公共財(cái)政視角下的地方服務(wù)型政府構(gòu)建

高俊峰

（內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院　內(nèi)蒙古　呼和浩特　010070）

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公共財(cái)政視角下的地方服務(wù)型政府構(gòu)建

高俊峰

（內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院內(nèi)蒙古呼和浩特010070）

【內(nèi)容摘要】在政府職能的轉(zhuǎn)變過程中，公共財(cái)政活動(dòng)是其實(shí)現(xiàn)的根本前提，政府公共財(cái)政的有效運(yùn)轉(zhuǎn)也為我國(guó)地方服務(wù)型政府的構(gòu)建提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，以公共財(cái)政與公共服務(wù)型政府的內(nèi)在相關(guān)性為起點(diǎn)，來反思我國(guó)地方政府的服務(wù)型政府構(gòu)建，這無疑是一個(gè)全新的研究視角。為此，必須結(jié)合我國(guó)構(gòu)建地方服務(wù)型政府的具體狀況展開研究，通過對(duì)公共財(cái)政等概念內(nèi)涵的界定，深入分析服務(wù)型政府構(gòu)建中的幾大財(cái)政“瓶頸”，從而通過建構(gòu)公共服務(wù)型財(cái)政體制來加快服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程。在構(gòu)建體制過程中，如何實(shí)現(xiàn)事權(quán)財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，如何有效發(fā)揮公眾參與機(jī)制，從而建立起科學(xué)的公共預(yù)算體系，最終保障法律框架下新型服務(wù)型的有效運(yùn)作，這些都是服務(wù)型政府制度研究的重點(diǎn)和關(guān)鍵問題。

【關(guān)鍵詞】公共財(cái)政政府職能地方服務(wù)型政府公共服務(wù)型財(cái)政體制

*本文為“內(nèi)蒙古自治區(qū)研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目”（項(xiàng)目號(hào)：1402020201）資助；“國(guó)家治理體系現(xiàn)代化視閾下的邊疆治理創(chuàng)新研究”項(xiàng)目課題的階段性成果。

近幾年，隨著我國(guó)政府行政改革的現(xiàn)實(shí)需求，同時(shí)加上西方國(guó)家“新公共管理”運(yùn)動(dòng)和“政府再造”運(yùn)動(dòng)的影響，尤其是隨著新公共服務(wù)理論的提出，建立一個(gè)公共服務(wù)型政府已成為我國(guó)政府改革的主導(dǎo)化趨勢(shì)。但在具體建設(shè)服務(wù)型政府過程中，由于公共財(cái)政體系尚不完善，導(dǎo)致建設(shè)過程出現(xiàn)現(xiàn)實(shí)性的困難和制度“瓶頸”，所以必須深入分析公共財(cái)政與政府職能構(gòu)建之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，從而有針對(duì)性地突破制度性的障礙，最終實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的有效構(gòu)建。

一、公共財(cái)政的含義、特征

“所謂公共財(cái)政，其本質(zhì)上是一種政府的分配行為，是國(guó)家或政府以經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理者的身份取得一定收入并為滿足社會(huì)公共需求、提高本地區(qū)公共服務(wù)水平而進(jìn)行的一種分配活動(dòng)。公共財(cái)政主要包括公共收入、支出和財(cái)政管理?！盵1]要理解公共財(cái)政的具體含義，需要從三方面進(jìn)行把握：首先，公共財(cái)政以滿足社會(huì)公共需求為目的。其次，公共財(cái)政以提供兼具非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共產(chǎn)品為主要內(nèi)容。再次，公共財(cái)政旨在通過財(cái)政支付的方式彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的缺陷。最后，公共財(cái)政的實(shí)現(xiàn)方式是以公共選擇為主要依據(jù)的。

