試論紀檢監(jiān)察機關(guān)在金融機構(gòu)調(diào)查取證規(guī)定之完善

唐建華

（貴陽中醫(yī)學院，貴州 貴陽550025）

試論紀檢監(jiān)察機關(guān)在金融機構(gòu)調(diào)查取證規(guī)定之完善

唐建華

（貴陽中醫(yī)學院，貴州 貴陽550025）

十八大以來，我國加大了反腐力度，形成強大的反腐威懾力，反腐成績斐然。紀檢監(jiān)察機關(guān)在案件查辦過程中，暴露出調(diào)查取證時存在的制度缺陷?，F(xiàn)有法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的不完善，導致證據(jù)的取得受到一定限制，直接影響腐敗治理的效果、效率。

紀檢監(jiān)察機關(guān)；調(diào)查取證；金融機構(gòu)；完善

紀檢監(jiān)察機關(guān)①是我國目前腐敗治理的重要力量，關(guān)于紀檢監(jiān)察機關(guān)在金融機構(gòu)調(diào)取證據(jù)方面的規(guī)定，僅有現(xiàn)行的《行政監(jiān)察法》和《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》有較為籠統(tǒng)的規(guī)定，在證據(jù)不能完整或調(diào)查受阻取得時，無相關(guān)保障的具體規(guī)定，出現(xiàn)實際操作的空白地帶。

1 紀檢監(jiān)察機關(guān)在金融機構(gòu)取證的現(xiàn)狀

紀檢監(jiān)察機關(guān)在金融機構(gòu)調(diào)查取證，涵蓋了查詢被調(diào)查對象開戶信息、賬戶存款情況、賬戶交易情況及必要時凍結(jié)賬戶等行為。

1.1 紀委在金融機構(gòu)調(diào)查取證的現(xiàn)狀

1994年3月，中紀委頒發(fā)了《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》（以下簡稱《工作條例》）；1994年5月，又頒發(fā)了《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例實施細則》（以下簡稱《實施細則》）。這兩部黨內(nèi)法規(guī)是紀委辦案的程序性法規(guī)，包含了證據(jù)的調(diào)查。但關(guān)于在金融機構(gòu)調(diào)查取證的規(guī)定僅《工作條例》第二十八條第一款第七項進行了簡單規(guī)定，即“經(jīng)縣級以上（含縣級）紀檢機關(guān)負責人批準，可以對被調(diào)查對象在銀行或其他金融機構(gòu)的存款進行查核，并可以通知銀行或其他金融機構(gòu)暫停支付”。而《實施細則》則未進行相關(guān)規(guī)定。

1.2 監(jiān)察機關(guān)在金融機構(gòu)調(diào)查取證的現(xiàn)狀

關(guān)于監(jiān)察機關(guān)在金融機構(gòu)調(diào)查取證的規(guī)定，僅《行政監(jiān)察法》第二十一條 “監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查貪污、賄賂、挪用公款等違反行政紀律的行為時，經(jīng)縣級以上監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導人員批準，可以查詢案件涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或者其他金融機構(gòu)的存款；必要時，可以提請人民法院采取保全措施，依法凍結(jié)涉嫌人員在銀行或者其他金融機構(gòu)的存款”進行規(guī)定。《行政監(jiān)察法》是一部對國家行政機關(guān)及其公務員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察的法律，集實體、程序于一身，本身存在諸多不足。有學者認為，“調(diào)整監(jiān)察工作的基本法律的名稱應當是《監(jiān)察法》，而不是《行政監(jiān)察法》”。該法的“立法目的也有可改進之處”。并未“根據(jù)憲法規(guī)定對監(jiān)察機關(guān)的工作性質(zhì)作出明確的解釋……”調(diào)整的身份標準不科學等[1]。關(guān)于調(diào)查證據(jù)方面的不足，有學者認為，《行政監(jiān)察法》第二十條第一款中“其他有關(guān)材料”僅指文字性資料，不包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)的實物，而那些能證明違反行政紀律行為的實物，其中包括錢物、有價證券及各類實物性資財，均不在暫予扣留、封存之列，行政監(jiān)察機關(guān)在行使調(diào)查權(quán)時暫予扣留涉嫌單位和人員違紀錢物的行為當屬違法。如第二款“責令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調(diào)查期間不得變賣、轉(zhuǎn)移與案件有關(guān)的財物”的規(guī)定得不到執(zhí)行，則對此物證缺乏有效控制手段[2]。

