高校橫向科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管探析

張 敏，張世平

( 四川大學(xué) 財(cái)務(wù)處，成都 610065)

高校橫向科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管探析

張 敏，張世平*

( 四川大學(xué) 財(cái)務(wù)處，成都 610065)

在高校橫向科研經(jīng)費(fèi)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，相應(yīng)的管理規(guī)范卻不健全，科研項(xiàng)目委托研究合同或協(xié)議條款成為了經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的重要依據(jù)。監(jiān)管依據(jù)缺失混亂、外部監(jiān)管力量薄弱以及高校內(nèi)部監(jiān)管存在的弊端導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)監(jiān)管乏力。加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管必須完善管理規(guī)范，制定規(guī)范完善的科研項(xiàng)目委托研究合同或協(xié)議，加強(qiáng)社會(huì)審計(jì)。

高校橫向科研經(jīng)費(fèi)；監(jiān)管；管理規(guī)范；社會(huì)審計(jì)

在國家強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力支撐下，在“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”政策的促進(jìn)下，我國科學(xué)研究活動(dòng)呈現(xiàn)空前繁榮的景象。高?？蒲薪?jīng)費(fèi)收入近年出現(xiàn)了快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，在高校整體收入中所占的比例也越來越大。

1 科研經(jīng)費(fèi)的分類

高校承擔(dān)的科研業(yè)務(wù)按科研經(jīng)費(fèi)來源渠道不同可分為縱向科研和橫向科研。國家財(cái)政撥款的科研經(jīng)費(fèi)在高校財(cái)務(wù)管理中稱為縱向科研經(jīng)費(fèi)，在高校會(huì)計(jì)核算中作為科研經(jīng)費(fèi)撥款核算。承接企事業(yè)單位及個(gè)人委托的科研業(yè)務(wù)、轉(zhuǎn)讓科技成果、進(jìn)行科技咨詢以及其他科研活動(dòng)取得的科研經(jīng)費(fèi)收入在高校財(cái)務(wù)管理中屬于橫向科研經(jīng)費(fèi)，在會(huì)計(jì)核算中作為科研事業(yè)收入核算。在快速增長(zhǎng)的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)中，橫向科研經(jīng)費(fèi)已經(jīng)占到科研總經(jīng)費(fèi)比例的一半，在高?？蒲薪?jīng)費(fèi)中占據(jù)重要的地位，也是高校經(jīng)費(fèi)管理的重點(diǎn)。

2 高校橫向科研經(jīng)費(fèi)的管理現(xiàn)狀

2005年之前，高校橫向科研經(jīng)費(fèi)沒有一個(gè)統(tǒng)一的管理規(guī)范，一般是以科研項(xiàng)目委托研究合同或協(xié)議的相關(guān)規(guī)定及學(xué)校的相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，這導(dǎo)致橫向科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管比較寬松，也比較混亂。 2005年6月26日教育部發(fā)布的《教育部 財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的若干意見》(教財(cái) [2005] 11號(hào))中首次將高校橫向科研經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入學(xué)校收入管理，而不再作為委托代管經(jīng)費(fèi)管理[1]。《意見》首次對(duì)高校橫向科研經(jīng)費(fèi)的收入管理、支出管理、資金使用效率、項(xiàng)目結(jié)題等方面作了原則性的規(guī)定，但由于《意見》是原則性的規(guī)定，由高校根據(jù)《意見》原則性規(guī)定自行擬定實(shí)施細(xì)則，具體實(shí)施起來有很大的靈活性。

高校非補(bǔ)助收入資金的監(jiān)管分為外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管兩部分，以內(nèi)部日常監(jiān)管為主，外部監(jiān)管為輔。外部監(jiān)管是指來自于教育主管部門、財(cái)政部門、政府審計(jì)部門、資金提供者的監(jiān)管；內(nèi)部監(jiān)管是指來自于學(xué)校內(nèi)部的財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門的監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)管是監(jiān)管的基礎(chǔ)，外部監(jiān)管是對(duì)內(nèi)部監(jiān)管的促進(jìn)。

