王安石行政法制思想與當(dāng)代中國的法治政府建設(shè)

李　祥，張玉強

(廣東海洋大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，廣東 湛江 524088)

王安石行政法制思想與當(dāng)代中國的法治政府建設(shè)

李祥，張玉強

(廣東海洋大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，廣東 湛江 524088)

摘要：我國古代優(yōu)秀的行政法制思想是當(dāng)代法制建設(shè)的重要資源。王安石的行政法制思想內(nèi)容豐富，在立法、執(zhí)法、司法、守法方面形成的“創(chuàng)立善法，變更風(fēng)俗”、“重視執(zhí)法，整頓吏治”、“嚴(yán)格司法，刑平而公”、“學(xué)法懂法，上下守法”等理論和思想影響深遠(yuǎn)，對于當(dāng)代中國法治政府建設(shè)具有一定的參考價值。

關(guān)鍵詞：王安石；行政法制思想；法治政府

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”，為當(dāng)代中國法治政府建設(shè)提出了總體要求。[1]美國社會學(xué)家英格爾斯曾經(jīng)說過：“無論一個國家引入了多么現(xiàn)代的經(jīng)濟制度和管理方法，也無論這個國家如何仿效最現(xiàn)代的政治和行政管理，如果執(zhí)行這些制度并使之付諸實施的那些個人，沒有從心理、思想和行動方式上實現(xiàn)由傳統(tǒng)人到現(xiàn)代人的轉(zhuǎn)變，真正能順應(yīng)和推動現(xiàn)代經(jīng)濟制度與政治管理的健全發(fā)展，那么，這個國家的現(xiàn)代化只是徒有虛名?！盵2]因此，當(dāng)代法治政府建設(shè)離不開傳統(tǒng)文化和思想的影響，更需要汲取傳統(tǒng)文化中的精華，開辟法治政府建設(shè)的新路徑。北宋著名改革家王安石在“熙寧新政”中提出的一系列變法措施，所形成的一整套比較系統(tǒng)完整的行政法制思想，就對于當(dāng)代中國建設(shè)法治政府具有一定的參考價值。

一、王安石行政法制思想概述

王安石是北宋著名的政治家、文學(xué)家、改革家。他在宋神宗熙寧元年領(lǐng)導(dǎo)的“熙寧變法”在一定程度上推動了歷史的前進(jìn)，被列寧稱贊為“中國十一世紀(jì)時的改革家”。他在改革過程中特別重視法律在社會治理中的作用，并在“立法、執(zhí)法、司法、守法”四個方面形成了自己的行政法制思想。

(一)創(chuàng)立善法，變更風(fēng)俗

王安石非常重視國家的法制建設(shè)，他主張“立法度，變風(fēng)俗”，即通過創(chuàng)立法律調(diào)整政治、經(jīng)濟關(guān)系，希望通過創(chuàng)立善法來治理天下。何謂善法呢？善法即“朝廷之法，當(dāng)內(nèi)斷以義，而要久遠(yuǎn)便民而已”[3]。即通過創(chuàng)立一些百姓容易理解且便利的，能夠?qū)π袨楫a(chǎn)生約束作用的法律去治理國家。同時，王安石還強調(diào)了創(chuàng)立善法的重要性。他指出：“蓋君子之為政，立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。如其不能立法，而欲人人悅之，則日亦不足矣”[4]。不僅如此，王安石在關(guān)于創(chuàng)立善法的標(biāo)準(zhǔn)上，也提出了自己的看法，認(rèn)為“是以國家之勢，茍修其法度，以使本盛而末衰，則天下之財不勝用”[5]。他認(rèn)為創(chuàng)立善法的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是順應(yīng)國家的狀況，符合現(xiàn)實的需要。所以，王安石提出善法的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)利于理財，這與當(dāng)時宋朝“積貧積弱”的國情是相關(guān)的。因此，在制定善法時，應(yīng)考慮社會發(fā)展的需求，堅持一切從實際出發(fā)的原則，根據(jù)社會需求對法律細(xì)則進(jìn)行適時修訂，以解決實際問題。換句話說，只有創(chuàng)立與時代相適應(yīng)的善法，才能徹底改變“舊風(fēng)俗”，變革那些不合時代需要的制度和規(guī)則。