上述兩部法規(guī)都僅規(guī)定紀檢監(jiān)察機關(guān)可以在金融機構(gòu)調(diào)查取證，卻未明確規(guī)定金融機構(gòu)協(xié)助的范圍、提供證據(jù)的時限、向被調(diào)查對象通風報信的責任、提供虛假證據(jù)的責任、拒不配合查詢的責任等內(nèi)容。

2 紀檢監(jiān)察機關(guān)在金融機構(gòu)取證的困境

從上述分析來看，無論是紀委還是監(jiān)察機關(guān)，經(jīng)縣級以上領(lǐng)導批準，均可在金融機構(gòu)查詢被調(diào)查對象的存款，而監(jiān)察機關(guān)還可以多渠道，即可以提請人民法院采取保全措施。然而，看似如此簡單完整的規(guī)定，卻蘊含著諸多繁重的工作程序。

2.1 查詢被調(diào)查對象開設(shè)的銀行賬戶問題

從《實施細則》和《行政監(jiān)察法》規(guī)定來看，紀檢監(jiān)察機關(guān)若要查詢被調(diào)查對象的銀行賬戶情況，前提是已經(jīng)正確掌握被調(diào)查對象的銀行賬戶，或至少須掌握其具體在哪家銀行開戶方能開展查詢的工作。而現(xiàn)實的情況卻不像法律條文規(guī)定的那么簡單、便捷。在紀檢監(jiān)察機關(guān)查辦的案件中，被調(diào)查對象大多數(shù)都屬于高智商且具備相當強的反偵察能力，紀檢監(jiān)察機關(guān)所能掌握的銀行信息一般都是其正常使用且不存在問題的賬戶，而對于涉嫌違紀違法的賬戶信息或以其他人名字開具的賬戶信息，紀檢監(jiān)察機關(guān)應當如何查詢，《實施細則》和《行政監(jiān)察法》并未進行明確規(guī)定。隨著我國金融業(yè)的飛速發(fā)展，當下不再只是傳統(tǒng)的四大銀行獨步金融天下[3]，很多股份制銀行[4]、地方商業(yè)銀行、農(nóng)信社、民營銀行、外資銀行②等都進入到我國各大中小城市，各地各類銀行可謂多如牛毛。按現(xiàn)有規(guī)定，紀檢監(jiān)察機關(guān)僅確定被調(diào)查對象在哪家銀行開戶，都需逐家銀行地進行查詢，嚴重影響案件查辦的效率；加之2015年新出現(xiàn)的網(wǎng)商銀行[5]，更是加大了銀行賬號查詢的難度。

2.2 查詢被調(diào)查對象銀行賬戶資金及相關(guān)信息問題

明確掌握被調(diào)查對象所開設(shè)的銀行賬戶后，下一步驟便是查詢該賬戶里的資金情況及賬戶資金流向。按照《實施細則》和《行政監(jiān)察法》規(guī)定，紀檢監(jiān)察機關(guān)辦案人員將相關(guān)手續(xù)提交到銀行時，常因如下問題致使證據(jù)調(diào)查受阻。

（1）證件問題。金融機構(gòu)接到紀檢監(jiān)察機關(guān)提供的查詢材料時，金融機構(gòu)會根據(jù)其主管部門——中國人民銀行的相關(guān)規(guī)定，要求紀檢監(jiān)察機關(guān)辦案人員提供工作證、執(zhí)法證等證件。而目前除了國家、省、（地、州）市、縣直接獨立設(shè)置的紀檢監(jiān)察機關(guān)辦有工作證外，大多數(shù)派駐或內(nèi)設(shè)的紀檢監(jiān)察機關(guān)大都無工作證；而執(zhí)法證，卻基本上屬于空白，加之一些企事業(yè)單位本身不具有執(zhí)法權(quán)，更不可能辦理執(zhí)法證。