2.1 高校橫向科研經(jīng)費(fèi)的外部監(jiān)管

高校橫向科研經(jīng)費(fèi)來源主要是企事業(yè)單位及個(gè)人委托高校進(jìn)行科研項(xiàng)目研究提供給高校的研究資金，根據(jù)《意見》規(guī)定作為學(xué)校收入統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)的取得和使用必須符合國家、相關(guān)主管部門及資金提供者的有關(guān)規(guī)定,并接受其監(jiān)管。

2.1.1 教育主管部門、財(cái)政部門和政府審計(jì)部門的監(jiān)管

教育主管部門的主要職責(zé)之一便是負(fù)責(zé)本部門教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌管理，高校橫向科研經(jīng)費(fèi)是學(xué)校的經(jīng)費(fèi)，也要接受教育主管部門的監(jiān)管。財(cái)政部門的職責(zé)之一是管理各項(xiàng)財(cái)政收入，管理預(yù)算外資金和財(cái)政專戶資金。教育主管部門和財(cái)政部門對(duì)高校橫向科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管主要有通過高校報(bào)送財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行監(jiān)管和到高校進(jìn)行實(shí)地審計(jì)檢查兩種方式。

根據(jù)規(guī)定，政府審計(jì)部門有權(quán)對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行情況、經(jīng)費(fèi)使用情況等進(jìn)行審計(jì)，高校橫向科研經(jīng)費(fèi)由于存在的問題相對(duì)較多，更是政府審計(jì)部門審計(jì)的重點(diǎn)。政府審計(jì)部門對(duì)高校橫向科研經(jīng)費(fèi)的審計(jì)已逐漸由傳統(tǒng)的合法合規(guī)性審計(jì)轉(zhuǎn)向合法合規(guī)性審計(jì)與效益性審計(jì)相結(jié)合的方式。政府審計(jì)部門定期或不定期開展以專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)審計(jì)為主、全面審計(jì)為輔的審計(jì)監(jiān)督工作對(duì)高校橫向科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督。

2.1.2 資金提供者的監(jiān)管

高校橫向科研經(jīng)費(fèi)主要是企事業(yè)單位及個(gè)人委托高校進(jìn)行科研項(xiàng)目研究提供給高校的研究資金，資金提供者一般會(huì)對(duì)資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督。

2.2 高校橫向科研經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部監(jiān)管

高校橫向科研經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部監(jiān)管主要依靠高校財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門的日常監(jiān)管，其中又以高校財(cái)務(wù)部門的日常監(jiān)管為主。

2.2.1 高校財(cái)務(wù)部門的監(jiān)管

高校財(cái)務(wù)部門是高校橫向科研經(jīng)費(fèi)使用、管理和監(jiān)督最主要的執(zhí)行者，承擔(dān)著高校橫向科研經(jīng)費(fèi)的收取(取得)、分配、支出審核、成本核算等日常工作，其監(jiān)管職能也在這些環(huán)節(jié)得以體現(xiàn)。

在高校橫向科研經(jīng)費(fèi)收取(取得)環(huán)節(jié)，高校財(cái)務(wù)部門要根據(jù)相關(guān)規(guī)定，確定收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等是否合法合規(guī)，并通過對(duì)收費(fèi)票據(jù)領(lǐng)、用、銷環(huán)節(jié)的管理實(shí)現(xiàn)對(duì)收入資金的管理。

在高校橫向科研經(jīng)費(fèi)的分配環(huán)節(jié)，高校財(cái)務(wù)部門要對(duì)收取(取得)的資金，根據(jù)國家和學(xué)校的相關(guān)法規(guī)或規(guī)定確定資金的用途、分配政策、分配比例、使用范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)、支出審批程序等，并保證資金使用高效、存放安全。

