我國精準(zhǔn)扶貧實施過程中存在的問題及其對策

王麗

(新疆師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊830054)

我國精準(zhǔn)扶貧實施過程中存在的問題及其對策

王麗

(新疆師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊830054)

精準(zhǔn)扶貧是新時期我國扶貧戰(zhàn)略思想之一。目前我國精準(zhǔn)扶貧工作主要體現(xiàn)在精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理三個方面。精準(zhǔn)扶貧在實施過程中受到多方面挑戰(zhàn)。尤其是因自然、社會、資源、人口素質(zhì)等多方面原因，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。完善精準(zhǔn)扶貧制度時，精準(zhǔn)扶貧本身也要不斷創(chuàng)新，因地制宜，同時需要通過立法、加大資源投資、加強(qiáng)公共基礎(chǔ)建設(shè)、提高利用率等方式幫助貧困群體。

精準(zhǔn)扶貧；農(nóng)村貧困治理；小康社會

0 引 言

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央對扶貧開發(fā)作出了一系列新的部署安排。扶貧開發(fā)是全面建成小康社會的重點(diǎn)和難點(diǎn)。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年，我國仍然有7 000多萬貧困人口，貧困地區(qū)發(fā)展較為緩慢的現(xiàn)狀仍然沒有改善。中國提出到2020年要全面實現(xiàn)小康社會，如今距離這個目標(biāo)的實現(xiàn)僅剩不到5年的時間。所以，中國的扶貧問題仍然十分緊迫，使農(nóng)村7 000多萬貧困人口在短暫的時間內(nèi)達(dá)到小康水平，對執(zhí)政黨來說，是具有挑戰(zhàn)性的工作。在我國，精準(zhǔn)扶貧具有長期性和復(fù)雜性。因此，在這個關(guān)鍵的時間節(jié)點(diǎn)，提出實施精準(zhǔn)扶貧，為中國在2020年全面實現(xiàn)小康社會，指明了前進(jìn)的方向。

1 “精準(zhǔn)扶貧”的內(nèi)涵

“精準(zhǔn)扶貧”是習(xí)近平總書記于2013年11月在湖南湘西調(diào)研扶貧攻堅工作時提出的?！熬珳?zhǔn)扶貧”顧名思義就是要讓扶貧工作更精確、更準(zhǔn)確。對此王思鐵曾下過一個更為詳細(xì)的定義。他認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式[1]。黃承偉、覃志敏認(rèn)為：“精準(zhǔn)扶貧的實質(zhì)在于將扶貧資源瞄準(zhǔn)扶貧人群，并追求貧困人口規(guī)模穩(wěn)步減少的‘精準(zhǔn)’要求。”并指出“精準(zhǔn)”二字是對“貧困人口識別和扶貧資源（資金、項目）瞄準(zhǔn)”[2]。與之不同的是，董家豐則認(rèn)為“精準(zhǔn)”應(yīng)是“扶貧對象、扶貧措施與效果的精準(zhǔn)?！盵3]黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視扶貧工作，精準(zhǔn)扶貧的理念逐步成型。精準(zhǔn)扶貧主要包括精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理。精準(zhǔn)扶貧的最終目的在于減少貧困人口和消除貧困，即通過扶貧資源的有效使用，使貧困人口穩(wěn)定脫貧致富和提高生活質(zhì)量。進(jìn)入全面建成小康社會新階段后，黨和國家將精準(zhǔn)扶貧作為實施農(nóng)民脫貧小康戰(zhàn)略任務(wù)的具體要求，精準(zhǔn)扶貧已成為我國扶貧戰(zhàn)略思想之一。

