淺議新預(yù)算法下的預(yù)算調(diào)整

●楊祥時(shí)

淺議新預(yù)算法下的預(yù)算調(diào)整

●楊祥時(shí)

新預(yù)算法確立了“預(yù)算執(zhí)行不作調(diào)整是常態(tài)，調(diào)整預(yù)算是例外”的現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算管理新理念。本文分別從新預(yù)算法要求預(yù)算執(zhí)行一般不作調(diào)整、嚴(yán)格限制預(yù)算執(zhí)行中的預(yù)算調(diào)整兩個(gè)層面系統(tǒng)闡述了預(yù)算執(zhí)行面臨的新問題、新挑戰(zhàn)，并進(jìn)一步提出解決問題的措施建議。

新預(yù)算法 預(yù)算執(zhí)行 預(yù)算調(diào)整

2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過頒布，自2015年1月1日起施行的新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱新預(yù)算法），通篇貫穿了“法不授權(quán)不可為，法定授權(quán)必須為”的法治理念，全文通透“先有預(yù)算、后有支出，沒有預(yù)算、不得支出”的十六字法定預(yù)算原則，重點(diǎn)突出了“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”的效能邏輯，集中彰顯了依法理財(cái)在治國理政中的使命功能。

新預(yù)算法在實(shí)體內(nèi)容、審批程序、執(zhí)行過程、執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督上對預(yù)算“反映政府部門的工作或活動(dòng)狀況、監(jiān)督政府部門的收支運(yùn)作情況、控制部門的支出”三大功能進(jìn)行了全面的、深刻的強(qiáng)化。尤其是以嚴(yán)格法定預(yù)算執(zhí)行為樞紐，以嚴(yán)限預(yù)算調(diào)整為手段，以嚴(yán)肅績效考核為依托的法制化、規(guī)范化管理步入軌道，全方位、多環(huán)節(jié)地透視出“預(yù)算執(zhí)行不作調(diào)整是常態(tài)，調(diào)整預(yù)算是例外”的現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算管理新理念。

一、新預(yù)算法要求預(yù)算執(zhí)行一般不作調(diào)整

新預(yù)算法第六十八條規(guī)定“在預(yù)算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財(cái)政收入的政策和措施，必須作出并需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排”。

（一）法定預(yù)算的保障性及其執(zhí)行的嚴(yán)肅性

法定預(yù)算是指按照“預(yù)算管理職權(quán)”授權(quán)職能設(shè)定，各級政府編制的預(yù)算草案，經(jīng)法定程序，報(bào)經(jīng)本級人民代表大會審查并獲得批準(zhǔn)的本級預(yù)算（由預(yù)算表格和預(yù)算草案報(bào)告及其說明構(gòu)成），即為法定預(yù)算，就是具有法律效力的政府基本收支計(jì)劃。

從理論上講法定預(yù)算應(yīng)當(dāng)對本級政府、政權(quán)組織體系依法履行職權(quán)職能在經(jīng)費(fèi)上給予完全的保障。也就是說，部門預(yù)算在本級財(cái)政預(yù)算上給予百分之百的需求保障。然而，由于受本級政府可支配財(cái)力的限制，以及部門預(yù)算在編制審批上長期形成并客觀存在“寬報(bào)狹批”和預(yù)算資金使用上“無限放大”現(xiàn)象的影響，政府及其財(cái)政部門無力對部門預(yù)算進(jìn)行全面的政策性、技術(shù)性、客觀性和準(zhǔn)確性的審核，尤其是對非機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)項(xiàng)目預(yù)算的審核確定較為棘手。事實(shí)上政府預(yù)算只能是對部門預(yù)算給予人員機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保障和項(xiàng)目的必要保障，也就是說法定預(yù)算理論與實(shí)踐還有較大差異，法定預(yù)算的客觀性與主觀性統(tǒng)一還不到位，需要與可能的矛盾將長期存在。