在高校橫向科研經(jīng)費(fèi)的支出環(huán)節(jié)，高校財(cái)務(wù)部門要根據(jù)國家和學(xué)校相關(guān)法規(guī)或規(guī)定，對(duì)資金支出進(jìn)行審核，并按規(guī)定辦理支出。

2.2.2 高校審計(jì)部門的監(jiān)管

高校審計(jì)部門的監(jiān)管主要在高校橫向科研經(jīng)費(fèi)的分配、支出、使用效率等方面進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管方式主要有事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。高校審計(jì)部門要參與經(jīng)費(fèi)分配政策的制定，重要或重大的資金支出要經(jīng)高校審計(jì)部門共同審簽，以達(dá)到事中監(jiān)管的目的。高校審計(jì)部門還要根據(jù)相關(guān)法規(guī)和規(guī)定對(duì)已辦理的高校橫向科研經(jīng)費(fèi)收支、分配等業(yè)務(wù)進(jìn)行審計(jì)，以達(dá)到事后監(jiān)管的目的。項(xiàng)目結(jié)題時(shí)高校審計(jì)部門還要對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用的成本效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)使用效率監(jiān)管。

2.2.3 高校內(nèi)部的其他監(jiān)管

高校內(nèi)部的其他監(jiān)管指除高校財(cái)務(wù)、審計(jì)部門監(jiān)管外的監(jiān)督，如主管財(cái)務(wù)工作的校領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)管、科研管理部門的監(jiān)管以及紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)管。

3 高校橫向科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管存在的問題

外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管是高校橫向科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管不可或缺的兩個(gè)組成部分，形成了一個(gè)比較完整的監(jiān)管體系，但外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管各有其局限性，存在不足之處。

教育主管部門、財(cái)政部門、政府審計(jì)部門及資金提供者等外部監(jiān)管者需要以較小的監(jiān)管力量面對(duì)大量的監(jiān)管對(duì)象，在較短的審計(jì)檢查時(shí)間內(nèi)很難全面、真實(shí)地了解被審計(jì)對(duì)象，難以對(duì)監(jiān)管對(duì)象實(shí)施非常有效的監(jiān)管。高校橫向科研經(jīng)費(fèi)外部監(jiān)管主要存在三方面的不足：1)受限于監(jiān)管力量的薄弱，外部監(jiān)管無法實(shí)現(xiàn)全面、連續(xù)的監(jiān)管；2)受限于監(jiān)管力量薄弱、審計(jì)檢查時(shí)間短等因素，外部監(jiān)管無法了解、掌握監(jiān)管對(duì)象真實(shí)、完整的資料和信息，很難實(shí)施全面、深入的監(jiān)管；3)出于成本效益的考慮，不可能對(duì)所有的橫向科研經(jīng)費(fèi)都進(jìn)行監(jiān)管，只能是有選擇性地進(jìn)行監(jiān)管。

高校橫向科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管主要依賴內(nèi)部監(jiān)管，內(nèi)部監(jiān)管可以實(shí)現(xiàn)連續(xù)、全面、深入的監(jiān)督，達(dá)到良好的監(jiān)管效果，但內(nèi)部監(jiān)管者和被監(jiān)管者同屬一個(gè)單位或部門，甚至有時(shí)監(jiān)管者同時(shí)又是受益者，這些因素都會(huì)影響監(jiān)管效果。內(nèi)部監(jiān)管主要存在以下幾方面的問題：1)內(nèi)部人員監(jiān)管內(nèi)部人員，無法保證監(jiān)管有效性。2)監(jiān)管者可能同時(shí)又是受益者，內(nèi)部監(jiān)管者既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，無法嚴(yán)格進(jìn)行監(jiān)管。3)利益傾向性問題。相關(guān)人員或部門在制定內(nèi)部政策時(shí)，在牽涉到自身利益的情況下，會(huì)傾向于制定有利于自身的政策。

總之，現(xiàn)行的高校橫向科研經(jīng)費(fèi)管理政策和監(jiān)管模式，導(dǎo)致了監(jiān)管乏力、監(jiān)管流于形式等問題。此外，內(nèi)部監(jiān)管政策的制定往往缺乏科學(xué)性、公正性、合理性和民主性。