2 精準(zhǔn)扶貧在實施過程中存在的問題

2.1 地域遼闊，人口情況復(fù)雜

精準(zhǔn)扶貧政策，最大的特點(diǎn)就是針對性強(qiáng)，目標(biāo)明確。它所針對的群體就是農(nóng)村中處于貧困線以下的貧困人口。我國的貧困人口大多數(shù)聚集在西部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和交通落后的偏遠(yuǎn)山區(qū)。要想實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，第一步需要做的就是精準(zhǔn)定位貧困群體。但是我國地域面積廣闊，人口結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜，這就決定了精準(zhǔn)扶貧的第一步在實踐過程中，不可能輕而易舉完成。精準(zhǔn)扶貧要求具體定位到每一戶，這就在某種程度上增加了精準(zhǔn)扶貧實施的難度。首先是什么樣的家庭屬于貧困戶，哪種條件的人才是處于貧困線以下的人，即使有劃分貧困的標(biāo)準(zhǔn)，但在實施過程中，難免存在位于“臨界點(diǎn)”的人或者家庭。其次，有些家庭或個人，可能過去不屬于貧困群體，但由于遭遇某些突發(fā)事件或疾病，從此變成了貧困群體中的一份子，對于類似情況又該如何定義劃分？最后，在很多農(nóng)村地區(qū)，許多人選擇外出打工，用體力勞動來維持生活，他們沒有固定的打工地點(diǎn)。還有一些殘疾人，他們可能無法自立自足。對于這些人，該如何定義劃分？所以，綜上所述，在實施精準(zhǔn)扶貧政策時，走好第一步顯得非常重要。

2.2 貧困人口變化大

精準(zhǔn)幫扶是建立在精確識別貧困群體的基礎(chǔ)之上的。精確幫扶就是指對貧困戶、貧困村等進(jìn)行貧困原因分析，對每個村、每一戶“量身定做”脫貧計劃，集中力量幫助貧困群體脫貧致富。精準(zhǔn)幫扶的首要步驟是對貧困戶、貧困村進(jìn)行建檔立卡工作。這也是精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)內(nèi)容。從各地的政策實踐來看，建檔立卡認(rèn)定的貧困人口將在3年之內(nèi)持續(xù)擁有這一身份，享受國家給予的專項扶貧物資。然而，每一年貧困人口變化很大，有些貧困人口在這3年內(nèi)擺脫了貧困，但是仍然享有專項物資；反之，新出現(xiàn)的貧困人口又不能進(jìn)入貧困名單中。長期下去，會造成貧困人口心理上的不平衡現(xiàn)象，容易引發(fā)社會矛盾，給各級干部的實際工作也帶來了一定的壓力。一方面建檔立卡也是有成本需要的，包括資金成本、時間成本以及大量的工作人員需耗費(fèi)的精力等等；另一方面，國家給予的扶貧物資總體是有限的，隨著貧困人口的不斷變化，物資分配不可能做到絕對公平。在這種情況下，容易引發(fā)某些貧困群體對政府產(chǎn)生不理解、不信任的現(xiàn)象。由此可見，幫扶工作并不是隨意想幫就幫，想怎么幫就怎么幫，需要我們考慮到方方面面。雖然我們的目標(biāo)是在2020年實現(xiàn)全面小康社會，可是并不能因此而“病急亂投醫(yī)”。中國有句古話叫做“欲速則不達(dá)”，因此我們要“穩(wěn)中求勝”。

