隴西縣開展農村集體資產產權制度改革的調查與思考

魏靈燕

（甘肅省隴西縣農牧局，甘肅隴西748100）

隴西縣開展農村集體資產產權制度改革的調查與思考

魏靈燕

（甘肅省隴西縣農牧局，甘肅隴西748100）

介紹了安徽、武漢有關市縣區(qū)在農村集體資產產權制度改革中國的經驗、做法和模式，提出了在隴西縣開展農村集體資產產權制度改革的啟示和建議，為下一步做好本地農村集體資產產權制度改革做出了理論探索。

農村集體資產；產權制度；調查；建議

2015年4月14-22日，省農牧廳考察組到安徽、武漢有關市縣區(qū)就農村集體資產產權制度改革進行了實地考察和學習交流。通過對這幾個地方全面考察，了解了當?shù)卦谵r村股份合作、產權制度改革、土地確權登記、農村產業(yè)培育、增加農民收入方面取得成就，并對做好隴西縣農村集體資產產權制度改革帶來啟發(fā)和思考。

一、基本情況

（一）建立統(tǒng)一規(guī)范合法的農村產權交易市場

1.“合肥綜合模式”。安徽省提出建立“組織合法化、交易規(guī)范化、操作流程化、管理制度化、資源利用最大化”的農村產權交易工作體制，全省首先將省市政府采購、工程招標、知識產權、企業(yè)股權轉讓、農業(yè)產權交易機構職能整合在一體，統(tǒng)一成立了事業(yè)法人性質的安徽合肥公共資源交易中心，“一委（公共資源交易監(jiān)督管理委員會）一局（公共資源交易監(jiān)督管理局）一中心（公共資源交易中心）”是合肥公共資源交易的組織架構體系。合肥公共資源交易中心辦公服務新址總面積約3.1萬平方米，設對外咨詢服務大廳、網上辦事大廳、信息發(fā)布區(qū)、開標評標區(qū)、隔夜評標區(qū)、拍賣大廳、電子競價室、談判室、監(jiān)控室、大宗樣品室、專家抽取室、會員區(qū)等。為全國設施、技術、功能最先進的產權交易場所。安徽省農村綜合產權交易所由合肥市產權交易中心發(fā)起，按照“統(tǒng)一交易平臺、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一培訓機制、統(tǒng)一網絡建設”的業(yè)務管理模式進行運行管理，兩塊牌子，一個機構和人馬，為規(guī)范農村產權交易行為，合肥市成立了農村產權交易中心，與省農村綜合產權交易所合署辦公，實行“一個機構，兩塊牌子”運行模式。與此同時，合肥市依托各縣（市）公共資源交易中心，設立“農交所分所”和“縣農村產權交易中心”，委托各縣（市）公共資源交易中心運營管理，負責本行政區(qū)域按交易限額“分級交易”范圍內的農村產權交易工作。各區(qū)和開發(fā)區(qū)的農村產權交易由農交所直接辦理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）依托農村土地流轉服務中心等載體設立農村產權交易服務窗口，負責交易資源信息收集整理，產權排查、協(xié)調處理交易涉及的農戶關系等服務工作。

我們考察的廬江縣招標采購監(jiān)督管理委員會（縣招管委）為全縣農村產權交易監(jiān)督管理工作的領導和決策機構?？h上成立“廬江縣農村產權交易中心”、“安徽省農村綜合產權交易所廬江分所（簡稱“廬江分所”）”，建立“一個機構、兩塊牌子”運行機制。按照“市縣分級”交易原則，廬江分所負責實施全縣范圍內農村產權交易工作。

農村產權交易范圍，主要包括8類：農村土地承包經營權，小型農田水利設施使用權，林地使用權、林木所有權，荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒地”以及土地、水面和房屋經營權，依法可以交易的農村閑置宅基地使用權和房屋所有權，生產性工具及設施所有權、使用權，農業(yè)類知識產權，其他依法應當交易的農村產權。

據(jù)介紹，安徽農村綜合產權平臺自2014年10月底上線以來，共受理市縣（區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉、林權、水面、集體資產處置、租賃等項目共計136宗，成交79宗，成交額3.16億元，增值3 200元，增長率11.3%。