作為社會(huì)資源和公共物品分配的有效形式，相對(duì)于其他財(cái)政體制而言，公共財(cái)政體制具有以下三個(gè)基本特征：

一是財(cái)政運(yùn)行目標(biāo)的公共性。公共性是公共財(cái)政的靈魂，政府公共財(cái)政把滿足社會(huì)公共需要作為組織國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的宗旨和基本出發(fā)點(diǎn)。建立服務(wù)型的公共財(cái)政體系，保證財(cái)政運(yùn)行的公共性，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本取向，同時(shí)也是國(guó)家財(cái)政應(yīng)該遵守的指導(dǎo)原則。隨著市場(chǎng)主體的漸趨多元化，地方政府公共服務(wù)職能的發(fā)揮最終需要提供更多優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的公共服務(wù)均等化目標(biāo)?？偠灾?，在全球化、市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，政府的公共財(cái)政必須要為社會(huì)提供公平公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，通過福利、社會(huì)保障等制度切實(shí)提高政府的公共服務(wù)水平。

二是財(cái)政收支活動(dòng)的公共性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家的稅收主要來源于國(guó)家大中型國(guó)有企業(yè)上繳的利潤(rùn)，而對(duì)于涉及城鄉(xiāng)居民等社會(huì)面的收入?yún)s十分有限。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政收入，則主要來源于各市場(chǎng)主體、企業(yè)法人和城鄉(xiāng)居民依法交納的各種稅賦，從而使我國(guó)的財(cái)政收入來源更具廣泛性和公共性。由此，新時(shí)期下，公民成為國(guó)家稅收的主要承擔(dān)者，因此，國(guó)家堅(jiān)持“取之于民，用之于民”的新型稅收原則是理所當(dāng)然的。與此相關(guān)聯(lián)，國(guó)家關(guān)于財(cái)政支出的安排，也主要集中于國(guó)家財(cái)政機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國(guó)防和科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理，以及社會(huì)福利和社會(huì)保障制度建設(shè)等社會(huì)公共需要或公共性支出方面。而且，在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段或發(fā)展時(shí)期，還應(yīng)把滿足這些公共支出需要的適應(yīng)性程度或水平，作為組織國(guó)家財(cái)政收支活動(dòng)的重要邊界，以及衡量財(cái)政收支規(guī)模適當(dāng)與否的一個(gè)重要標(biāo)志。

三是財(cái)政行為的規(guī)范性和法制性。財(cái)政是國(guó)家基本職能的重要體現(xiàn)，是國(guó)家其他一切活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)和根本前提。從本質(zhì)上說，財(cái)政職能是由國(guó)家職能、政府的事權(quán)范圍決定的。而在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的各項(xiàng)事權(quán)往往通過建立相應(yīng)的法律程序和規(guī)范加以保障和明確界定。因此，由國(guó)家職能特別是政府事權(quán)所決定的財(cái)政行為和活動(dòng)，也往往具有法制性、規(guī)范性、公開性等特點(diǎn)。財(cái)政法規(guī)的制定不僅要得到民主代議機(jī)構(gòu)的確認(rèn)通過，而且其法律制度的良好運(yùn)行也要接受社會(huì)公眾和有關(guān)政權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約。

二、公共財(cái)政與公共服務(wù)型政府構(gòu)建的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性

公共服務(wù)型政府的政府職能定位于公共服務(wù)，財(cái)政體制改革定位于公共財(cái)政，政府職能與公共財(cái)政統(tǒng)一于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要之中，二者有著一定的內(nèi)在關(guān)系。

（一）公共財(cái)政與地方服務(wù)型政府目標(biāo)的一致性

財(cái)政的公共性包括兩層含義，一是相較于以盈利為主要目標(biāo)的市場(chǎng)活動(dòng)，其所體現(xiàn)出的公共性。二是相對(duì)于民眾而言的公共性。相對(duì)于前一層次來說，政府公共財(cái)政的存在就是為社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)提供雄厚的資金保障，因?yàn)樽鳛槭袌?chǎng)主體，其自利性決定了不可能主動(dòng)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)受經(jīng)濟(jì)區(qū)位優(yōu)勢(shì)的影響，對(duì)于公共物品和服務(wù)的均等化也難以獲得保障，所以需要政府公共財(cái)政發(fā)揮積極的調(diào)控功能。對(duì)于第二層次來說，政府的公共財(cái)政主要體現(xiàn)于其最終的服務(wù)對(duì)象，如同“取之于民、用之于民”的稅收政策一樣，公共財(cái)政更多的體現(xiàn)為為民服務(wù)的財(cái)政。

