(diào)查、犯罪環(huán)境調(diào)查、訪談受害人和罪犯等，對現(xiàn)代技術(shù)資源的利用遠遠不夠，專業(yè)的犯罪分析人員極為缺乏，尤其在農(nóng)村地區(qū)和相對貧困地區(qū)。事實上，隨著犯罪學與現(xiàn)代科技的發(fā)展，很多可以共享的問題分析資源被不斷地研發(fā)出來，比如犯罪分析軟件、犯罪制圖與地理信息技術(shù)軟件、犯罪報告撰寫軟件以及重復(fù)受害跟蹤系統(tǒng)。為此，可能需要進行相應(yīng)的研究培訓，包括在線服務(wù)的研發(fā)等等，為暫時沒有能力使用這些資源的警察部門提供在線分析服務(wù)，這顯然對作為警察隊伍智庫的公安院校和相關(guān)研究人士提出了更高要求。有時候警察在實際操作過程中，可能會出于某種原因，忽略或跳過問題分析步驟，比方說問題的本質(zhì)看上去一目了然(可能只是假象)，或是內(nèi)/外壓力極大，需要立即解決問題;或是對警察反應(yīng)時間的硬性規(guī)定(接到110報警電話5分鐘內(nèi)必須處警)不允許警察花時間詳細探究問題的本質(zhì);對舊方法的恪守也會阻止警察使用新方法看待問題。為此，必須加強教育培訓，使調(diào)查研究問題成為警察工作的新常態(tài)。

如何解決問題?首先需要強調(diào)的是，問題導向警務(wù)并非一種被動反應(yīng)、事后處置型的警務(wù)模式，而是強調(diào)在探尋犯罪與治安問題根源的基礎(chǔ)上，預(yù)防這類問題的反復(fù)發(fā)生。顯然，這種警務(wù)模式非常符合習近平總書記對政法工作提出的“著力解決深層次問題”的指示，也極為符合公安部“從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾”的要求。在探尋解決問題的對策時，不僅要總結(jié)梳理國內(nèi)以往好的經(jīng)驗做法，也要虛心學習犯罪學和社會學的最新研究成果，借鑒西方行之有效的25種情境犯罪預(yù)防技巧，著力增加犯罪風險，減少犯罪的誘發(fā)因素。所制定的對策應(yīng)該直接與分析結(jié)果相聯(lián)系，必要時需要協(xié)調(diào)其他機構(gòu)參與其中，并承擔相應(yīng)責任，也需要發(fā)動群眾參與整治容易引發(fā)犯罪的社會環(huán)境。鑒于資源、有效時間和急迫性等方面的考慮，對策應(yīng)該便于管控和調(diào)整。

如何總結(jié)問題?最重要的評判標準是看所采取的解決問題對策是否實現(xiàn)了社會治安綜合治理的預(yù)期目標，是否真正實現(xiàn)了從源頭防控某類犯罪問題、解決某類社會深層次問題的初衷。總結(jié)問題絕非簡單的就事論事，而要在長期觀察的基礎(chǔ)上，對收集到的相關(guān)數(shù)據(jù)進行定量分析，再把分析結(jié)果與采取對策之前問題的有關(guān)數(shù)據(jù)加以比對，從中發(fā)現(xiàn)疏漏或遺留之處?？偨Y(jié)問題的重要性不僅在于縱向比對，還在于橫向比較與宣傳推廣。如果其他同行解決同類或相似問題的對策能夠?qū)鉀Q問題產(chǎn)生更加積極的影響，完全消除問題或是大幅減少作為問題表象的相關(guān)事件，就應(yīng)該積極推廣采用更好的做法。為此，梳理總結(jié)實踐中行之有效的成熟對策，將其在公安內(nèi)網(wǎng)刊發(fā)共享，不失為一個好辦法。

綜上所述，在我國社區(qū)發(fā)育不完善、社區(qū)警務(wù)“先天不足”的現(xiàn)有條件下，實施問題導向的警務(wù)是一種很好的替代或補充選擇。十八大以來的新氣象為這種警務(wù)模式的開展提供了良好的契機，我國解決問題的傳統(tǒng)方法為其提供了肥沃的土壤，西方問題導向警務(wù)的成熟經(jīng)驗為其提供了極好的借鑒。問題導向警務(wù)對警察隊伍的專業(yè)化建設(shè)提出了更高要求，也拷問了公安院校與相關(guān)研究人士的創(chuàng)新能力。

［1］朱旭東，孔繁燕．社區(qū)警務(wù)建設(shè)新進展及其理論解讀［J］．中國人民公安大學學報(社會科學版)，2008(6):16－25．

［2］劉宏斌．中國社區(qū)警務(wù)發(fā)展的新趨勢［J］．中國人民公安大學學報，2004(4):18－24．

［3］唐利民，楊思遠．21世紀社區(qū)治安管理——社區(qū)警務(wù)［J］．上海大學學報(社會科學版)，1998(3):96－101．

［4］熊一新．中外社區(qū)警務(wù)之比較［J］．公安大學學報(社會科學版)［J］．1999(1):52－58．

(責任編輯:芮 強)

From Community Policing to Problem－oriented Policing

XUE Xiang－jun
(Modern Policing Research Center of Jiangsu Police Institute，Nanjing Jiangsu 210031，China)

Since community development in our country is imperfect and community policing is congenitally deficient，problem－oriented policing may be a good alternative or a complementary choice．The new look since the eighteenth National Congress of the Communist Party of China，the traditional practice of problem solving in our country and the mature experience of the western problem－oriented policing provide feasibility for this mode to be carried out．Problem－oriented policing puts forward higher requirements for the professional construction of the police force．It also requires the innovative ability of the public security colleges and universities as well as the related researchers as the think－tank of the police force．

police;community policing;problem－oriented policing

D631

A

1008－2433(2016)04－0116－07

2016－04－08

2015年度教育部人文社會科學研究專項任務(wù)項目“全面深化公安管理體制與運行機制的理論與現(xiàn)實問題研究”(15JD710026);江蘇高校哲學社會科學重點研究基地重大項目“現(xiàn)代警務(wù)戰(zhàn)略與改革問題研究”(2015JDXM016);江蘇省公安廳公安理論與軟科學研究項目“英美當代警務(wù)模式研究”;江蘇警官學院科研創(chuàng)新團隊課題“現(xiàn)代警察制度變革研究”(2015SJYTX03)的階段性成果。

薛向君(1971—)，女，安徽宿州人，江蘇警官學院現(xiàn)代警務(wù)研究中心副教授，博士，主要研究方向為警察管理。