2.“武漢專業(yè)模式”。武漢農村綜合產權交易所（以下簡稱：農交所）是經武漢市人民政府批準依法設立，為農村各類產權流轉交易提供場所、設施、發(fā)布信息、組織交易等服務，履行產權交易鑒證職能；提供信息咨詢、交易策劃、產權經紀、培訓輔導、委托管理、投融資等相關配套服務，履行相關職責的非營利性公司制企業(yè)法人。受武漢農村綜合產權交易監(jiān)督管理委員會和武漢市農業(yè)局領導和管理。農交所作為產權交易市場的載體，負責培育與建設本市農村產權交易市場，在各區(qū)指導建設區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)垂直分支機構的交易平臺，在業(yè)務上實現(xiàn)垂直管理。形成市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級交易平臺統(tǒng)一管理、協(xié)作聯(lián)動的農村產權交易市場體系。武漢農村產權交易市場采取“六統(tǒng)一”管理模式，即統(tǒng)一監(jiān)督管理、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一收費標準、統(tǒng)一平臺建設。

農交所交易產品涉及十大類，分別為：農村土地承包經營權，村集體經濟組織“四荒地”使用權，農村集體經濟組織養(yǎng)殖水面承包經營權，農村集體林地使用權和林木所有權，農業(yè)類知識產權，農村集體經濟組織股權，農村房屋所有權，農村閑置宅基地使用權，農業(yè)生產性設施使用權，二手農機具所有權。

據(jù)介紹，截止2014年度，農交所共組織各類農村產權交易2096宗，交易額122.82億元，涉及農村土地面積111.56萬畝，惠及17萬農戶，落實金融機構產權抵押貸款18.33億元，其中，單筆最高金額大2億元。

（二）圍繞城鎮(zhèn)化建設，同步推進和實施農村集體產權制度改革

據(jù)安徽省農委負責人介紹，始于2012年的農村集體產權制度改革，以城中村、城郊村和園中村為重點，著力破解集體資產大幅增加后如何管理、集體收益增多后如何分配、村居結構（村委會改為社區(qū)）變化后如何維權、集體經濟發(fā)展無主體等四大難題。在深化集體產權制度改革中，各地堅持民主協(xié)商、一村一策，不搞“一刀切”，形成了4種主要模式：以戶籍人口為基礎的太倉模式、以承包土地為基礎的老峰模式、承包土地與戶籍人口相結合的湖邊模式以及戶籍人口和農齡長短相結合的花園模式。

從2015年起，集體產權制度改革試點村達90多個，擴展到全省范圍。改革重點圍繞保障農民集體經濟組織成員權利，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等6項權能試點，并建設要素交易平臺，促進城鄉(xiāng)要素有效流動。通過改革明晰了集體資產權屬，構建以股權管理為核心的決策機制。盤活村、社區(qū)閑置土地、資產，發(fā)展集體經濟，增加農民財產性收入。

據(jù)湖北省農經局負責人介紹，湖北各地市隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城中村、城郊村、園中村（以下簡稱“三村”）較多。針對“三村”基層干部重發(fā)展輕管理、重分配輕監(jiān)督的思想和集體資產管理經營不規(guī)范，存在集體資產被挪用、損壞、低價承包、擅自變賣，造成集體資產流失、貶值以及存在部分村社干部揮霍、貪污集體資產的現(xiàn)象。在大量調查研究的基礎上，湖北省委、省政府從2007年開始，按照集體資產產權與自主權不變、進交易中心進行公平交易并接受監(jiān)督的原則，在6個市進行農村集體資產產權制度創(chuàng)新試點工作，取得了明顯成效。

他們的主要做法是：

1.村（社）抓基礎。農村集體資產產權管理，必須做到家底清楚、產權明晰、責任到人，重點是“一清、兩建、三確權”。一清，即清產核資。兩建，即建立集體資產明細賬、資源性資產登記簿。三確權，即確定產權、股權、經營權。對清查核定的集體資產，由集體經濟組織提出申請報批，頒發(fā)產權證書；召開村民大會議定配股方案，將經營性資產按方案配股到人，成立股份合作社并頒發(fā)股權證書；確定資產經營權，將不同類型資產以租賃、入股、承包等方式明確到責任人。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓規(guī)范。著眼規(guī)范管理，促進集體資產運行“由地下向公開、由無序向有序、由分散向集中、由行政手段向市場運作”轉變。一是搭建平臺。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村經營管理站（財政所）為依托，建立農村集體資產產權交易所。二是完善制度。產權交易所制定了產權交易配套制度、產權評估制度等13項農村集體資產產權管理與交易制度。三是規(guī)范操作。交易集體資產產權、土地承包經營權、農村其他項目承包經營權，由群眾代表全程參與、全程監(jiān)督。集體資產添置處理實行“三不受理、三不辦理”，即集體資產產權交易所沒有村民主理財小組意見的不受理，未經村民代會代表討論通過的不受理，未經鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村經營管理部門核準同意的不受理；沒有評估報告的不辦理，沒有公開招標的不辦理，信息沒有公開的不辦理。