2.3 基層干部在政策實施過程中存在失誤

精準(zhǔn)管理是指對扶貧對象進(jìn)行全面的、整個過程的動態(tài)監(jiān)測，以此來反映出貧困戶的適時情況，便于基層干部在政策實施中精準(zhǔn)管理。但在監(jiān)管過程中也存在許多問題。首先對于貧困縣或貧困村而言，扶貧工作都是由基層干部一手抓的，所以在具體的操作執(zhí)行過程中難免在政策的實施過程中出現(xiàn)某些失誤。例如，許多領(lǐng)導(dǎo)班子拿到國家的一些扶貧項目后，在沒有實地調(diào)查的情況下，就將這些項目分配下去，搞“一刀切”，坐在辦公室里想政策，導(dǎo)致許多好的項目無疾而終，這明顯是對資源的浪費(fèi)。其次，在扶貧管理實施過程中，政策可能會出現(xiàn)變形。國家給予的扶貧物資、扶貧款，一旦下發(fā)到某些基層領(lǐng)導(dǎo)手中，會出現(xiàn)分配不公平、以公謀私的人情關(guān)系現(xiàn)象，造成誰和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系好，誰就享有國家給予的專項物資的情況。如何解決這些問題，這對于精準(zhǔn)扶貧政策來講，也是一個長期存在的挑戰(zhàn)。最后，對扶貧對象的動態(tài)監(jiān)測不是一件容易的事。在實施監(jiān)管、幫扶的過程中，存在一部分貧困群體不配合的現(xiàn)象。究其主要原因是這部分人因戴上貧困的帽子而感到丟人，傷害到了他們的自尊心，在這種狀況下，監(jiān)測過程很難實施。與此相對應(yīng)還可能會產(chǎn)生負(fù)向刺激，使得富裕的人爭搶著要戴上“貧困”這頂帽子，為的是享用貧困物資。于是就出現(xiàn)了“開寶馬拿低?！钡纳鐣F(xiàn)象。所以，精準(zhǔn)管理需要在實踐過程中去發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

2.4 實施方式存在問題，缺乏與其他福利政策的有效結(jié)合

我國的扶貧策略主要是政府主導(dǎo)，所以，無論是扶貧動議的產(chǎn)生、政策的制定、制度的建立、資源的籌集，還是具體行動的組織和實施，多數(shù)情況下是由政府完成的。這種扶貧策略從另一方面來說，易造成對農(nóng)民自身組織力度不夠，產(chǎn)生政府“包辦”現(xiàn)象，引發(fā)效率低下的問題。百姓參與扶貧意識較低，參與行為被動，導(dǎo)致項目成果失效。所謂“參與”是指貧困農(nóng)民參與扶貧決策以及扶貧資金和資源投放的領(lǐng)域、項目和產(chǎn)業(yè)選擇，參與扶貧項目的決定、管理、監(jiān)督和評估，分享扶貧項目的利益[4]。讓百姓充分參與其中，可以調(diào)動生產(chǎn)積極性，從而使得效率有所提升。同時除了國務(wù)院扶貧辦公室的扶貧項目及省級貧困縣的相關(guān)補(bǔ)助以外，還有民政系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)救濟(jì)糧的分配及其他社會救助和支持項目，教育部實施的“兩免一補(bǔ)”政策、在中小學(xué)發(fā)放營養(yǎng)餐，衛(wèi)生部提出執(zhí)行的“農(nóng)村合作醫(yī)療”等。但是在實際生活中，很多的扶貧措施沒有與這些福利政策相結(jié)合，有些保險和保障體系的發(fā)展也脫離了扶貧政策，這就使得扶貧措施相對分散，覆蓋范圍和領(lǐng)域有限，導(dǎo)致扶貧目標(biāo)不明確，扶貧效果不明顯。

3 完善精準(zhǔn)扶貧實施的對策

3.1 依法扶貧，為扶貧工作提供一個根本保障

法律所固有的明確性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性特點(diǎn)，促使各國普遍選擇立法的路徑，從制度上保障貧困人群獲取必要資源和發(fā)展機(jī)會的條件。在我國，關(guān)于扶貧工作的政策引領(lǐng)和制度建設(shè)的探索從未懈怠。國家?guī)椭?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，宏觀上進(jìn)行管理規(guī)劃。具體到每個省、市、縣可以因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，通過法律探索更多的扶貧模式。例如，對扶貧對象的精準(zhǔn)定位，每個地方有所不同，所以不能“一刀切”，要綜合考量。要明確規(guī)定地方財政安排扶貧資金的比例，建立各種制度，包括評估、驗收制度，重要的是這些制度在實施的過程中都要確保是公正透明的。建立投訴熱線，敢于讓百姓監(jiān)督。要使得扶貧計劃落到實處，真正造福于貧困群體。扶貧計劃需要保持一定的穩(wěn)定性、持久性，不能半途而廢。