從公共服務(wù)的政策執(zhí)行過程及縱向的維度來看，國(guó)家對(duì)于公共服務(wù)的供給主要表現(xiàn)為三個(gè)步驟，第一步驟是前期的資金分配，其中包括年度的政府財(cái)政預(yù)算以及相關(guān)的制度性安排。第二步驟是實(shí)際公共物品及服務(wù)的輸出。第三步驟則是公眾對(duì)于公共物品和服務(wù)的消費(fèi)。而從橫向維度來對(duì)公共服務(wù)的差異性進(jìn)行分析，則主要表現(xiàn)為地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間的不同。基于上述分析，公共財(cái)政對(duì)于公共服務(wù)和物品的調(diào)節(jié)性分配作用可以用下表表示：

表1　公共服務(wù)與政府公共財(cái)政的內(nèi)在邏輯關(guān)系

（二）政府職能的調(diào)整與轉(zhuǎn)變是決定公共財(cái)政活動(dòng)的根本前提

深入分析上述定義，該定義首先明確揭示出公共財(cái)政與政府職能之間的內(nèi)在關(guān)系，即政府職能的調(diào)整與轉(zhuǎn)變是決定公共財(cái)政活動(dòng)的根本前提，公共財(cái)政則是政府職能有效實(shí)施的物質(zhì)基礎(chǔ)。公共財(cái)政與公共服務(wù)職能是緊密聯(lián)系、相輔相成的，轉(zhuǎn)變政府職能、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是公共財(cái)政確立和演變的基本路徑，而公共財(cái)政體系的有效構(gòu)建是地方政府公共服務(wù)職能在經(jīng)濟(jì)層面的具體表現(xiàn)。

政府職能根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有很多不同的劃分方法，但總體來說，中央政府掌握宏觀調(diào)控職責(zé)，對(duì)于地方政府，其主要職能表現(xiàn)為市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)等四大方面。政府職能的各個(gè)方面在不同的歷史階段發(fā)揮不同程度的作用。在四項(xiàng)職能中，“公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的主要職能，而且從根本上說，環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理的最終落腳點(diǎn)也在于為社會(huì)和公眾提供服務(wù)”。

我國(guó)目前與西方發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于政府職能構(gòu)建的不同點(diǎn)主要表現(xiàn)在關(guān)注點(diǎn)上。西方國(guó)家政府職能的履行重點(diǎn)在于如何提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，而中國(guó)目前是將政府職能的清晰界定放在首位，首先要明確社會(huì)管理與公共服務(wù)的承擔(dān)主體。在政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，隨著市民社會(huì)和非政府組織、社會(huì)團(tuán)體的不斷發(fā)展與壯大，構(gòu)建服務(wù)型政府離不開政府對(duì)于自身職能的轉(zhuǎn)變與優(yōu)化。但是，中西方在政府職能重心的界定上是一致的，即對(duì)于公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，只不過我國(guó)是在市場(chǎng)機(jī)制尚不完善，社會(huì)力量相對(duì)薄弱的條件下進(jìn)行的，因而在公共服務(wù)職能有效實(shí)施難度也較大。政府職能結(jié)構(gòu)決定著財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能、提供公共服務(wù)，實(shí)際上是要求政府把職能轉(zhuǎn)變到提供公共產(chǎn)品供給、加強(qiáng)社會(huì)性公共服務(wù)上來，從而確定政府所要承擔(dān)的權(quán)責(zé)，即政府事權(quán)的明晰。事權(quán)是財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)，在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，如何科學(xué)合理地劃分府際間的事權(quán)與責(zé)任，是合理分配財(cái)政資源和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的基礎(chǔ)。因此，公共財(cái)政活動(dòng)是以政府職能的調(diào)整與轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)前提的。

（三）公共財(cái)政是政府職能有效實(shí)施的物質(zhì)基礎(chǔ)

財(cái)政職能與政府職能是密不可分的，財(cái)政是政府行使有效職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，是職能轉(zhuǎn)變的財(cái)力支持，也是政府行使職能在經(jīng)濟(jì)層面的表現(xiàn)。建立現(xiàn)代化的公共財(cái)政體制有利于促進(jìn)公共服務(wù)型政府的建立。根據(jù)分工原則，政府提供公共服務(wù)才能得到公共財(cái)政的財(cái)力支持，因此，政府必須以“公共型”財(cái)政理念明確事權(quán)，建立有限政府。公共型財(cái)政強(qiáng)調(diào)公共性原則，以提供公共產(chǎn)品物品為目的。政府要從微觀的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域退出，轉(zhuǎn)到宏觀的經(jīng)濟(jì)調(diào)控與管理上來。