（2）查詢內(nèi)容問題。在所有證件都齊備的情況下，金融機構(gòu)通常只會提供一個截止查詢?nèi)盏馁~戶存款余額，而該賬戶的流水等一般不會提供。

（3）查詢時限問題。一些金融機構(gòu)表面上很配合，卻總會找出諸如系統(tǒng)問題、來查詢的單位較多需排隊、領(lǐng)導出差無法審批等借口進行搪塞，有意拖延查詢時間，更有甚者長達一周都無結(jié)果。

（4）提供虛假查詢信息問題。賬戶信息完全掌控在金融機構(gòu)一方，紀檢監(jiān)察機關(guān)辦案人員僅能拿到金融機構(gòu)提供的書面信息憑證，無法核實信息真?zhèn)?，在金融機構(gòu)提供的信息有誤或直接提供虛假信息的情況下，紀檢監(jiān)察機關(guān)找不到核對的途徑和救濟的措施。

（5）向被調(diào)查對象通風報信。被調(diào)查對象是金融機構(gòu)的客戶，且像這類涉及違紀違法、具有相當隱秘性的客戶，多數(shù)都是金融機構(gòu)的大客戶、貴賓客戶，不排除金融機構(gòu)會故意拖延查詢時間，向被調(diào)查對象通風報信，為被調(diào)查對象轉(zhuǎn)移資金爭取時間，最后給紀檢監(jiān)察機關(guān)提供一個賬戶余額為零或不構(gòu)成違紀的余額數(shù)據(jù)。

（6）金融機構(gòu)直接拒絕提供查詢。因未規(guī)定不配合的責任，一些金融機構(gòu)出于“維護”客戶利益、少做事等原因，拒絕配合紀檢監(jiān)察機關(guān)查詢工作。

在出現(xiàn)上述（1）至（6）的情形下，《實施細則》和《行政監(jiān)察法》都未明確規(guī)定金融機構(gòu)應承擔的責任，無責任則會弱化配合力度，無后果承擔則會讓行為變得隨心所欲。當然，若是國有或國有控股金融機構(gòu)，紀檢監(jiān)察機關(guān)尚可通過金融機構(gòu)內(nèi)設(shè)的紀檢監(jiān)察部門或行政手段進行處理，但若是民營、外資金融機構(gòu)，紀檢監(jiān)察機關(guān)就可能會束手無策。

2.3 《行政監(jiān)察法》規(guī)定之困惑

《行政監(jiān)察法》規(guī)定“……必要時，可以提請人民法院采取保全措施，依法凍結(jié)涉嫌人員在銀行或者其他金融機構(gòu)的存款”。

困惑一：監(jiān)察機關(guān)提請人民法院采取保全措施，法院應以何種案由采取保全措施，刑事、民事還是行政？在法院內(nèi)部，根據(jù)案由不同，則由相關(guān)的業(yè)務庭采取保全措施。從《行政監(jiān)察法》的部門劃分來看，其屬典型的行政法，按業(yè)務對接原則來說，應由行政審判庭采取保全措施；但從該條內(nèi)容來看，貪污、賄賂、挪用公款卻涉及刑事，也可由刑事審判庭采取保全措施。1998年，最高人民法院與監(jiān)察部聯(lián)合印發(fā)了《最高人民法院、監(jiān)察部關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政監(jiān)察法〉第二十一條若干問題的規(guī)定》（監(jiān)發(fā)﹝1998﹞3號）雖然解決了哪一級法院、何地法院、辦理期限及監(jiān)察機關(guān)需向法院提供的材料等問題，但仍未解決案件歸口問題，案由不確定，則會影響案件的查辦效力。