3.2 制定一部綜合性的“扶貧條例”

從未來發(fā)展趨勢來看，制定一部綜合性的“扶貧條例”是必要的。從長遠(yuǎn)發(fā)展角度看，“扶貧條例”要不斷創(chuàng)新，以此來適應(yīng)我國貧困人口的復(fù)雜情況。我國的貧困人群雖然大多數(shù)在農(nóng)村，但其實仍有部分在城市內(nèi)，例如城市貧困人口和進(jìn)城務(wù)工人員。隨著城鄉(xiāng)發(fā)展差距越來越小，出現(xiàn)了不論城鎮(zhèn)，還是農(nóng)村，貧困的原因趨于相似，需要解決的是大病看不起、養(yǎng)老有困難、無力支付非義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、就業(yè)困難等問題。所以扶貧模式也應(yīng)當(dāng)向保障性扶貧轉(zhuǎn)變。通過制定綜合性條例，修正城鄉(xiāng)居民區(qū)別待遇的現(xiàn)象，是我國實現(xiàn)和諧社會的必然要求。但是也應(yīng)當(dāng)注意到一點(diǎn)，公平分配并不意味著否認(rèn)差別，任何時候都沒有絕對的公平，制定綜合性條例，也是要最大限度地保證貧困群體的利益。同時還要注意優(yōu)化制度，逐漸廢除不合理的制度體系。

3.3 整合扶貧資源，增加產(chǎn)業(yè)支持

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是扶貧開發(fā)的核心，有了產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民才有可能實現(xiàn)脫貧致富。發(fā)展一些符合本地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，將特色產(chǎn)業(yè)通過媒體宣傳、網(wǎng)上銷售等方式推廣出去。2014年3月5日，李克強(qiáng)總理在作“政府工作報告”時特別指出：“地方要優(yōu)化整合扶貧資源，實行精準(zhǔn)扶貧，確保扶貧到村到戶”[5]。這就為整合扶貧資源指明了方向。比如新疆的干果比較出名，許多商家都會不遠(yuǎn)千里來到新疆進(jìn)貨，然后返回內(nèi)地銷售，無形之中增加了成本。若通過網(wǎng)上銷售，只需商家提出自己的要求即可。這不僅減少了成本支出，更重要的是提升了特色產(chǎn)業(yè)的影響力。如此一來，對于新疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、脫貧致富是有益的。再比如，鼓勵符合條件的農(nóng)戶開農(nóng)家樂，同時當(dāng)?shù)卣o予一定的政策支持，提供無息小額貸款、幫助農(nóng)戶進(jìn)行宣傳等，這都有利于農(nóng)民脫貧致富，從而為其家庭、社會、國家減輕了壓力。

3.4 加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

對于許多偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)來說，交通不便、道路不暢仍然是制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和擺脫貧困的重要因素。即使當(dāng)?shù)赜刑厣a(chǎn)品，也都是在本地區(qū)流通，而本地區(qū)的市場需求存在局限性，這就會給當(dāng)?shù)厝罕娫斐梢欢ǖ膿p失。所以，要致富先修路。電力設(shè)施建設(shè)惠及民生，使得每家每戶都有電，是基本要求。通訊設(shè)施建設(shè)也十分重要，移動、聯(lián)通、電信三大運(yùn)營商要基本實現(xiàn)村村通，戶戶通。在未來的公共設(shè)施建設(shè)中，政府仍然要加大投資、建設(shè)的力度。