推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型，構(gòu)建公共服務(wù)型政府，離不開對(duì)于公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給。從國(guó)家的治理角度講，建立一個(gè)有力能力而且負(fù)責(zé)的國(guó)家，是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，必須重構(gòu)國(guó)家的制度建設(shè)。在此過程中，財(cái)政制度的有效構(gòu)建無疑是關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。無論何種性質(zhì)的國(guó)家，其活動(dòng)和職能的履行都離不開財(cái)政的支持。從某種意義上來說，政府的所有職能均可歸結(jié)為財(cái)政職能。現(xiàn)代服務(wù)型政府職能轉(zhuǎn)變的方向是以提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)為主的。所以，建構(gòu)公共財(cái)政體制對(duì)于有效履行政府各項(xiàng)職能發(fā)揮著重要的作用。歸根到底，公共財(cái)政是一種以滿足一定社會(huì)公共需求的財(cái)政制度安排，它不僅是一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)制度，更是國(guó)家的政治制度?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共財(cái)政所建立起的政府與公民的契約關(guān)系，為公共財(cái)政視野下的公共服務(wù)政府構(gòu)建提供了現(xiàn)實(shí)性的理論基礎(chǔ)。

三、問題反思：地方服務(wù)型政府建設(shè)的財(cái)政“瓶頸”

隨著地方政府的轉(zhuǎn)型，過去“管制型”的政府模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”政府。其職能的重心也相應(yīng)發(fā)生變化，由過去強(qiáng)制性的行政職能轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足社會(huì)公眾需要，搞好社會(huì)管理和提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)上來。地方服務(wù)型政府的建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府理念變革、職能轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新等各個(gè)方面的配合與保障。而根據(jù)公共財(cái)政與政府職能內(nèi)在關(guān)聯(lián)性的分析，我們不難得出這樣一個(gè)結(jié)論：財(cái)政體制是否完善是當(dāng)前我國(guó)地方服務(wù)型政府構(gòu)建中的一個(gè)關(guān)鍵保障因素。

近年來，構(gòu)建地方公共服務(wù)型政府已成為我國(guó)政府轉(zhuǎn)型和發(fā)展的重要目標(biāo)，地方公共服務(wù)型政府構(gòu)建的依據(jù)就是政府公共服務(wù)型職能的發(fā)揮，而政府職能發(fā)揮所賴以建立的基礎(chǔ)就是公共財(cái)政體系的確立。隨著改革開放進(jìn)程的不斷深入，各項(xiàng)事業(yè)正獲得空前的發(fā)展和繁榮。但在基礎(chǔ)地方政權(quán)機(jī)構(gòu)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府辦事業(yè)、管事業(yè)、養(yǎng)事業(yè)和條塊分割、重復(fù)建設(shè)的基本格局依舊存在，而由此帶來的一個(gè)明顯弊端就是公共服務(wù)制度滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，公共產(chǎn)品的供應(yīng)無法滿足社會(huì)和公眾的基本需求，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政”，“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政”的背景下公共資源配置的不均衡，這種狀況在公眾利益需求不斷擴(kuò)大、民主權(quán)利不斷增強(qiáng)、市場(chǎng)規(guī)模逐漸擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行逐步規(guī)范的今天，這種建設(shè)型財(cái)政體制的弊端也逐步顯現(xiàn)，由此產(chǎn)生了財(cái)政體制建設(shè)的制度“瓶頸”。反思我國(guó)地方服務(wù)型政府建設(shè)的財(cái)政“瓶頸”，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）財(cái)政體制不完善導(dǎo)致央地權(quán)責(zé)混亂。我國(guó)目前的分稅制財(cái)政體制是一種實(shí)現(xiàn)稅收分級(jí)征收和分級(jí)管理的制度。自1994年實(shí)行的分稅制改革后，我國(guó)確立了中央財(cái)政的主導(dǎo)性地位，極大改變了之前“強(qiáng)地方，弱中央”的局面，從根本上提高了政府宏觀調(diào)控的能力。但是，由于我國(guó)還處于分稅制改革的起步和完善階段，在實(shí)際運(yùn)行過程中，其內(nèi)在局限性依舊存在：第一，央地政府的事權(quán)及相應(yīng)的職權(quán)范圍缺乏科學(xué)合理的界定，導(dǎo)致事權(quán)與財(cái)權(quán)的分離。這種缺陷的直接后果就是造成很多本該由中央政府負(fù)責(zé)的卻轉(zhuǎn)移給了地方政府，“中央請(qǐng)客”“地方埋單”的現(xiàn)象層出不窮，中央政府轉(zhuǎn)移了事權(quán)，卻沒有下放相應(yīng)的財(cái)權(quán)，地方政府職能的“缺位”不可避免。第二，具體稅種歸屬不明確，稅制結(jié)構(gòu)不合理。具體稅種歸屬很不規(guī)范，尤其是對(duì)于中央與地方的征稅范圍和領(lǐng)域沒有科學(xué)、合理的劃分。第三，地方稅種數(shù)量偏少，主體稅種不突出。稅種數(shù)量少導(dǎo)致地方稅源單一，而主體稅種不突出則會(huì)使地方財(cái)政收入規(guī)模過小，也難以形成內(nèi)在增長(zhǎng)機(jī)制?？傊?，體制性弊端是出現(xiàn)地方財(cái)政困境的一個(gè)主要原因。

