農(nóng)村土地確權(quán)改革思路研究

滕衛(wèi)雙

[摘 要]農(nóng)村集體土地權(quán)屬混雜，土地確權(quán)問題已成為我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一個亟待解決的問題。本文結(jié)合許昌市農(nóng)村土地確權(quán)工作的實(shí)際情況，提出農(nóng)村土地確權(quán)改革的思路，主張從完善政府對土地的宏觀管理制度、完善相關(guān)的配套制度和體系建設(shè)、加大土地執(zhí)法力度、建設(shè)農(nóng)村土地權(quán)屬數(shù)據(jù)庫及管理系統(tǒng)四個方面的對策和建議，確保全市農(nóng)村土地確權(quán)這一艱巨而復(fù)雜的重要工作順利完成，提高土地管理和利用水平。

[關(guān)鍵詞]工地權(quán)益；農(nóng)村土地；確權(quán)

[中圖分類號]F323.21l [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）03 — 0105 — 02

近30年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，大量農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村耕地棄耕、薄耕、撂荒、流失等問題相當(dāng)多，宅基地超標(biāo)閑置、私人買賣等現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，造成稀缺的土地資源的無效配置和浪費(fèi)，危害著我國的糧食安全。這類問題的根源就是產(chǎn)權(quán)不清，農(nóng)村集體土地權(quán)屬混雜，土地確權(quán)問題已成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一個亟待解決的問題。按照中央有關(guān)要求和河南省制定了我省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作實(shí)施方案，許昌市政府提出要以縣（市、區(qū)）為單位，對全市范圍內(nèi)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)、登記、頒證，并采用計(jì)算機(jī)技術(shù)建立信息系統(tǒng)。目前，許昌市的農(nóng)村土地確權(quán)工作正在積極進(jìn)行，探討許昌農(nóng)村土地確權(quán)改革的基本思路，對完善新時期農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益和維系社會穩(wěn)定等方面具有重大意義。

一、完善政府對土地的宏觀管理制度，把握農(nóng)村土地確權(quán)的方向

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)確權(quán)管理規(guī)范化。為了順利推進(jìn)許昌市農(nóng)村土地確權(quán)工作，需要加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)，建立結(jié)構(gòu)科學(xué)、職責(zé)分工明確、操作性強(qiáng)的管理制度。市縣兩級政府牽頭成立農(nóng)村土地確權(quán)登記工作領(lǐng)導(dǎo)組，成員包括農(nóng)業(yè)局、財(cái)政局、國土資源局等相關(guān)部門，制定全市農(nóng)村土地權(quán)確權(quán)登記工作的目標(biāo)、步驟和方向，明確各主體的權(quán)利、責(zé)任和利益分配，建立農(nóng)村土地確權(quán)糾紛的司法裁決機(jī)制，確保確權(quán)工作有序穩(wěn)步推進(jìn)。鄉(xiāng)村兩級承擔(dān)具體的土地確權(quán)實(shí)施任務(wù)，開展農(nóng)村土地的數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬關(guān)系等基本條件的調(diào)查，建立農(nóng)村地籍管理檔案。同時，還要建立土地監(jiān)督機(jī)制，對農(nóng)村耕地、建設(shè)用地和宅基地等土地承包金和地租的使用實(shí)行財(cái)務(wù)公開，保障農(nóng)民公平享受土地發(fā)展增益。

2.積極爭取各級財(cái)政支持，保證經(jīng)費(fèi)預(yù)算與落實(shí)。在爭取資金支持方面，建議政府每年從已開發(fā)土地的發(fā)展收益中拿出一定比例的份額進(jìn)行再分配，對土地權(quán)證等文本資料的印刷費(fèi)、專用軟硬件購置費(fèi)、測繪儀器及業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、調(diào)研等積極進(jìn)行財(cái)政支持。對于財(cái)力不足的地方，建議開展試點(diǎn)項(xiàng)目給予資金補(bǔ)助，甚至由上級財(cái)政統(tǒng)籌解決經(jīng)費(fèi)存在缺口。同時，地方財(cái)政也要做出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)安排補(bǔ)償土地被不合理征用的農(nóng)民，科學(xué)地計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁任何克扣、挪用行為。

3.強(qiáng)化耕地保護(hù)，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。許昌市規(guī)定嚴(yán)查違法違規(guī)土地項(xiàng)目，按照一律拆除、一律復(fù)耕復(fù)綠、一律追究人員責(zé)任的要求，全部嚴(yán)格執(zhí)法，將保護(hù)耕地真正列入了政府領(lǐng)導(dǎo)的考核機(jī)制。針對當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部在土地管理方面的違法行為，建立完備、操作性強(qiáng)的監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范村務(wù)公開制度，明確重大用地范圍，實(shí)行財(cái)務(wù)公開，群眾參與，對村干部實(shí)行任期內(nèi)審計(jì)制度，杜絕村干部濫用職權(quán)，侵犯廣大農(nóng)民的土地權(quán)益。很多地方的農(nóng)民還沒有意識到耕地保護(hù)的重要性，屢屢做出破壞土地的行為。因此，也要加強(qiáng)《國土法》宣傳，切實(shí)將耕地保護(hù)理念深入民心，維護(hù)農(nóng)民自身和社會利益。