法定預(yù)算對政府、政權(quán)組織履行職能的保障，是依法執(zhí)行預(yù)算的基本要求，嚴(yán)格執(zhí)行法定預(yù)算是預(yù)算保障政府、政權(quán)組織履行職權(quán)職能的內(nèi)在要求。二者互為條件，相互依存。沒有保障或保障不足的預(yù)算其執(zhí)行是難以不偏不倚的，反之，不嚴(yán)格按規(guī)矩、按制度、按績效目標(biāo)去執(zhí)行預(yù)算，也會反作用于預(yù)算的保障，還會造成對財(cái)經(jīng)秩序的破壞和預(yù)算績效的沖擊。因此，法定預(yù)算必須要從部門預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算編制的精準(zhǔn)性上著手，從財(cái)政審核的績效性上著眼，從政府終審的政策性上著心，讓預(yù)算真正體現(xiàn)為是法定授權(quán)履職的保障，是履職最佳績效的保障，部門應(yīng)當(dāng)自覺不折不扣地執(zhí)行，并嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算績效目標(biāo)組織實(shí)施，只有法定預(yù)算和批準(zhǔn)的預(yù)算績效目標(biāo)全面實(shí)現(xiàn)，預(yù)算才有保障。

（二）法定預(yù)算對部門職能的界定和政策效應(yīng)

財(cái)是政的基礎(chǔ)，政是財(cái)?shù)谋Ｕ稀Ｘ?cái)政預(yù)算的安排是以政府、政權(quán)組織界定的職能為主體，以法律、法規(guī)和政策為依據(jù)作出的科學(xué)、合理的決策。支出預(yù)算以收入預(yù)算為基礎(chǔ)，支出預(yù)算規(guī)模和結(jié)構(gòu)受限于收入預(yù)算的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算其收入和支出在預(yù)算法第六條、第九條、第十條、第十一條中已經(jīng)明確是“用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維護(hù)國家安全、維持國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面”、“專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展”、“并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算”、“專項(xiàng)用于社會保險(xiǎn)”的收支預(yù)算。收入預(yù)算方面預(yù)算法對一般公共預(yù)算“以稅收為主體”、政府性基金“在一定期限內(nèi)向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金”、國有資本經(jīng)營預(yù)算“國有資本經(jīng)營收益”、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算“對社會保險(xiǎn)繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金”作出了嚴(yán)格的限制性規(guī)定，并在第五十五條中明確規(guī)定“各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)”，收入預(yù)算從約束型轉(zhuǎn)向預(yù)期型，這是對傳統(tǒng)預(yù)算管理的重大挑戰(zhàn)。本文重點(diǎn)探討政府及其部門職能與政策依據(jù)對法定支出預(yù)算的影響。

第一，從預(yù)算是“反映政府部門的工作或活動(dòng)狀況”的功能上講，作為地方政府應(yīng)當(dāng)遵照中央政府和上級政府對本級政府及其部門界定的職權(quán)職能，依法組織履行其事權(quán)范圍內(nèi)的職責(zé)，這是支出預(yù)算安排應(yīng)當(dāng)全力保障的功能性要求。從長期的實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)的情況看，地方政府，尤其是州縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其政府組成職能部門的事權(quán)界定不清晰，職能不明晰，責(zé)任不到位，“越位”與“缺位”的現(xiàn)象并存，“為”與“不為”邊界混淆，也就是說哪些是政府事權(quán)范圍的事項(xiàng)，哪些不屬于政府事權(quán)范圍的事項(xiàng)，說得不明，做得也不清，政府在管理地方事務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上“有形之手”與市場“無形之手”的伸縮不自如，交握錯(cuò)向。比如：在招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，對應(yīng)由市場調(diào)控、市場配置為主，企業(yè)主導(dǎo)為主的競爭性制造業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等，采取由政府安排大量財(cái)政資金直接無償扶持，土地使用的零地價(jià)或超低價(jià)，企業(yè)經(jīng)營場所“五通、七通一平”的非資本化投入，并且明文設(shè)備、籽種、農(nóng)藥、化肥、種植、管理等各個(gè)項(xiàng)目與環(huán)節(jié)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)或定額，這與公共財(cái)政的屬性是不相融的。首先，地方公共財(cái)政資金安排在用于“維持國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)”的前提下，可用財(cái)力主要“安排用于保障和改善民生”；其次，地方公共財(cái)政可用財(cái)力對產(chǎn)業(yè)的培育和企業(yè)的扶持，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策導(dǎo)向，實(shí)行引導(dǎo)性、撬動(dòng)性的政策性補(bǔ)貼、貸款貼息、效益（社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)）補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)，以及資本化形式進(jìn)行扶持；最后，公共財(cái)政資金對企業(yè)的扶持，應(yīng)全權(quán)交由企業(yè)按照與政府簽訂的扶持契約執(zhí)行，不應(yīng)以扶持為前置條件直接介入或干預(yù)企業(yè)自主管理和經(jīng)營的領(lǐng)域。