3.縣（區(qū)）級抓監(jiān)管。一是建立土地流轉監(jiān)管系統(tǒng)?？h區(qū)成立了農村土地承包經營權流轉中心，實行縣區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村（社）三級聯(lián)網，暢通信息共享、工作溝通的高效機制。二是建立農村土地承包經營權糾紛調解仲裁監(jiān)管體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設土地承包合同管理委員會，建立調處中心；縣區(qū)設農村土地承包仲裁委員會，設立仲裁庭，努力做到第一時間內介入調處、第一現(xiàn)場化解矛盾、第一線控制糾紛，把問題解決在基層和萌芽狀態(tài)。三是建立農村集體資產監(jiān)督管理體系。不斷強化制度建設，建立完善集體資產產權評估、離任干部及經濟效益審計、集體資產年度審驗、農村財務雙代理、每月資產產權變動情況報告等制度。

開展農村集體資產產權制度創(chuàng)新，是農村制度建設的一項重要改革，對提高農村集體資產使用效益，管好、盤活農村集體資產，促進農村發(fā)展，起到了良好的推動作用。

筆者實地考察了宜昌市宜都區(qū)陸城街道辦事處解放路社區(qū)，該解放社區(qū)位于宜都區(qū)中心城區(qū)。20年前，村辦企業(yè)異軍突起，解放村興辦集體企業(yè)16家，成為宜昌市首個億元村，是當時“全省基層黨組織十面紅旗”之一。進入21世紀，隨著經濟發(fā)展轉型、產業(yè)提檔升級，經營粗放的村辦企業(yè)紛紛倒閉。一時間，解放社區(qū)由原來扛著紅旗的“龍頭老大”變成了“問題老大”。2007年底，陸城街道辦事處委派機關干部黃昌和到解放社區(qū)任“第一書記”。2008年7月，在黃昌和的帶領下，社區(qū)率先在全省試行集體資產產權制度改革，成立“解放社區(qū)股份合作社”。設置4種股權，即基本股、農齡股、貢獻股、安置股。目前，社區(qū)建有老年公寓，1萬平米的商業(yè)大廈，1 500平米的社區(qū)辦公樓、廣場，占地500畝的標準廠房和庫房（土地為原農戶的，社區(qū)統(tǒng)一征占后成為集體建設用地）。合作社總資產已達2億多元，累計分紅503萬元，歷年補貼居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險400余萬元。廠房、門面房租賃收入為社區(qū)股份合作社的主要來源，2014年經營總收入346萬元，分紅126萬元。每股值由2008年的5元增加到2014年的8元。居民人平純收入達到1.3萬元。

通過考察學習，筆者認為宜昌的經驗就是“分權不分產、發(fā)展不征地、運營不經營、分紅不分利”。

1.分權不分產。產權制度創(chuàng)新是分權，注重價值形態(tài)的集體資產分割，即在清產核資、清人分類的基礎上，把集體資產全部折成股份，按一定的標準分配給集體經濟組織的每一個成員，明晰了產權主體，解決了集體所有制的實現(xiàn)形式問題。對使用價值形態(tài)的集體資產，由社區(qū)股份合作社統(tǒng)一進行資本運營，較好地解決了“統(tǒng)”與“分”的矛盾。

2.發(fā)展不征地。按照“政府主導、村為主體、市場運作、不取不予”的原則，社區(qū)股份合作社自主對集體土地進行整理和開發(fā)，改造舊房安置村民，商業(yè)運營獲取收入，創(chuàng)造的就業(yè)崗位優(yōu)先供給村民，村民的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等由合作社統(tǒng)籌安排，一舉解決了失地村民就業(yè)、住房和社會保障問題。

3.運營不經營。社區(qū)合作社對集體資產一般不直接經營，而是通過發(fā)包、租賃、入股、合作等方式進行間接經營，以獲取租金或紅利。這種資本運營方式風險不大、收益穩(wěn)定，干部省心，群眾滿意。