困惑二：為何僅規(guī)定凍結(jié)“涉嫌人員”的存款，而沒有將凍結(jié)涉嫌單位的存款納入。“這一規(guī)定將涉嫌單位的存款凍結(jié)權(quán)排除在行政監(jiān)察調(diào)查權(quán)之外。而國家行政機關(guān)及其委托的組織，法律、法規(guī)授權(quán)的管理公共事務的組織也是行政監(jiān)察的主要對象之一，況且目前法人或單位違法違紀問題日益突出。如不能依法凍結(jié)涉嫌單位的違紀存款，不利于對其違法違紀行為的證據(jù)獲取與查處?！?/p>

3 建議完善紀檢監(jiān)察機關(guān)在金融機構(gòu)調(diào)查取證工作的細節(jié)

紀檢監(jiān)察機關(guān)是我國反腐的排頭兵、先鋒隊，其反腐取得的成效直接影響我國在國際社會的清廉指數(shù)，影響黨和政府在人民群眾中的形象。而涉及犯罪類腐敗案件，若不及時對證據(jù)進行調(diào)取、固定，往往會讓案件定性、責任追究、刑事程序等受到嚴重影響。腐敗案件的直接證據(jù)就是財產(chǎn)，財產(chǎn)又多以被調(diào)查對象在金融機構(gòu)的存款形式體現(xiàn)，故被調(diào)查對象在金融機構(gòu)的賬戶信息成了腐敗案件的重要證據(jù)。因此，完善紀檢監(jiān)察機關(guān)在金融機構(gòu)調(diào)查、取證的規(guī)定顯得至關(guān)重要。

3.1 建議修改完善《實施細則》和《行政監(jiān)察法》

3.1.1 建議完善紀檢監(jiān)察機關(guān)辦案人員證件

上文已經(jīng)述及，紀檢監(jiān)察機關(guān)工作證件極不規(guī)范。有的紀檢監(jiān)察機構(gòu)未辦理工作證，有的紀檢監(jiān)察機構(gòu)的工作證與所在單位工作證件不一致，還有的紀檢監(jiān)察機構(gòu)工作證件則由自己單獨辦理……各類工作證件五花八門，顯得隨意無章，既缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性，更不能體現(xiàn)出紀檢監(jiān)察機關(guān)執(zhí)紀監(jiān)督問責的權(quán)威性。

工作證是身份的證明，工作證的統(tǒng)一可以較好地展現(xiàn)紀檢監(jiān)察機關(guān)形象，規(guī)范案件查辦，提高案件查辦效率，保證紀檢監(jiān)察機關(guān)案件查辦的質(zhì)量，同時也便于內(nèi)部管理。鑒于紀檢監(jiān)察機關(guān)工作性質(zhì)的特殊性，建議由中紀委、監(jiān)察部統(tǒng)一《紀檢監(jiān)察機關(guān)工作人員工作證件管理使用辦法》，統(tǒng)一設(shè)計樣式；各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）紀委、監(jiān)察廳（局）統(tǒng)一印制、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一發(fā)放。

關(guān)于執(zhí)法證，紀委和監(jiān)察機關(guān)無論是單獨開展案件調(diào)查工作，還是聯(lián)合開展案件調(diào)查工作，其職權(quán)都是國家法律、黨內(nèi)法規(guī)進行授權(quán)的，其執(zhí)法是有法可依的，故也應統(tǒng)一制發(fā)執(zhí)法證。

3.1.2 建議修改完善《實施細則》和《行政監(jiān)察法》

《實施細則》屬于黨內(nèi)法規(guī)，《行政監(jiān)察法》屬于國家法律，《實施細則》和《行政監(jiān)察法》的不足，上文已作闡述。建議對《實施細則》和《行政監(jiān)察法》進行修改完善，增加下列條款。

一是紀檢監(jiān)察機關(guān)需查詢被調(diào)查對象或關(guān)聯(lián)人開戶銀行、賬號信息的，可直接向該地區(qū)金融機構(gòu)行政主管機關(guān)進行查詢；金融機構(gòu)行政主管機關(guān)拒絕提供的，根據(jù)情節(jié)輕重，紀檢監(jiān)察機關(guān)可對金融機構(gòu)行政主管機關(guān)、主要負責人、直接責任人進行行政處罰或黨內(nèi)處分、行政拘留，等等。