因此，政府及其部門的職能界定是法定預(yù)算保障的關(guān)鍵，對屬于政府事權(quán)范圍的事項(xiàng)，要著力強(qiáng)化財(cái)力保障，對不屬于政府事權(quán)范圍的事項(xiàng)，要通過法定的財(cái)力約束，有效促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變和有限財(cái)力的公平、公正、合理分配使用。

第二，從預(yù)算是“監(jiān)督政府部門的收支運(yùn)作情況”的功能上透析，全口徑的支出預(yù)算執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)預(yù)算即有限預(yù)算界定的功能分類和經(jīng)濟(jì)分類科目授權(quán)事項(xiàng)去組織實(shí)施，功能分類預(yù)算明確了預(yù)算部門該干什么，是履行職能的經(jīng)濟(jì)保障，經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算指明了預(yù)算部門該怎么干，是對履行職能行為的規(guī)范。部門預(yù)算組成了本級預(yù)算，本級預(yù)算的執(zhí)行，是部門預(yù)算執(zhí)行匯總的集中反映，部門預(yù)算的執(zhí)行，實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)法定預(yù)算績效目標(biāo)過程的反映，是政策執(zhí)行過程的反映，是操控運(yùn)作行為規(guī)范的反映。預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)置和預(yù)算支出操控運(yùn)作行為規(guī)范是以法律、法規(guī)和政策為準(zhǔn)則的，因此，只有科學(xué)、合理和符合客觀實(shí)際的政策規(guī)范，才能確保預(yù)算的法定性不受影響。

從預(yù)算執(zhí)行的最終結(jié)果來看，執(zhí)行預(yù)算不到位、執(zhí)行結(jié)果不完整、不完成是行政不作為的表現(xiàn)，超預(yù)算執(zhí)行、形成債務(wù)是行政過為，兩種結(jié)果會形成對法定預(yù)算的沖擊，都會影響預(yù)算的法定效能。比如：人員機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)支出反映了工資、津補(bǔ)貼、個(gè)人家庭補(bǔ)助和基本公務(wù)開支政策標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，擴(kuò)大開支范圍，提高開支標(biāo)準(zhǔn)就會突破法定預(yù)算，就是違法違規(guī)行為；專項(xiàng)事務(wù)支出反映了專門事務(wù)績效目標(biāo)的完成質(zhì)量和程度，支大于效要追責(zé)問責(zé)擔(dān)責(zé)，效大于支是政績，就會獲得規(guī)劃預(yù)算的法定保障與褒獎(jiǎng)。

第三，從預(yù)算是“控制部門的支出”的功能上看，部門支出預(yù)算的核定和預(yù)算開支的執(zhí)行，都是嚴(yán)格按既定的定員、定額、定項(xiàng)政策標(biāo)準(zhǔn)和績效設(shè)定目標(biāo)來考核的。人員機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)基本支出預(yù)算及預(yù)算支出，完全按照定員、定額和包干標(biāo)準(zhǔn)核定執(zhí)行，人員經(jīng)費(fèi)支出由本級財(cái)政統(tǒng)一集中核撥；部門公用基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由部門管理自行按政策標(biāo)準(zhǔn)范圍執(zhí)行，超支不補(bǔ)，節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)并可結(jié)轉(zhuǎn)使用。專項(xiàng)事務(wù)預(yù)算實(shí)行三年規(guī)劃項(xiàng)目庫管理核定，列入預(yù)算按照設(shè)定的績效目標(biāo)執(zhí)行，績效目標(biāo)的設(shè)定是控制部門專項(xiàng)預(yù)算支出執(zhí)行的有效手段和方法，是對申請支出預(yù)算“寬算窄用”、“爭項(xiàng)目預(yù)算”的控制，是對專項(xiàng)預(yù)算支出“邊際無限放大”邊界模糊、開銷任性、責(zé)任不清的約束，是責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)念A(yù)算管理體現(xiàn)。實(shí)行三年支出預(yù)算滾動(dòng)規(guī)劃編制及專項(xiàng)預(yù)算績效目標(biāo)管理，是對傳統(tǒng)部門預(yù)算支出管理的重大突破，是建立現(xiàn)代財(cái)政管理制度的科學(xué)選擇，是實(shí)現(xiàn)公共支出預(yù)算保障與預(yù)算支出效能保證統(tǒng)一的有效控制。比如：可以控制非政府職能支出進(jìn)入預(yù)算，可以遏制擠占、挪用?？钣糜谌藛T機(jī)構(gòu)開支和專款不專用挪作他用的現(xiàn)象蔓延。

