地方政府創(chuàng)投引導基金績效評價指標體系及其完善
——以生命周期的視角

許 芳，伍光磊

（湖南財政經(jīng)濟學院 會計系，湖南 長沙 410205）

地方政府創(chuàng)投引導基金績效評價指標體系及其完善
——以生命周期的視角

許 芳，伍光磊

（湖南財政經(jīng)濟學院 會計系，湖南 長沙 410205）

經(jīng)濟轉型背景下地方政府紛紛設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金推動本地創(chuàng)投產(chǎn)業(yè)發(fā)展，努力實現(xiàn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”.文章通過分析當前地方創(chuàng)投基金績效評價中存在的突出問題，界定了其歸屬，并在借鑒國外經(jīng)驗的基礎上嘗試以生命周期的視角構建地方政府創(chuàng)投引導基金績效評價指標體系的戰(zhàn)略框架，以期為地方政府創(chuàng)投引導基金績效評價指標體系的構建提供借鑒與路徑.

地方政府；創(chuàng)投引導基金；績效評價指標體系

1 引言

隨著《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》、《關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見》（以下簡稱“指導意見”）兩個文件的頒布實施，各地方政府紛紛借政策東風推進引導基金的設立和發(fā)展.公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前國內(nèi)已設立及擬設立的創(chuàng)投引導基金數(shù)量已超過96只，其金額已達將近700億元的規(guī)模.政府引導基金已經(jīng)成為各地方政府支持創(chuàng)業(yè)投資，推動經(jīng)濟轉型發(fā)展的重要機制.由此而來的引導基金的績效評價問題便成為了研究的熱點.

2 地方政府創(chuàng)投引導基金及其績效評價指標體系的界定

《指導意見》指出創(chuàng)投引導基金是由地方政府出資用以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的專項資金.該資金以非營利為目的，通過吸引相關金融投資機構及社會（境外）資本，借助股權、債權等方式新設風險投資基金（“子基金”）或投資于風險投資機構.政府引導基金屬于公共財政支出，各級財政部門和有關部門對所設立創(chuàng)投引導基金實施監(jiān)管與指導，并定期開展績效考核和對其政策目標、效果和資產(chǎn)情況進行評估.

3 當前地方政府創(chuàng)投引導基金績效評價中存在的突出問題

創(chuàng)投引導基金的目標在于彌補市場缺陷、提供公共產(chǎn)品，滿足社會的需求，然而其績效評價執(zhí)行中存在偏差，特別是在績效評價指標方面，尚未構建一套科學、規(guī)范、合理的指標體系.主要表現(xiàn)為以下幾點：

3.1 指標的政策導向體現(xiàn)不足

創(chuàng)投引導基金設立意在發(fā)揮財政資金的杠桿效應，引導大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新，特別是鼓勵、扶持那些處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)及國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大.然而當前有的地方政府引導基金“引而不導”，在績效評價指標中只關注引導基金吸引了多少社會資金和這些資金有多少金額和比例優(yōu)先投資于本地區(qū)企業(yè)，而對于這些資金投資于當?shù)啬男┊a(chǎn)業(yè)和資金投資于企業(yè)發(fā)展的哪個階段并未重視.

3.2 指標考察的周期較短

政府引導基金也有生命周期，即從基金的設立、投入、使用到產(chǎn)出再到退出，在這些階段中都應該有績效評價，各個階段相互聯(lián)系、相互影響、不可分割.目前的地方政府引導基金評價指標并沒有涵蓋整個生命周期，往往只重視投入和產(chǎn)出兩個階段，而較少關注基金的設立、使用和退出等階段績效的評價.

3.3 指標考察的對象單一

由于政府引導基金的績效水平受到創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)經(jīng)營管理能力和被投資企業(yè)發(fā)展狀況的影響，如果單純就引導基金本身展開績效評價，那么顯然評價結果難以客觀公正.因此，在評價指標考察對象上應以引導基金本身為主，兼顧創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和被投資企業(yè)兩個主體.