4 加強(qiáng)高校橫向科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的措施

4.1 完善高校橫向科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)范

2005年的《意見》并未出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，實(shí)施細(xì)則由各高校自行擬定，這導(dǎo)致不同高校的橫向科研經(jīng)費(fèi)管理細(xì)則有著天壤之別。

針對(duì)各高校自行擬定細(xì)則存在的問題，教育部可會(huì)同財(cái)政部制定高校橫向科研經(jīng)費(fèi)管理實(shí)施細(xì)則，根據(jù)不同類型科研項(xiàng)目的特點(diǎn)規(guī)定相應(yīng)的分配大類項(xiàng)目及其經(jīng)費(fèi)分配比例，對(duì)分配后的經(jīng)費(fèi)規(guī)定明確的收支范圍；在高校科研工作者承擔(dān)著教學(xué)、科研、管理等多重任務(wù)的現(xiàn)狀下，合理確定項(xiàng)目管理費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)等支出的標(biāo)準(zhǔn)。2012年12月17日教育部發(fā)布的《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高?？蒲许?xiàng)目管理的意見》強(qiáng)調(diào)了高校在自身科研管理與監(jiān)督工作中的主體作用，明確高校、高校管理部門、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的職權(quán)；健全科研項(xiàng)目管理制度，加強(qiáng)科研項(xiàng)目全過程管理[2]。

近年來，針對(duì)科技人員反映比較強(qiáng)烈的政策性束縛和制度性障礙，國家地方陸續(xù)出臺(tái)了新的科研經(jīng)費(fèi)管理政策。2016年7月31日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》，2016年11月25日四川省印發(fā)了《四川省激勵(lì)科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)十六條政策》。這些政策要求自主規(guī)范管理橫向經(jīng)費(fèi)[3]，擴(kuò)大橫向項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)[4]；項(xiàng)目承擔(dān)單位以市場(chǎng)委托方式取得的橫向經(jīng)費(fèi)，納入單位財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理，由項(xiàng)目承擔(dān)單位按照委托方要求或合同約定管理使用；簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，擴(kuò)大高校、科研院所在科研項(xiàng)目資金、差旅會(huì)議、基本建設(shè)、科研儀器設(shè)備采購等方面的管理權(quán)限；明確勞務(wù)費(fèi)不設(shè)比例限制。

4.2 制定規(guī)范完善的科研項(xiàng)目委托研究合同或協(xié)議

科研項(xiàng)目委托研究合同或協(xié)議是高校橫向科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的重要依據(jù)，科研項(xiàng)目委托研究合同或協(xié)議的相關(guān)條款是否全面完善直接關(guān)系到經(jīng)費(fèi)管理的有效性，并最終決定經(jīng)費(fèi)使用的效率。科研項(xiàng)目委托研究合同或協(xié)議應(yīng)根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定在分配大類項(xiàng)目，科研經(jīng)費(fèi)在各大類項(xiàng)目的分配比例，分配后的經(jīng)費(fèi)開支范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)，科研成果驗(yàn)收，結(jié)余經(jīng)費(fèi)管理等方面做出詳細(xì)規(guī)定，以便有確切的依據(jù)對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管。

4.3 加強(qiáng)社會(huì)審計(jì)

由于教育主管部門、財(cái)政部門、政府審計(jì)部門及資金提供者對(duì)高校橫向科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管存在先天不足，加之高校內(nèi)部監(jiān)管存在的弊端，加強(qiáng)社會(huì)審計(jì)對(duì)高校橫向科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管是非常必要的。社會(huì)審計(jì)可根據(jù)需要隨時(shí)提供經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)，并可提供個(gè)性化監(jiān)管服務(wù)。社會(huì)審計(jì)站在中立的第三方立場(chǎng)，能對(duì)經(jīng)費(fèi)管理進(jìn)行客觀公正的監(jiān)督，促進(jìn)高校內(nèi)部監(jiān)管部門加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)橫向科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管，促使經(jīng)費(fèi)管理的有關(guān)規(guī)定能得到很好的貫徹實(shí)施。社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)有充足的力量和充分的時(shí)間對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行深入、全面的監(jiān)管。