（三）法定預(yù)算定員、定額、定項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和績效目標(biāo)的設(shè)定

第一，定員、定額、定項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和績效目標(biāo)的設(shè)定是部門預(yù)算核定和預(yù)算支出執(zhí)行的基礎(chǔ)，是形成預(yù)算法定和預(yù)算執(zhí)行的重點(diǎn)。人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算其定員、定額標(biāo)準(zhǔn)是由中央和省級統(tǒng)一制定的，省以下地方政府無權(quán)制定修改和變通，只要嚴(yán)格按定員、定額和定項(xiàng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)組織執(zhí)行，就能完全實(shí)現(xiàn)法定預(yù)算-決算（預(yù)算執(zhí)行結(jié)果）的高效統(tǒng)一。

第二，機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)基本公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算核定標(biāo)準(zhǔn)，由于受人員機(jī)構(gòu)規(guī)模、職級、承擔(dān)法定職能事務(wù)工作量的大小以及不同預(yù)算級次間財(cái)力差異等多種因素的制約和影響，公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)難于按部門承擔(dān)事務(wù)量和客觀所需進(jìn)行準(zhǔn)確的核定。全國、全省除政法系統(tǒng)外也沒有統(tǒng)一的參照標(biāo)準(zhǔn)，長期以來各級政府在不同預(yù)算級次和同一預(yù)算級次之間形成了差異額度較大的公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，造成了地區(qū)之間、部門之間、上下之間保障差異不公，執(zhí)行偏軌，擠占挪用?？瞵F(xiàn)象普遍，屢查屢犯持續(xù)難糾的頑癥。

第三，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算核定，由于長期以來受預(yù)算管理體制的束縛，預(yù)算決策缺乏科學(xué)的論證和績效責(zé)任考核，專項(xiàng)支出預(yù)算政策審核（法定授權(quán)職能是否相符，該不該給予預(yù)算支持？）和專業(yè)技術(shù)審核（行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范是否符合、該給多少資金預(yù)算保障？）缺少必要的決策機(jī)制和操作規(guī)范程序，行政行為或長官意志主導(dǎo)了專項(xiàng)支出預(yù)算安排。該不該安排，該安排多少基本上沒有制定和執(zhí)行客觀的、統(tǒng)一的、系統(tǒng)的專項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加之，預(yù)算執(zhí)行中缺少績效考核的日常監(jiān)管體系，整個(gè)預(yù)算管理長期處于“爭項(xiàng)目預(yù)算”、“不問預(yù)算績效”的被動(dòng)狀態(tài)，財(cái)政部門長期以來為是否列入預(yù)算、預(yù)算安排多少而困惑，用款部門為項(xiàng)目能否進(jìn)入預(yù)算和預(yù)算列入多少而費(fèi)神?！鞍驼拼蟆钡膱?bào)告可獲批幾萬、幾十萬，甚至上百萬的資金預(yù)算，預(yù)算支出有邊無界的現(xiàn)象較為普遍，預(yù)算批復(fù)沒有績效目標(biāo)下達(dá)，預(yù)算支出決算沒有績效考核，部門預(yù)算和財(cái)政匯總決算報(bào)表只有金額，沒有績效計(jì)量反映，始終制約著有限財(cái)力的合理安排和高效使用，始終影響著預(yù)算的法定性和權(quán)威性。