（二）地方公共財(cái)政資源嚴(yán)重不足。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村公共物品的供給基本上由農(nóng)村集體性組織提供，而城市則由政府供給，這種城鄉(xiāng)“二元供給體制”是造成我國(guó)城鄉(xiāng)在公共物品享用上形成歷史性差異的主要原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年全國(guó)共有731個(gè)赤字縣，這個(gè)數(shù)據(jù)表明我國(guó)有將近一半的縣處于財(cái)源不能自給的狀況?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政的困難，使得基層政府無力提供公共物品和服務(wù)。而在地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面，由于我國(guó)政府管理體制的“條塊結(jié)構(gòu)”，造成我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)臃腫、規(guī)模龐大，因此，長(zhǎng)期以來，我國(guó)很多地方政府只能將有限的財(cái)政資源主要集中于政府的行政支出上，正是如此，才有“吃飯財(cái)政”一說，地方政府能夠用于地方公共物品供給與服務(wù)上的支出比例相當(dāng)小。

（三）地方公共財(cái)政支出管理混亂。一項(xiàng)好的制度要想獲得良好的運(yùn)行，就必須要有法治化的管理和制度化的約束。財(cái)政支出管理其實(shí)就是對(duì)地方政府的公共財(cái)政支出活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)管。但由于“建設(shè)型經(jīng)濟(jì)”的影響，現(xiàn)今的財(cái)政支出活動(dòng)還是以領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人決斷和偏好決定，而不是遵循嚴(yán)格的法律程序和規(guī)范。如果對(duì)于地方政府公共財(cái)政支出活動(dòng)不加以有效控制，便會(huì)影響政府職能的高效實(shí)施和地方服務(wù)型政府的有效構(gòu)建。當(dāng)前，地方政府在公共財(cái)政支出管理上存在著很多問題。主要表現(xiàn)在：地方公共財(cái)政支出管理體制不完善，監(jiān)督問責(zé)機(jī)制欠缺。地方政府預(yù)算制度也存在巨大缺陷，體現(xiàn)在：一是分散，不成體系；二是內(nèi)容太過粗略，無法反映財(cái)政收支的實(shí)際狀況；三是形式不規(guī)范，無規(guī)范化、制度化的法律依據(jù)；四是操作性差，造成預(yù)算執(zhí)行的隨意性很大；地方政府所進(jìn)行的審計(jì)活動(dòng)大多以內(nèi)部審計(jì)和自我審計(jì)為主，無法有效發(fā)揮財(cái)政支出的審計(jì)監(jiān)督職能；政府采購制度也不規(guī)范，“人情標(biāo)”、“關(guān)系標(biāo)”經(jīng)常發(fā)生。