3.4 指標考察的內(nèi)容不完整

根據(jù)《指導意見》的要求，政府引導基金績效評價指標應包括與諸如政策導向、管理能力、實施效果、社會效益等多維度的特征屬性.而目前的地方政府引導基金績效考核指標偏重于經(jīng)濟性和效果性指標，而對于效率性指標以及戰(zhàn)略層面上的發(fā)展性指標很少涉及.

4 國外政府引導基金績效評價指標的做法與借鑒

4.1 美國小企業(yè)投資計劃績效評價指標

美國政府1958年提出的小企業(yè)投資計劃（SBIC）是政府引導基金采用融資擔保模式的代表.SBIC幫助美國小企業(yè)投資公司向90000家小企業(yè)完成了140000項投資，累計提供長期資金超過400億美元.在SBIC的扶持下，蘋果、Intel等一大批標桿企業(yè)應運而生，也帶動了超過100萬個以上的新就業(yè)機會.該計劃采用的績效評價指標主要以下有六個方面：政府成本是否減少；吸引合格社會資本及私人參與的能力大??；信貸服務是否發(fā)揮作用；是否有能力能幫助創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)獲得創(chuàng)投引導基金；政府信用風險是否減少；資本成本是否保本；穩(wěn)定長期的資金支持的能力大小.

4.2 英國創(chuàng)投引導基金績效評價指標

英國政府1998年設立的政府引導基金采用的是以參股方式來設立引導基金的混合模式，并含有補貼交易成本等輔助措施.該引導基金取得了良好的效果，使民間資本積極參與創(chuàng)業(yè)投資基金的設立，并最終導致英國創(chuàng)業(yè)資本累計在歐洲占據(jù)了半壁江山.其績效評價指標包括四個方面：基金是否起到吸引投資者的作用；基金對受資公司生產(chǎn)、銷售、盈利和生存等方面所起的作用；基金在中小企業(yè)融資方面的作用；基金對公司的管理、員工、新產(chǎn)品、服務、資產(chǎn)支出、生產(chǎn)成本等諸多方面的作用.

4.3 以色列創(chuàng)業(yè)投資引導基金績效評價指標

以色列政府創(chuàng)立的YOZMA基金在帶動本國高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和進歩方面效果顯著.該基金是采用參股模式的代表，其績效評價指標主要有：創(chuàng)業(yè)投資是否起作用；投資成功的比率；政府退出基金的經(jīng)濟效益；管理的總資本；是否有知名的投資者投資.

4.4 澳大利亞創(chuàng)業(yè)投資引導基金績效評價指標

澳大利亞創(chuàng)業(yè)投資引導基金同樣也是采用參股模式，該基金促進和帶動了高技術產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新技術產(chǎn)業(yè)更好更快的發(fā)展和進步.其績效評價指標可分為以下幾項：公司所處的發(fā)展階段；投資涉及的行業(yè)覆蓋；獲得融資的金額高低；是否為聯(lián)合投資；投資組合的規(guī)模大小；所處區(qū)域位置；退出后的結果.

5 基于生命周期視角我國地方政府創(chuàng)投引導基金績效評價指標體系的構建

“生命周期”，是指事物誕生、成長、壯大、衰退甚至死亡的過程.雖然不同事物的壽命有長有短，但各個事物在生命周期的不同階段所表現(xiàn)出來的特征卻具有某些共性.了解這些共性，便于了解事物所處的生命周期階段，從而修正狀態(tài)，盡可能地延長自己的壽命.據(jù)此并結合國外相關先進經(jīng)驗，我國地方政府引導基金績效評價指標體系的戰(zhàn)略框架可以涵蓋創(chuàng)立期、投入期、使用期、產(chǎn)出期和退出期幾個階段：

在創(chuàng)立期，創(chuàng)投引導基金績效評價的主要內(nèi)容是考察該地方引導基金設立是否依據(jù)《指導意見》、設立的必要性和可行性、資金來源、設立規(guī)模大小、設計運行模式是否合適.評價指標上可以采用以下幾個：是否有上級主管部門的審批同意設立文件；當?shù)貏?chuàng)業(yè)投資經(jīng)濟的規(guī)模總值；基金設立規(guī)模占當?shù)刎斦С霰戎?；基金運行模式設計論證報告.