基于上述分析，筆者提出解決問題的措施建議：（1）對全州州直、縣、鄉(xiāng)三級部門公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算，實(shí)行分類統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，輔于專項(xiàng)事務(wù)量與專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)額統(tǒng)籌設(shè)置系數(shù)工作經(jīng)費(fèi)，以確保部門工作的運(yùn)轉(zhuǎn)和解決部門間因定額公用經(jīng)費(fèi)而導(dǎo)致的不公平及亂用、擠占挪用?？瞵F(xiàn)象的持續(xù)存在；（2）對專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算實(shí)施嚴(yán)格的、全面的、全方位的部門績效和政府績效相統(tǒng)一的責(zé)任目標(biāo)控制。實(shí)行預(yù)算編制與預(yù)算績效目標(biāo)編制的同步，預(yù)算指標(biāo)與預(yù)算績效指標(biāo)的下達(dá)同步，預(yù)算執(zhí)行與支出績效導(dǎo)向的同步，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與績效考核的同步，預(yù)決算差異與績效考核結(jié)果應(yīng)用同步的精細(xì)化管理。五同步是實(shí)現(xiàn)支出預(yù)算與預(yù)算支出權(quán)責(zé)統(tǒng)一的有效措施，是對預(yù)算支出任性不擔(dān)績效責(zé)任行為的有效遏制，是對想干事、干好事、擔(dān)責(zé)任爭項(xiàng)目預(yù)算行動(dòng)的激勵(lì)，是對納稅人尊重與負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)年初預(yù)算與年終決算同質(zhì)統(tǒng)一目標(biāo)追求的有效途徑。

二、新預(yù)算法嚴(yán)格限制預(yù)算執(zhí)行中的預(yù)算調(diào)整

新預(yù)算法第六十七條規(guī)定：經(jīng)全國人民代表大會批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準(zhǔn)的地方各級預(yù)算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整：（1）需要增加或者減少預(yù)算總支出的；（2）需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的；（3）需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的；（4）需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的。

（一）對調(diào)整增加支出預(yù)算的資金來源明令限定

新預(yù)算法對預(yù)算執(zhí)行中進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的事項(xiàng)作出了明確的限制性規(guī)定，只有四種情形之下方可進(jìn)行調(diào)整，四種情形種種明確界定，沒有包羅無邊的“其他”，這是預(yù)算管理改革中的重大突破，是對傳統(tǒng)預(yù)算調(diào)整理念與方式的挑戰(zhàn)。

1、當(dāng)年預(yù)算收入超收不得在當(dāng)年直接分配安排支出。新預(yù)算法第六十六條規(guī)定“各級一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”。規(guī)定徹底改變了長期以來年度預(yù)算執(zhí)行中預(yù)算當(dāng)年超收而非實(shí)際超收入庫就提前直接安排支出的調(diào)整方式，消除預(yù)算調(diào)整執(zhí)行由于受預(yù)計(jì)超收多種不確定因素的影響，執(zhí)行難于到位或偏差的現(xiàn)象。

規(guī)定強(qiáng)調(diào)年度執(zhí)行中“有超收收入”是指年終決算實(shí)際入庫的超批準(zhǔn)的年初預(yù)算收入，而非實(shí)際入庫的年度預(yù)測超收收入，實(shí)際入庫的超收收入“只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”，就是說只能按順序首先用于彌補(bǔ)已經(jīng)形成的收支缺口，其次用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，專項(xiàng)用于以后年度預(yù)算平衡。

2、調(diào)整增加支出預(yù)算必須有合法的收入來源作保障?！靶枰黾宇A(yù)算總支出的”，限定在收入來源應(yīng)當(dāng)符合預(yù)算法“需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的”、“需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的”以及上級一般性轉(zhuǎn)移支付收入增加安排支出形成“增加預(yù)算總支出的”規(guī)定范圍內(nèi)，包括支出合計(jì)線上、線下增加支出形成支出總計(jì)數(shù)的增加，不包括“在預(yù)算執(zhí)行中，地方各級政府因上級政府增加不需要本級政府提供配套的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付而引起的預(yù)算支出變化”（預(yù)算法第七十一條）形成支出總計(jì)數(shù)的增加。凡不符合上述三要素形成預(yù)算總支出的增加就是違法支出。

“需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的”是指本級用以前年度實(shí)現(xiàn)的預(yù)算超收收入、凈結(jié)余和連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金而設(shè)置補(bǔ)充建立起來，專門用于彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金不足，發(fā)揮穩(wěn)定預(yù)算、調(diào)節(jié)余缺、以豐補(bǔ)歉作用的可用財(cái)力。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金可以調(diào)入用于年度預(yù)算收入短收的彌補(bǔ)，也可調(diào)入用于增加必須保障的支出，以穩(wěn)定預(yù)算為主，以彌補(bǔ)短收預(yù)算資金不足為主。