4.分紅不分利。對包括征地補償費在內的所有集體收入的分配都按章程進行，社區(qū)股份合作社從中提取公積金、公益金后，剩余的利潤部分按股份給社員分紅，既保證了農民的現(xiàn)實利益，又保證了集體經濟可持續(xù)發(fā)展。

（三）加快農村土地承包經營權確權登記頒證步伐，從法律上明確農民對承包經營土地的權利

穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變，是廣大農民的最大心愿。進一步深化農村改革，推動土地規(guī)范流轉、規(guī)模經營，破解農民無抵押、貸款難，賦予農民更多財產權利，都亟須從法律上明確農民對承包經營土地的權利。安徽和湖北兩省均最早開展農村土地承包經營權確權登記頒證試點，目前，因省市財政經費配套到位且充足，已整省全面推開，他們與不動產登記相結合，全省統(tǒng)一采購并使用土地承包經營權登記管理系統(tǒng)和建立數(shù)據(jù)庫。農村土地承包經營權確權登記頒證，就像城里人有那個房產證一樣，讓農民吃上了“定心丸”，既從法律上明確承包土地的用益物權屬性，又拓寬了權能，增加了農民的財產性收入。

二、經驗與啟示

各項改革都涉及政策和方方面面的利益調整，權力分配，結構變化，縣級政府及部門根本無法落實，必須要市級以上政府強力推動，必須進行頂層部署和制度設計，必須要有改革、創(chuàng)新意識強烈，勇于擔當、敢于干事的領導和干部隊伍。在具體工作落實中，要研究法規(guī)政策，超前謀劃，創(chuàng)造性的開展改革試點工作，法無禁止皆可為。任何改革措施，出發(fā)點和落腳點都是讓集體經濟得到發(fā)展，農民得到實惠，農民最現(xiàn)實，必須讓農民體會到看得見摸得著的改革成果，群眾才會支持和擁護。具體以下幾點可以借鑒。

（一）農村產權交易市場建設方面

應與農村產權制度改革同部署，同安排，同落實，以便適應農村改革發(fā)展和變化的需要，打破部門和單位壟斷利益，利用現(xiàn)有設施、機構、人員綜合或專業(yè)建立，采取“統(tǒng)一監(jiān)督管理、統(tǒng)一平臺建設、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一收費標準”六統(tǒng)一方式進行運行。

（二）農村產權制度改革方面

一是城市拆遷改革和建設征占農村集體土地，留給村（社區(qū)）集體的土地補償費應留作村（社區(qū)）集體的發(fā)展基金，不能以維護穩(wěn)定而給成員全分掉；二是城鎮(zhèn)化改革試點和城市建設規(guī)劃發(fā)展中，應充分考慮城中村（社區(qū)）集體經濟的經營和失地農民的生活保障，湖北省出臺政策，對依法征收集體土地的應按不低于被征地面積15%的標準，留給被征地集體經濟組織作為建設用地，發(fā)展二三產業(yè)，以解決被征地農民就業(yè)和長遠生計。三是允許城中村（社區(qū)）集體經濟組織，在符合城市建設規(guī)劃的前提下，利用集體建設用地進行土地商業(yè)開發(fā)和建設，通過入股、出租獲得經濟收入，增加集體經濟組織和農民收入；四是提倡社區(qū)合作社對集體資產一般不直接經營，而是通過發(fā)包、租賃、入股、合作等方式進行間接經營，以獲取租金或紅利，確保資產保值并有穩(wěn)定收益。

（三）改革創(chuàng)新發(fā)展觀念方面

思想是行動的指南，窮則變，變則通，通則活，活則富。安徽、湖北等中東部地區(qū)各級干部和群眾，通過座談交流，筆者明顯感覺到他們改革創(chuàng)新發(fā)展意識強，勇于實踐，敢為人先，搶先政策，創(chuàng)造政策，這也是經濟發(fā)展高于我們西部地區(qū)的一個主要原因之一，貧困地區(qū)的干部應充分認識自己的不足和缺點，加強學習，徹底更新觀念，牢固樹立改革創(chuàng)新發(fā)展思想，在虛心學習借鑒的基礎上，大膽實踐，走出一條貧困地區(qū)農村資產產權制度改革、發(fā)展的路子。