二是有義務協(xié)助調(diào)查的金融機構(gòu)拒絕或者妨礙紀檢監(jiān)察機關(guān)調(diào)查取證，拒不協(xié)助查詢、扣押、凍結(jié)或不在規(guī)定時限內(nèi)辦理的，紀檢監(jiān)察機關(guān)除責令其履行協(xié)助義務外，并可以予以罰款。

三是對金融機構(gòu)予以罰款后，仍不履行協(xié)助義務的，可對金融機構(gòu)主要負責人或者直接責任人員予以拘留；并同時向其主管的監(jiān)察機關(guān)或者有關(guān)機關(guān)提出予以紀律處分的建議。

四是金融機構(gòu)擅自解凍被紀檢監(jiān)察機關(guān)凍結(jié)的款項，致凍結(jié)款項被轉(zhuǎn)移的，紀檢監(jiān)察機關(guān)有權(quán)責令其限期追回已轉(zhuǎn)移的款項。在限期內(nèi)未能追回的，該金融機構(gòu)在轉(zhuǎn)移的款項范圍內(nèi)以自己的財產(chǎn)向紀檢監(jiān)察機關(guān)承擔責任；情節(jié)嚴重的，對金融機構(gòu)主要負責人或者直接責任人予以拘留。

在此，需要對辦理時限和罰款額度進行特別說明。關(guān)于辦理時限，根據(jù)紀檢監(jiān)察機關(guān)查辦案件的特殊性，結(jié)合金融機構(gòu)辦理業(yè)務的速度，辦理時限應限定在一個工作日內(nèi)。關(guān)于罰款，可單獨對單位或直接責任人進行，也可同時進行；罰款額度依據(jù)情節(jié)嚴重程度，個人在1～10萬元之間，單位在30～100萬元之間。

3.1.3 建議修改《行政監(jiān)察法》第二十一條，擴大向法院提起訴訟保全的范圍

應將行政機關(guān)、事業(yè)單位、法人、社會團體等單位全部納入到調(diào)整范圍，與《行政監(jiān)察法》的立法目的一致。

3.2 建議監(jiān)察部、中國人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合制定關(guān)于規(guī)范紀檢監(jiān)察機關(guān)在金融機構(gòu)調(diào)查取證的相關(guān)規(guī)定

金融機構(gòu)的行政主管機關(guān)是中國人民銀行和銀監(jiān)會，紀檢監(jiān)察機關(guān)和中國人民銀行、銀監(jiān)會根據(jù)案件調(diào)查的需要，聯(lián)合制定相關(guān)規(guī)定。對紀檢監(jiān)察機關(guān)需要提供的證件、文書等進行規(guī)定；同時對金融機構(gòu)需提供的協(xié)助事項、辦理相關(guān)手續(xù)的時限等進行詳細的規(guī)定。

3.3 建議修改《最高人民法院、監(jiān)察部關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政監(jiān)察法〉第二十一條若干問題的規(guī)定》

《最高人民法院、監(jiān)察部關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政監(jiān)察法〉第二十一條若干問題的規(guī)定》的出臺，較好地解決了監(jiān)察機關(guān)提請法院凍結(jié)被調(diào)查對象在金融機構(gòu)的賬戶具體事宜，但仍有不足之處，建議作以下修改。

3.3.1 擴大受案基層法院范圍

該規(guī)定僅限于涉嫌人員存款開戶的銀行或者其他金融機構(gòu)所在地的基層人民法院，從快速辦結(jié)的角度來說，金融機構(gòu)所在地基層人民法院具有地域上的優(yōu)勢，但從工作配合便利的角度來說，監(jiān)察機關(guān)所在地的基層人民法院具有優(yōu)勢，故建議擴大受案基層法院范圍，建議修改為：監(jiān)察機關(guān)可提請涉嫌人員存款開戶的銀行或者其他金融機構(gòu)所在地的基層人民法院或紀檢監(jiān)察機關(guān)所在地的基層人民法院采取保全措施。