二、完善相關(guān)的配套制度和體系建設(shè)，保障農(nóng)村土地確權(quán)順利推進(jìn)

1.改革現(xiàn)行農(nóng)村戶籍管理制度?，F(xiàn)行戶籍管理制度已經(jīng)遠(yuǎn)不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，成為妨礙農(nóng)村土地確權(quán)工作的重要原因之一。當(dāng)前改革許昌市戶籍管理制度，應(yīng)該是打破農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口的戶口二元管理結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度。但是，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這項(xiàng)改革也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽涉方方面面的部門和利益，涉及社會秩序穩(wěn)定和社會關(guān)系調(diào)整。因此，改革現(xiàn)行戶籍管理制度要有計(jì)劃、分步驟的進(jìn)行，要充分體現(xiàn)以人為本和社會公平正義的根本要求，并給以相關(guān)法律法規(guī)的支撐，使廣大農(nóng)民真正享受到與城市居民同等的福利待遇。

2.完善農(nóng)村社會保障體系。許昌市結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及農(nóng)村發(fā)展的具體狀況，考慮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源分配、財(cái)政分配、社會就業(yè)和各項(xiàng)政策發(fā)展，在此前提下設(shè)計(jì)和建立農(nóng)村社會基本制度框架，特別是建立農(nóng)?？赊D(zhuǎn)換為城保的通道和機(jī)制，順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地確權(quán)后的勞動力轉(zhuǎn)移。具體來說：首先，堅(jiān)持政府統(tǒng)一管理、個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的農(nóng)村養(yǎng)老保險籌資模式，提高農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平。其次，完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，完善農(nóng)民由農(nóng)村醫(yī)保向城鎮(zhèn)醫(yī)保的轉(zhuǎn)換，和城鎮(zhèn)居民享有同等的權(quán)益。再次，強(qiáng)化相關(guān)部門設(shè)立相關(guān)的農(nóng)村社會保障法律體系建設(shè)工作，確保農(nóng)村社會保障制度的順利的實(shí)施。

3.培育新型農(nóng)民組織。長期以來，雖然農(nóng)民眾多，但大多比較分散，缺乏組織化、秩序化的利益表達(dá)機(jī)制，在涉農(nóng)政策制定過程中影響力較小。正是基于這樣的考慮，需要大力培育我市的新型農(nóng)民組織。一是充分利用有效資源，積極提高農(nóng)民組織服務(wù)水平和文化程度，建立和發(fā)展各行各業(yè)的農(nóng)民組織，比如農(nóng)村文化組織、農(nóng)民自治組織等。二是加大政府對新型農(nóng)民組織的財(cái)政投入和政策上的支持，制定相關(guān)優(yōu)惠政策，以提高新型農(nóng)民組織的地位與層次。三是積極建立新型農(nóng)民組織的制度，培訓(xùn)骨干，幫助健全組織機(jī)構(gòu)，實(shí)行規(guī)范管理，以提高農(nóng)民在政策博弈中利益的維護(hù)。

三、加大土地執(zhí)法力度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地確權(quán)的法治化

1.重視土地執(zhí)法監(jiān)督活動。在土地確權(quán)工作中，土地所有者、土地使用者和土地管理者都有可能發(fā)生濫用職權(quán)，侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益，發(fā)生違反土地管理法律法規(guī)的行為，如確權(quán)土地權(quán)利變動，村干部擅自更改土地確權(quán)數(shù)字，單位和個人未經(jīng)批準(zhǔn)非法破壞耕地保護(hù)等，這些都是土地執(zhí)法監(jiān)督的對象。因此，土地執(zhí)法監(jiān)督活動即是對土地所有者、使用者和管理者的工作進(jìn)行全程細(xì)致地進(jìn)行督促和檢查，一旦發(fā)現(xiàn)問題，及時進(jìn)行糾正和處理。許昌市通過擴(kuò)大土地執(zhí)法監(jiān)督對象的涵蓋性，加強(qiáng)組織管理，建立共同責(zé)任機(jī)制，全市齊抓共管土地管理的違法違規(guī)問題。