3.5 提升人口質(zhì)量，提高脫貧致富的能力

正如舒爾茨所言，貧窮國家的貧窮在于“人的能力沒有與物質(zhì)資本齊頭并進(jìn)，而變成經(jīng)濟(jì)增長的制約因素?！盵6]貧困群體的能力不足，是造成他們貧困的根源，所以，提高他們脫貧致富的能力至關(guān)重要。正所謂“授人以魚不如授人以漁”。同時要嚴(yán)格控制人口數(shù)量，提高人口質(zhì)量。一個家庭中，生的孩子越多，越養(yǎng)不起，越養(yǎng)不起，反而還要生，這種惡性循環(huán)會對家庭以及社會造成很大壓力。此現(xiàn)象在邊疆少數(shù)民族地區(qū)較常見。另一方面要引進(jìn)相關(guān)技術(shù)人才，國家要從政策方面鼓勵青年大學(xué)生自愿去貧困地區(qū)任職、支教，幫助偏遠(yuǎn)地區(qū)貧困群體實現(xiàn)科技、文化的發(fā)展。對于經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)，也應(yīng)當(dāng)積極主動地辦一些培訓(xùn)班，把科學(xué)文化知識和成功經(jīng)驗傳授給當(dāng)?shù)孛癖?。只有?nèi)因和外因同時發(fā)揮作用，貧困群體才能更好、更快地脫貧致富。

4 小結(jié)

習(xí)近平總書記指出：“扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)?！庇纱丝梢钥闯鼍珳?zhǔn)扶貧的重要戰(zhàn)略地位。實施精準(zhǔn)扶貧，單位越小越精準(zhǔn)，內(nèi)容越實越精準(zhǔn)。精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不能好高騖遠(yuǎn)。貧困問題是我們?nèi)娼ǔ尚】瞪鐣囊粔K“短板”。全面建成小康社會，要求我們每一戶都要達(dá)到小康水平。小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。沒有貧困地區(qū)的小康，沒有貧困人口的脫貧，就不能全面建成小康社會。“十三五”的最后一年是2020年，也是全面建成小康社會的收官之年，能否實現(xiàn)這個目標(biāo)，關(guān)鍵點(diǎn)就看貧困這個“短板”了。因此，現(xiàn)階段提出精準(zhǔn)扶貧的意義就顯得十分深遠(yuǎn)。我們必須深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會、認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平總書記的重要講話精神，將精準(zhǔn)扶貧工作落到實處，打贏扶貧開發(fā)這場持久戰(zhàn)。

[1]王思鐵.精準(zhǔn)扶貧:改“漫灌”為“滴灌”[J].四川黨的建設(shè)（農(nóng)村版），2014（4）:14-15.

[2]黃承偉.覃志敏.論精準(zhǔn)扶貧與國家扶貧治理體系建構(gòu)[J].中國延安干部學(xué)院學(xué)報,2015(1):131-136.

[3]董家豐.少數(shù)民族地區(qū)信貸精準(zhǔn)扶貧研究[J].貴州民族研究，2014（7）:154-157.

[4]許源源.中國農(nóng)村扶貧:對象、過程與變革[M].長沙:中南大學(xué)出版社，2007：53.

[5]2014年政府工作報告[RB/OL].人民網(wǎng)2014-03-05 http://theory.people.com.cn/n/2014/0305/c49150-24536558.html.2016-02-12.

[6]西奧多·W·舒爾茨.論人力資本投資 [M].北京:北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1992：48.

責(zé)任編輯 周丁力

Problems and Countermeasures in the Implementation of Precise Poverty Reduction in China

WANG Li
(School of Political Science and Public Administration,Xinjiang Normal University,Urumqi Xinjiang 830054,China)

Precise poverty alleviation is one of the strategies at the new era in China.The work is mainly reflected in accurate identification,helping and management.It faces many challenges in the process of implementation.Especially as a result of natural,society,resources,population quality and so on,it is hard to achieve the expected goal.When we accurately improving its system,the precise poverty alleviation itself should be continuously innovated,and we should act according to local conditions,and help the poor population through legislation,increasing the investment of resources,strengthening the construction of public infrastructure,and improving the utilization rate.

precise poverty alleviation;rural poverty governance;a well-off society

F323

A

1674－5787（2016）02－0039－04

2015-12-18

王麗（1990—），女，新疆烏魯木齊人，新疆師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：中國執(zhí)政黨與當(dāng)代中國政治研究。

10.13887/j.cnki.jccee.2016（2）.11