3.3.2 案件性質(zhì)問題

上文已分析，該規(guī)定未對監(jiān)察機關(guān)提請保全的性質(zhì)進行確定，難免會導致工作協(xié)調(diào)不暢。應對案件性質(zhì)進行確定，方能明確法院內(nèi)部應具體由哪一業(yè)務庭進行保全，監(jiān)察機關(guān)與法院的協(xié)調(diào)就更加明確化。從《行政監(jiān)察法》規(guī)定的內(nèi)容來看，由法院刑事審判庭進行保全較為適合。監(jiān)察機關(guān)是針對貪污、賄賂、挪用公款和其他經(jīng)濟方面違反行政紀律的行為進行立案調(diào)查，這類行為本身具有違反刑事法律性，只是可能未達到刑事法律追究的程度，先由監(jiān)察機關(guān)介入調(diào)查；一旦其違紀行為達到刑事追究的程度，監(jiān)察機關(guān)就會移交檢察機關(guān)進行調(diào)查，案件就會進入刑事程序。因此，為便于案件后續(xù)走向，以刑事案由進行保全較為符合立法目的。

4 結(jié) 語

紀檢監(jiān)察機關(guān)在金融機構(gòu)調(diào)查取證需要完善的程序較多，本文也僅從開戶情況、賬目查詢、賬戶凍結(jié)及責任等方面進行闡述。在具體案件查辦過程中，仍會有許多新情況、新矛盾產(chǎn)生，也需要進行具體修改、完善。

注 釋：

①鑒于目前紀委與監(jiān)察被大眾統(tǒng)稱為紀檢監(jiān)察機關(guān)，若無特殊說明，本文不再區(qū)分紀委與監(jiān)察，統(tǒng)稱紀檢監(jiān)察機關(guān)。

②截至2012年，外資銀行進入中國的有匯豐、渣打銀行、東亞銀行、花旗銀行等，其在華營業(yè)機構(gòu)總數(shù)就已達411家。中國建設(shè)銀行研究部，中國境內(nèi)外資商業(yè)銀行[EB/OL].http://www.cs.com.cn/xwzx/jr/201305/t2013 0524_3997696.html?！?014年中國外資銀行十大品牌企業(yè)排名》，http://www.chyxx.com/top/201409/283855.html，2016-01-05。

[1]姚文勝.論《行政監(jiān)察法》的立法缺陷與完善[J].深圳大學學報（人文社會科學版），2000（6）.

[2]黃淑玲.論我國行政監(jiān)察機關(guān)調(diào)查權(quán)的若干問題[J].甘肅科技縱橫,2006（3）.

[3]余豐惠.四大行不能再以“老大”自居了[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/zl/bank/20151102/12072365 1829.shtml，2015-12-24.

[4]12家股份制商業(yè)銀行特殊概覽[EB/OL].http://www.360doc.com/content/15/0101/23/19704669_ 437425309.shtml，2015-12-24.

[5]網(wǎng)商銀行內(nèi)測版APP：千呼萬喚始出來，時機很討巧？[EB/OL].http://www.gkzhan.com/news/detail/78638.html，2015-12-24.

責任編輯 李 燕

The Perfection for the Discipline Inspection and Supervision Organs to Investigate and Collect Evidences in Financial Institutions

TANG Jianhua
(Guiyang College of Traditional Chinese Medicine，Guiyang Guizhou 550025，China)

Since the Eighteenth National Congress of the Communist Party,China has increased the anti-corruption efforts,forming a strong deterrent,and getting great achievements.But during the investigation and evidence collection,the discipline inspection and supervision organs expose system defects.The not perfect existing laws and regulations of the Party lead to the limited acquisition of evidence,and directly affect the effectiveness and efficiency of the corruption control.

the discipline inspection and supervision organs;investigating evidence;financial institution; perfection

D262

A

1674－5787（2016）02－0030－05

2016-03-03

唐建華（1980—），男，貴州普安人，碩士，貴陽中醫(yī)學院紀委紀檢員，研究方向：民法、商法、知識產(chǎn)權(quán)法、腐敗治理理論研究。

10.13887/j.cnki.jccee.2016（2）.9