2.加強(qiáng)土地管理的法治化建設(shè)。隨著農(nóng)村土地確權(quán)工作的推進(jìn)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的增多，農(nóng)村土地管理法治建設(shè)滯后日益凸顯。針對農(nóng)村土地管理中存在的法治缺陷，許昌市按照面向城鎮(zhèn)化、市場化和現(xiàn)代化的原則，不斷完善農(nóng)村土地管理法治體系。具體說來，就是要在農(nóng)村土地確權(quán)過程中加強(qiáng)法制宣傳，提高農(nóng)民的法律意識，規(guī)范農(nóng)村土地確權(quán)工作的管理，使農(nóng)民群眾明確在土地確權(quán)活動中的權(quán)利和義務(wù)，對于違法土地管理的法律、法規(guī)的單位或者個人，都必須依法追究法律責(zé)任，維護(hù)法律的尊嚴(yán)。

3.推行多方聯(lián)動模式。土地確權(quán)工作主要依靠土地管理部門，但也迫切需要其他相關(guān)部門的配合，才能排除障礙，有效開展工作。比如，按照法律規(guī)定，對于違法占用土地行為的，在土地管理部門作出處罰決定以后，還需要城管部門予以強(qiáng)制拆除來實(shí)施這一行為；對于任意改變土地性質(zhì)和用途的行為，土地管理部門僅僅發(fā)布制止的書面文件，還需要依靠公安機(jī)關(guān)積極介入；對于政府工作人員對農(nóng)村土地的行政侵權(quán)行為，土地管理部門不能做出行政處分的決定，只能依靠行政監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、約束與懲處。所以說土地確權(quán)工作中，需要公安、城管、行政監(jiān)察等職能部門多方聯(lián)動，互相配合，綜合執(zhí)法。許昌市要專門組建一個土地管理執(zhí)法大隊(duì)，人員可從建設(shè)、國土管理、公安調(diào)入，機(jī)構(gòu)要延伸到街鎮(zhèn)，妥善處理工作中的突發(fā)事件和違法行為，按照農(nóng)民的真實(shí)土地?cái)?shù)目發(fā)放土地確權(quán)證書。

四、建設(shè)農(nóng)村土地權(quán)屬數(shù)據(jù)庫及管理系統(tǒng)，提高地籍管理信息化水平

1.從土地總體利用規(guī)劃修編著手，完善地籍資料數(shù)據(jù)庫。許昌市按照土地利用修編工作的要求，認(rèn)真修正縣級和市級數(shù)據(jù)庫，查清閑置土地和低效用地?cái)?shù)量、違法用地總量和處理情況，以響應(yīng)國家保護(hù)耕地的要求。采用航測圖解和科學(xué)實(shí)測結(jié)合的方法對農(nóng)村土地全部現(xiàn)場調(diào)查指界，聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)繪制出各類土地權(quán)屬界線，記錄土地所有權(quán)權(quán)利人、地塊編號等情況，將數(shù)據(jù)統(tǒng)一輸入地籍資料數(shù)據(jù)庫，做好檔案資料的收集及其分類歸檔的工作，完善全市農(nóng)村土地的數(shù)據(jù)庫建設(shè)。

2.建立統(tǒng)一的農(nóng)村土地確權(quán)信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息公開透明。土地確權(quán)涉及的利益非常廣大，必須推動土地調(diào)查、土地確權(quán)等成果的信息公開。要建立健全農(nóng)村土地確權(quán)登記信息采集、處理、發(fā)布和應(yīng)用管理等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，確保農(nóng)戶可以及時查到土地權(quán)屬、土地登記、土地交易、文件和納稅的有關(guān)數(shù)據(jù)和信息，實(shí)現(xiàn)登記信息共享。許昌市已經(jīng)建立土地確權(quán)信息庫與登記發(fā)證管理的一體化辦公系統(tǒng)，登記發(fā)證與檔案存儲、業(yè)務(wù)審批與流程控制的一體化管理體制，進(jìn)一步提升了工作效率。

3.加強(qiáng)土地確權(quán)專項(xiàng)培訓(xùn)，提高確權(quán)人員素質(zhì)。土地確權(quán)工作龐大且復(fù)雜，對工作人員技術(shù)、能力和責(zé)任心要求很高，所以加強(qiáng)對登記工作人員培訓(xùn)至關(guān)重要。培訓(xùn)重點(diǎn)應(yīng)突出以下內(nèi)容：一是對土地確權(quán)有關(guān)政策、制度的學(xué)習(xí)，特別是土地確權(quán)過程中遇到的利益與糾紛問題，要求基層工作人員熟練運(yùn)用政策法律處理問題，做到完全按照規(guī)范辦事；二是登記軟件操作和地籍檔案管理知識；三是農(nóng)戶心理、行為的學(xué)習(xí)和分析能力，要創(chuàng)新工作方法，采取不同的形式推進(jìn)政策的宣傳和土地的確權(quán)，針對實(shí)際情況制定適宜的政策和制度。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