四、關(guān)于公共服務(wù)型財(cái)政體制的幾點(diǎn)思考

既然我們把公共服務(wù)型財(cái)政體制的構(gòu)建作為促進(jìn)地方服務(wù)型政府建設(shè)的一條途徑，那么必然會(huì)引起原有公共財(cái)政制度架構(gòu)的變遷，在公共財(cái)政收入體系、公共財(cái)政支出體系、公共財(cái)政管理體制以及公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制等各個(gè)方面帶來一系列的變化。在這一過程中，從解決當(dāng)前我國(guó)地方服務(wù)型政府建設(shè)中的財(cái)政“瓶頸”出發(fā)，筆者認(rèn)為，以下幾個(gè)方面值得我們重點(diǎn)關(guān)注:

（一）體制上實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一

建立科學(xué)有效的財(cái)政體系要求對(duì)政府間的事權(quán)進(jìn)行合理明確的劃分，即事權(quán)明晰。明晰的事權(quán)不僅是事權(quán)、財(cái)權(quán)統(tǒng)一的基礎(chǔ)和前提，同時(shí)也是解決地方政府財(cái)政不足的有效突破口。政府要做到“權(quán)責(zé)明晰”，必須要建立起由粗及細(xì)的三級(jí)財(cái)政支出責(zé)任明細(xì)單。首先，在原有中央、省、市縣三級(jí)的財(cái)政架構(gòu)基礎(chǔ)之上，按照成本效率等原則，形成三級(jí)財(cái)政責(zé)任明細(xì)單，并逐步實(shí)現(xiàn)其法制化。國(guó)家在“十二五”規(guī)劃的公共財(cái)政目標(biāo)中提出，明晰事權(quán)必須首先讓地方政府從一般性競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目領(lǐng)域中退出，轉(zhuǎn)移到公共性、公益性的服務(wù)領(lǐng)域來。其次，要制定出地方與中央事權(quán)劃分的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。公共財(cái)政框架下，對(duì)于事權(quán)最好的劃分在于依據(jù)公共產(chǎn)品和服務(wù)的基本屬性來劃撥事權(quán)。全國(guó)性的公共服務(wù)如國(guó)防等交由中央政府，而地方性的公共物品由地方政府掌握。其中涉及跨區(qū)域的公共服務(wù)和問題則應(yīng)實(shí)現(xiàn)多元主體的跨域協(xié)同治理。最后，對(duì)于事權(quán)、責(zé)權(quán)的劃分，必須要通過國(guó)務(wù)院行政法規(guī)加以確定，實(shí)現(xiàn)其法制化，運(yùn)行的長(zhǎng)效化。

構(gòu)建財(cái)權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的財(cái)稅體制，關(guān)鍵在于完善相關(guān)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和稅源總分制度。首先，應(yīng)建立科學(xué)完善的財(cái)權(quán)配置機(jī)制?？傮w上來說，要實(shí)現(xiàn)稅基劃分的合理化，酌情減少共享稅。中央應(yīng)掌握流動(dòng)性強(qiáng)、具有收入再分配、穩(wěn)定市場(chǎng)運(yùn)行功能的稅種，如個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅以及相關(guān)的“主權(quán)稅種”。相較而言，地方政府為履行優(yōu)化轄區(qū)投資環(huán)境和提高區(qū)域性公共服務(wù)的職能，必須主動(dòng)掌握具有信息優(yōu)勢(shì)、征管優(yōu)勢(shì)的稅種如不動(dòng)產(chǎn)稅等。2011年，重慶、上海地區(qū)的“房產(chǎn)稅改革”就旨在建立完備的地方主體稅中的房產(chǎn)稅制度體系。其次，在于充實(shí)地方稅體系，擴(kuò)大地方政府的稅收收入。完善擴(kuò)充的主要地方稅種應(yīng)包含營(yíng)業(yè)稅、物業(yè)稅（不動(dòng)產(chǎn)稅）、城市維護(hù)建設(shè)稅、資源稅。尤其是對(duì)于內(nèi)蒙古等邊疆民族地區(qū)要實(shí)施和擴(kuò)展推進(jìn)資源稅的改革，在促進(jìn)地區(qū)資源合理開發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮邊疆地區(qū)的資源比較優(yōu)勢(shì)，從而壯大地方稅收收入，提高地方政府的公共服務(wù)保障水平。