投入期的績效評價主要考察地方引導基金的杠桿作用、產(chǎn)業(yè)導向和引導投資階段前移作用，具體來說就是評價引導基金吸引了多少民間資金、機構資金和其他資金投資于受資企業(yè)以及這些資金投資于當?shù)啬男┊a(chǎn)業(yè)，包括投資于受資企業(yè)生命周期的哪個階段.在評價指標的選擇上可以采用以下幾個：引導的社會資金占整個創(chuàng)業(yè)投資規(guī)模的比重；投資于高新技術企業(yè)或中小企業(yè)金額占整個投資項目的比重；率先投資于當?shù)仄髽I(yè)的比重；投資于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)金額占整個投資項目的比重或增長率；種子期和創(chuàng)業(yè)期企業(yè)占總投資項目的比重或增長率.

使用期即整個政府引導基金運行過程，對其進行績效評價主要關注引導基金的使用效率、經(jīng)營管理能力和風險控制能力.在評價指標設計上可以采用以下幾個：各方資金到賬率；受資企業(yè)實際使用資金占到賬資金的比重；受資企業(yè)研發(fā)使用資金占實際使用資金比重；引導基金理事會決策有效性；基金信息披露質(zhì)量和及時性；受托管理機構履職能力高低；風險控制制度是否建立；是否為受資企業(yè)提供增值服務.

產(chǎn)出期考核主要是指引導基金投入受資企業(yè)后給本地創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)產(chǎn)生的經(jīng)濟效益及社會效益.其中經(jīng)濟效益評價可采用的指標有：受資企業(yè)稅前利潤水平；受資企業(yè)銷售增長額或增長率；受資企業(yè)上繳稅金額或增長率；受資企業(yè)工業(yè)或服務業(yè)增加值；受資企業(yè)凈資產(chǎn)收益率.社會效益評價主要涉及考察受資企業(yè)就業(yè)增長率和研發(fā)專利、技術數(shù)量及轉化率兩項指標.

退出期即地方引導基金的收獲期，績效評價應本著引導基金的可持續(xù)發(fā)展原則，強調(diào)當?shù)匾龑Щ鸢l(fā)展初期的“不與民爭利”和中后期的“保值增值”，指標設計上主要考慮以下幾項：退出年限是否適宜；IPO比重或股權轉讓成功率；股權轉讓價格是否高于成本；引導基金退出時價值占原值的比重或增長率.

〔1〕胡春春.政府引導基金做實數(shù)不到一成[EB/OL].http:// funds.hexun.com/2013-06-03/154778605.html

〔2〕發(fā)改委,財政部,商務部.關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見[C].2008.10.

〔3〕美國小企業(yè)管理局.小企業(yè)投資公司計劃改革顧問委員會報告[R].1995.6.

〔4〕龐躍華,曾令華.創(chuàng)業(yè)投資引導基金運作模式的國際比較與中國選擇[J].湖南大學學報,2011(5):34-38.

〔5〕唐瑞.政府創(chuàng)投引導基金績效評價研究[D].廣東工業(yè)大學,2012.39-41.

〔6〕石琳.創(chuàng)業(yè)投資引導基金績效評價研究[D].東華大學, 2013.29-32.

〔7〕李洪江.政府導向型創(chuàng)業(yè)投資引導基金績效評價指標體系研究[J].科技管理研究,2010(15):46-49.

F832.48

A

1673-260X（2016）11-0062-02

2016-08-22

湖南省教育廳2014年一般科學研究項目立項課題：基于戰(zhàn)略視角的科技型中小企業(yè)私募股權融資創(chuàng)新研究（14C0189）