三、改革建議

（一）按照“歸屬清晰、權責明確、利益共享、保護嚴格、流轉規(guī)范、監(jiān)管有力”的要求，進行農村產權制度改革試點

隴西縣已承擔了農業(yè)部集體產權制度改革試點任務，改革必須要以股份合作為主要形式，以清產核資、清人分類、資產量化、配置股份、建立合作、規(guī)范監(jiān)管為主要內容，具體試點有兩個層面：一是在文峰鎮(zhèn)城中村、社區(qū)組建股份合作社；二是在云田鎮(zhèn)集體凈資產規(guī)模較小，集體資源性資產較多的村，積極試行資源資產折價作股量化和土地經營權入股的辦法，組建集體股份合作社。必須明確，隴西縣近幾年村改居形成的城市社區(qū)仍為集體經濟組織，因為，它的基礎和積累是原全體村民共同勞動積累形成的，不能因改名而損害集體和社員的經濟利益。安徽、湖北股份合作改革的大部分都是城市社區(qū)和城中村。必須明確，改革的阻力主要在基層干部，而不是農民（社區(qū)居民），因為改革直接影響了干部的地位和權利。為此，各級政府和領導旗幟鮮明、態(tài)度堅決的支持是改革是否取得成功的關鍵。

（二）結合隴西縣農村集體建設用地入市改革，制定出臺扶持農村集體經濟發(fā)展的政策措施

農村集體資產產權制度改革，可以說是解決統(tǒng)分結合的有效舉措，是農村基本經營制度的又一個創(chuàng)新，需予以支持和保護。

1.依法保護農村集體資產產權政策。堅持農村土地等集體資產由集體成員按股所有，社區(qū)資產運營股份合作社代表全體股東對農村土地等集體資產享有占有、使用、收益、處分的權利，任何單位和個人都不得侵占、哄搶、私分、破壞。社區(qū)資產運營股份合作社依法、按章行使所有權，任何單位和個人都不得違背所有權人的意志而強行改變集體所有性質，不得非法干涉所有權人依法行使權利。

2.依法保障被征地農村集體和農民的權益政策。根據(jù)國務院有關文件精神，按照嚴格界定“公共利益需要”的原則，逐步縮小征收集體土地的范圍，堅決糾正濫征濫占耕地、變相倒賣集體土地等違法違規(guī)行為。征收集體土地必須依法依規(guī)進行，及時、足額支付征地補償安置費用，落實被征地農民社會保障費用。要多渠道安置被征地農民，積極推行留地安置、土地或征地補償費入股安置，以土地換社保。對依法征收集體土地的應按不低于被征地面積5～10%的標準，留給被征地集體經濟組織作為建設用地，發(fā)展二三產業(yè)，以解決被征地農民就業(yè)和長遠生計。

3.大力盤活農村集體資產政策。在堅持土地集體所有、服從城市建設及土地利用總體規(guī)劃、執(zhí)行國家和當?shù)卣a業(yè)政策的前提下，可以依法自主開發(fā)利用集體土地，采取各種有效形式，實現(xiàn)集體土地收益，鞏固和壯大集體經濟。集體經濟作為社會主義公有制的重要組成部分，集體所有建設用地應當視同國有建設用地對待，在辦證、稅收等方面應當享受同等政策。

（三）借鑒武漢專業(yè)模式，建立農村綜合產權交易市場

在目前省級、市級頂層設計滯后和困難的情況下，從隴西縣實際出發(fā)，可整合農牧部門的設施、資源、交易平臺，在縣土地流轉交易市場運行基礎上，將林業(yè)、水利納入（其他涉農部門逐漸納入），組建隴西縣農村綜合產權交易市場，成立事業(yè)法人性質的縣級農村綜合產權交易中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托土地流轉服務站設立農村綜合產權交易服務站，進行非營利性的產權交易服務和管理工作。運行上參照武漢“六統(tǒng)一”模式進行。

（四）以確權賦能為目的，加快農村土地承包經營權和農業(yè)各類產權頒證步伐

目前，隴西縣農村土地承包經營權確權登記頒證已整鄉(xiāng)鎮(zhèn)啟動，農業(yè)設施產權確權頒證也已進行，省土地確權辦已安排結合土地確權登記開展農業(yè)設施產權登記頒證工作，應加大宣傳動員的力度，配合銀信部門試點和擴大產權抵押擔保權能，促進農村土地承包經營權和農業(yè)各類產權頒證步伐。

（編輯：劉國華）

F321.32

A

1673-9019（2016）03-0053-04

2016-01-12

魏靈燕（1969-），男，甘肅隴西人，主要從事農牧業(yè)工作。