（二）建立科學(xué)的公共預(yù)算制度

十三五規(guī)劃提出，建設(shè)公共財(cái)政的目標(biāo)，落實(shí)到財(cái)政管理上來，主要是實(shí)現(xiàn)憲政框架下的依法理財(cái)、民主理財(cái)、科學(xué)理財(cái)。在公共資源的配置和日常事務(wù)管理過程中，公共財(cái)政要結(jié)合預(yù)算法的整理修訂，創(chuàng)新預(yù)算管理機(jī)制，在預(yù)算編制、日常管理中要引入公共決策和選擇機(jī)制，發(fā)展績(jī)效預(yù)算，健全復(fù)式預(yù)算，并試行多年（中期）滾動(dòng)預(yù)算編制等，力求達(dá)到預(yù)算的完整、規(guī)范、民主。第一，要細(xì)化相關(guān)的預(yù)算編制，具體到實(shí)際可操作的子預(yù)算項(xiàng)目，同時(shí)規(guī)范預(yù)算的分配機(jī)制，從而提高預(yù)算編制水平。第二，深化預(yù)算改革，重點(diǎn)在于嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)于結(jié)余性資金的管理和使用。第三，推進(jìn)部門的綜合預(yù)算改革，強(qiáng)化預(yù)算對(duì)于部門財(cái)政支出的約束力度。第四，完善政府采購制度體系，嚴(yán)格依照公開招標(biāo)的法律形式實(shí)施政府采購，規(guī)范公共采購行為，杜絕采購過程中出現(xiàn)的腐敗行為。第五，大力發(fā)展政府電子政務(wù)，進(jìn)一步推進(jìn)金財(cái)工程建設(shè)，以現(xiàn)代信息技術(shù)提高預(yù)算透明度和管理水平。第六，要將公民自治組織納入地方公共預(yù)算的制定、執(zhí)行和評(píng)估、反饋的各個(gè)環(huán)節(jié)。公眾參與機(jī)制的構(gòu)建有助于從源頭上防治腐敗，使地方政府財(cái)政管理運(yùn)行在“陽光下”。

（三）完善新型的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

中央政府對(duì)于收入分配關(guān)系的調(diào)整，以及實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化必須要借助于政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。一方面，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度本身是一項(xiàng)重要的地區(qū)性補(bǔ)償政策；另一方面，許多其他區(qū)域政策需要借助于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度加以有效實(shí)施。政府轉(zhuǎn)移支付制度通常是政府解決區(qū)域發(fā)展的政策性工具，需要進(jìn)一步的規(guī)范和完善。逐步從以往單純注重“公平”或“效率”，轉(zhuǎn)向二者兼顧。通過規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，也可以引入市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有助于競(jìng)爭(zhēng)性地方服務(wù)型政府的構(gòu)建。

完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的關(guān)鍵在于規(guī)范中央、省兩級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，同時(shí)也要發(fā)揮“對(duì)口支援”等橫向的轉(zhuǎn)移支付功能。具體說來，應(yīng)包括以下內(nèi)容：首先，要繼續(xù)擴(kuò)大一般性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，實(shí)現(xiàn)部分專項(xiàng)資金的裁并組合。其次，要清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，減少項(xiàng)目的重疊、交叉。同時(shí)對(duì)于新項(xiàng)目的設(shè)立，要做到資金安排和制度安排并舉。要繼續(xù)完善地區(qū)的“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策，充分調(diào)動(dòng)地方服務(wù)“三農(nóng)”的積極性，克服地方財(cái)政的困境。三是對(duì)于因素法轉(zhuǎn)移支付的不斷完善。要盡量使用量化公式和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，把對(duì)于農(nóng)業(yè)區(qū)域、生態(tài)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付支持進(jìn)一步制度化、規(guī)范化。最后，要加快研究建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度。對(duì)于經(jīng)濟(jì)、生態(tài)聯(lián)系密切的同級(jí)政府之間，要建立區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金，通過政府間的有效協(xié)作與溝通，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間生態(tài)成本的有效共擔(dān)。