“需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的”，嚴(yán)格界定為預(yù)算法第三十五條規(guī)定在國務(wù)院報(bào)經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)方式籌措并由省級政府下達(dá)債券轉(zhuǎn)貸收入增加的舉借債務(wù)數(shù)額，方能進(jìn)入預(yù)算調(diào)整盤子，而且還限定“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”，并且還規(guī)定“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)?！?，除此之外的舉債或擔(dān)保行為都將受到撤職、開除的嚴(yán)厲處分。

3、對先安排預(yù)算支出，后報(bào)請列入預(yù)算調(diào)整增加支出預(yù)算事項(xiàng)的嚴(yán)格控制。新預(yù)算法第六十九條規(guī)定“在預(yù)算執(zhí)行中，由于發(fā)生自然災(zāi)害等突發(fā)事件，必須及時(shí)增加預(yù)算支出的，應(yīng)當(dāng)先動(dòng)支預(yù)備費(fèi)，預(yù)備費(fèi)不足支出的，各級政府可以先安排支出，屬于預(yù)算調(diào)整的列入預(yù)算調(diào)整方案”。規(guī)定明確由于“發(fā)生自然災(zāi)害等突發(fā)事件”并且是“必須及時(shí)增加預(yù)算支出的”，政府及其財(cái)政部門“應(yīng)當(dāng)先動(dòng)支預(yù)備費(fèi)”，只有在動(dòng)支預(yù)備費(fèi)后不足的情況下，才“可以先安排支出”，對不屬于預(yù)算調(diào)整的預(yù)備費(fèi)動(dòng)支或其他已經(jīng)批準(zhǔn)可由政府支配的調(diào)劑性支出預(yù)算動(dòng)支，可以不列入預(yù)算調(diào)整方案。除此之外，各級政府及其財(cái)政部門不得以任何理由、任何方式先撥后調(diào)，先支后報(bào)。預(yù)算法第六十九條、七十條明令，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算，未經(jīng)法定程序，各級政府不得作出預(yù)算調(diào)整的決定。否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任受到追究。

(二)對調(diào)整減少支出預(yù)算的從嚴(yán)管控

法定預(yù)算及其執(zhí)行是政府及其職能部門依法定授權(quán)履行職能職責(zé)的資金保障，支出預(yù)算的調(diào)減就意味著是對年度工作既定事項(xiàng)或擔(dān)責(zé)任務(wù)量的調(diào)減，因此支出預(yù)算的調(diào)減必須受到限制。

“需要減少預(yù)算總支出的”限定在本級收入預(yù)算無法完成和上級轉(zhuǎn)移性收入（包括一般性轉(zhuǎn)移支付收入和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入）減少，而且是決策機(jī)關(guān)認(rèn)可“需要”減少的特定前提下而進(jìn)行的預(yù)算總支出的調(diào)減。

“需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的”已經(jīng)包括在需要減少的預(yù)算總支出內(nèi)，其重點(diǎn)支出應(yīng)當(dāng)是上級政府下達(dá)認(rèn)定和本級政府確定的事關(guān)全局或某一領(lǐng)域必須實(shí)施的重要項(xiàng)目支出，其不受調(diào)減額度大小的限制，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)入預(yù)算調(diào)整的程序，向本級人大常委會報(bào)告并獲經(jīng)批準(zhǔn)，方能調(diào)減，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任受到追究。

綜上所述，預(yù)算執(zhí)行不作調(diào)整，是依法治國在管理國家和地方事務(wù)中講規(guī)矩、守紀(jì)律、謀劃縝密、管理精細(xì)的現(xiàn)代財(cái)政管理要求，是依法行政在具體履職中對黨負(fù)責(zé)、對國家負(fù)責(zé)、對人民負(fù)責(zé)、對納稅人負(fù)責(zé)擔(dān)當(dāng)?shù)男袨樽黠L(fēng)體現(xiàn)，是預(yù)算立法主旨精神與預(yù)決算同質(zhì)統(tǒng)一步入常態(tài)化的有效方法?！?/p>

（作者單位：云南省德宏州人大常委會預(yù)算工作委員會）

1.蔣悟真.2014.中國預(yù)算法實(shí)施的現(xiàn)實(shí)路徑[J].中國社會科學(xué)，9。

2.朱曉晨.2014.中國省級財(cái)政預(yù)算執(zhí)行偏差的研究[D].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所。

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>