社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)接受教育主管部門、財(cái)政部門、政府審計(jì)部門或資金提供者的委托對(duì)科研項(xiàng)目委托研究合同或協(xié)議的簽訂、科研經(jīng)費(fèi)的分配使用等進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師首先審查簽訂的科研項(xiàng)目委托研究合同或協(xié)議中的相關(guān)條款是否符合國家的相關(guān)規(guī)定。其次，社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師要根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定及科研項(xiàng)目委托研究合同或協(xié)議的相關(guān)條款，審計(jì)科研經(jīng)費(fèi)的分配項(xiàng)目、分配比例是否符合規(guī)定，分配后的經(jīng)費(fèi)在支出范圍、支出標(biāo)準(zhǔn)等方面是否符合規(guī)定。審計(jì)完成后，社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具相應(yīng)的審計(jì)報(bào)告，對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，注冊(cè)會(huì)計(jì)師應(yīng)提出相應(yīng)的整改意見或建議，協(xié)助委托審計(jì)方督促高校糾正存在的問題。

近年來，結(jié)合科研經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)的新情況及互聯(lián)網(wǎng)信息的飛速發(fā)展，國家陸續(xù)出臺(tái)的政策中，提出要精簡(jiǎn)各類檢查評(píng)審，要求各級(jí)部門規(guī)范委托中介機(jī)構(gòu)對(duì)科研項(xiàng)目開展的各種檢查評(píng)審，加強(qiáng)對(duì)前期已經(jīng)開展相關(guān)檢查結(jié)果的使用，改進(jìn)檢查方式，避免重復(fù)檢查、多頭檢查、過度檢查。

[1] 四川省科學(xué)技術(shù)廳.四川省激勵(lì)科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)十六條政策[EB/OL].(2016-11-25)[2016-12-10]. http://www.scst.gov.cn/zhuzhan/tz/20161125/25465.html.

[2] 中華人民共和國科學(xué)技術(shù)部.中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》[EB/OL].(2016-08-03)[2016-12-10]. http://www.most.gov.cn/tztg/201608/t20160803_127015.htm.

[3] 中華人民共和國教育部.教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的意見[EB/OL].(2012-12-17)[2015-11-27]. http://www.moe.gov.cn/srcsite/A16/s3338/201212/t20121217_146359.html.

[4] 中華人民共和國教育部.中國教育年鑒[EB/OL].(2009-10-20)[2016-11-26].http://www.moe.gov.cn/.

[5] 中華人民共和國教育部.教育部 財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的若干意見[EB/OL].(2005-06-26)[2016-11-26]. http://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_303577.htm.

University Research Funding Regulation

ZHANGMin,ZHANGShiping*

(Finance Department,Sichuan University, Chengdu 610065,China)

With the rapid growth in university research funding,at the same time,the appropriate management is not sound,commissioned contracts or the terms of the agreements for scientific research projects become the basis of financial supervision.Lack of Regulations,weak external supervision and shortage of internal supervision in colleges and universities will lead to weak financial supervision.Strengthening financial supervision must improve the management standards,such as specifying commissioned research contracts or agreements for sound scientific research projects,and intensifying social audit.

university research funding; supervision; management; social audit

10.13542/j.cnki.51-1747/tn.2016.04.026

2016-11-26

張敏(1975— )，女(漢族)，四川簡(jiǎn)陽人，會(huì)計(jì)師，學(xué)士，研究方向：財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)。 張世平(1972— )，男(漢族)，四川攀枝花人，高級(jí)會(huì)計(jì)師，碩士，研究方向：會(huì)計(jì)電算化,通信作者郵箱：497768991@qq.com。

F230

A

2095-5383(2016)04-0105-04