（四）推進(jìn)財(cái)政反饋、監(jiān)督機(jī)制的改革與創(chuàng)新

公共財(cái)政體制規(guī)則的漏洞，造成“尋租行為”“跑部錢進(jìn)”等弊端的出現(xiàn)。所以公共服務(wù)型財(cái)政必須要在法制化的原則框架下實(shí)施。新型服務(wù)型財(cái)政體現(xiàn)的是建立在法律框架下的政府間的新型互動(dòng)性財(cái)政關(guān)系。實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的制度建設(shè)，首先在于建立健全財(cái)政的反饋機(jī)制。從而保障財(cái)政作用的順利實(shí)現(xiàn)。公共服務(wù)中，財(cái)政的運(yùn)行主要表現(xiàn)在三個(gè)環(huán)節(jié)，即財(cái)政的投入、產(chǎn)出和消費(fèi)。這三個(gè)環(huán)節(jié)在動(dòng)態(tài)的財(cái)政運(yùn)行中是循環(huán)往復(fù)的，當(dāng)前一財(cái)政周期結(jié)束后，其產(chǎn)出的反饋對(duì)于之后財(cái)政的有效運(yùn)行具有重要的參考價(jià)值。由此說明，財(cái)政在公共服務(wù)中的作用發(fā)揮，關(guān)鍵取決于有效產(chǎn)出機(jī)制和結(jié)果反饋機(jī)制的建立。各級(jí)地方政府要明確公共服務(wù)供給的產(chǎn)出過程和最終消費(fèi)者的消費(fèi)結(jié)果。對(duì)于產(chǎn)出中存在的問題以及后期民眾對(duì)于公共服務(wù)的反饋意見要進(jìn)行記錄和整理，最終要實(shí)現(xiàn)政府與民眾間的溝通和互動(dòng)。

同時(shí)還要建立有效的財(cái)政監(jiān)督制度，財(cái)政部門要在財(cái)政收支過程中做好監(jiān)督，包括事前、事中跟蹤監(jiān)控和事后的監(jiān)察稽核。要做好包括預(yù)算監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督、預(yù)算外監(jiān)督的財(cái)政監(jiān)督工作。我國(guó)目前集中采用的財(cái)政監(jiān)督主要是事后專項(xiàng)治理的方式，如年度的財(cái)稅物價(jià)大檢查等。加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的法律法規(guī)建設(shè)，必須從以下方面入手：一是制定實(shí)施《公共財(cái)政監(jiān)督法》《公共財(cái)政績(jī)效監(jiān)督條例》，對(duì)于財(cái)政監(jiān)督的地位、監(jiān)督范圍、適用原則、具體監(jiān)督程序和法律責(zé)任做出明確清晰的界定。二是要建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。要在財(cái)政部門內(nèi)部形成執(zhí)行與預(yù)算編制相互分離的模式，寓監(jiān)督于預(yù)算管理全過程。要取消撥款預(yù)留機(jī)動(dòng)資金的做法，最后還要健全內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)章制度，做到有法可依、違法必究。

（五）建立公共服務(wù)財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

構(gòu)建服務(wù)型政府的目標(biāo)之一，在于高成本向高效率的轉(zhuǎn)變。從某種意義上說，公共財(cái)政也是一種效率財(cái)政。高效政府的構(gòu)建，有賴于制度效率、資源配置效率、技術(shù)成本效率的實(shí)現(xiàn)。檢驗(yàn)財(cái)政資金是否高效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，在于建立公共服務(wù)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。從目前的狀況來看，體系建立的重點(diǎn)應(yīng)放在開展績(jī)效評(píng)價(jià)和建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)則上。要在總結(jié)我國(guó)己有經(jīng)驗(yàn)和借鑒國(guó)外財(cái)政績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成初步的規(guī)范，并在其基礎(chǔ)上形成績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)則和具體的操作指南。建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，有助于推動(dòng)各預(yù)算單位建立責(zé)任機(jī)制，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的管理機(jī)制，建立起自我評(píng)價(jià)、自我監(jiān)督、外部評(píng)價(jià)和外部監(jiān)督相結(jié)合的有效約束、監(jiān)管機(jī)制。

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·國(guó)際關(guān)系·

*作者簡(jiǎn)介：高俊峰（1991—），男，內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)榈胤秸c政治。

中圖分類號(hào)：D63-3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007-9106（2016）02-0074-06