(二)重視執(zhí)法，整頓吏治

在王安石看來，法治與人才有著密切的聯(lián)系。光有“善法”，但沒有盡忠職守的官吏去執(zhí)行，無論多好的法律，也只是一紙空文。王安石指出：“朝廷每一令下，其意雖善，在位者猶不能推行，使膏澤加于民，而吏輒緣之為奸，以擾百姓?！盵4]可見，培養(yǎng)和選拔合格的執(zhí)法者很重要。而當(dāng)時 “執(zhí)法不嚴(yán)，官吏貪污腐敗”現(xiàn)象一度很盛行。“一路數(shù)千里之間，能推行朝廷之法令，知其所緩急，而一切能使民以修其職事者甚少，而不才茍簡貪鄙之人，至不可勝數(shù)。其能講先王之意以舍當(dāng)時之變者，蓋闔郡之間，往往而絕。”[6]因此，王安石適時提出整頓吏治的措施，即“教之，養(yǎng)之，取之，任之”。所謂“教之”，讓官吏主動學(xué)習(xí)國家法律法規(guī)以及禮儀知識，然后運用所學(xué)知識執(zhí)行職務(wù)；所謂“養(yǎng)之”，就是用錢財、禮儀、法律培養(yǎng)約束規(guī)范官吏；所謂“取之”，就是對于那些明法、懂法、守法的官吏應(yīng)該重用；所謂“任之”，就是根據(jù)“人之才德，高下厚薄不同”而加以任用。因此，王安石既重視立法，變更風(fēng)俗，也重視執(zhí)法，整頓吏治，即“制而用之存乎法，推而行之有存乎人。其人足以任官，其官足以行法”[7]。當(dāng)一個國家通過公平合理的程序創(chuàng)制善法，同時有一批懂法、守法的良吏嚴(yán)格地執(zhí)行，那么這個國家必定會長治久安，這也是實施依法治國方略的最終目標(biāo)。

(三)嚴(yán)格司法，刑平而公

在王安石的行政法制思想里，他還特別重視司法，并繼承了商鞅的“以刑去刑”的思想。他在辦案時，堅持按照法律辦案，主張“有司議罪，惟當(dāng)守法，情理輕重，則救許奏裁”。他認(rèn)為司法官員在斷案時，應(yīng)該嚴(yán)格依照法律辦案，不能任意定罪。當(dāng)然不同案情不同情理之下，需靈活稟報處理，但也不能超越法律?！叭粲兴据m得舍法以論罪，則法亂天下，人無所措手足矣?！盵4]如果司法部門不按照法律進(jìn)行斷案的話，就會讓人們感到手足無措，不知道按照什么標(biāo)準(zhǔn)行事，這在一定程度上強調(diào)了司法公正的重要性。同時，在司法判案時，他強調(diào)“刑平而公”，即主張在法律面前人人平等。對于違法者，無論是平民還是顯貴都應(yīng)該一視同仁，并將這一理念以法律條文的方式規(guī)定下來。即“大臣貴戚左右近習(xí)，莫能大擅威福廣私貨賂。一有奸慝，隨輒上聞，貪邪橫猾，雖或見用，未嘗得久此納用”[4]，以使得“大臣貴戚，左右近習(xí)，莫敢強橫犯法，其自重慎，或甚于閭巷之人，此刑平而公之效也?！盵4]

(四)學(xué)法懂法，上下守法

王安石的行政法治思想特別注重通過加強全民對法律知識的學(xué)習(xí)和運用來規(guī)范行為，以達(dá)到上下守法的效果。因此，王安石要求全國上下都必須學(xué)法和懂法。一方面君主要多學(xué)習(xí)和了解法律知識，培養(yǎng)良好的法律意識，以實現(xiàn)君主自覺守法。古言道：“法自君出。”這意味著國家的一切法規(guī)法典都是由皇帝制定的。雖說 “王子犯法與庶民同罪”，但皇帝不受任何法律的約束與制裁。因此，君主需要學(xué)法和懂法，培養(yǎng)良好的法律意識，以身作則，有利于在全國范圍內(nèi)大力推廣法律；另一方面百姓也需要學(xué)法和懂法，王安石主張在全國推行普法教育和法律人才的培養(yǎng)。通過改革教育制度和科舉內(nèi)容的方式，設(shè)置律學(xué)，并在科舉考試科目中設(shè)立新的考試科目——“明法”科。他倡導(dǎo) “凡在左右通貴之人，皆順上而服行之，有一不師者，法之加必自此始。夫上以至誠行之，而貴者知避上之所惡矣，則天下之不罰而止者眾矣”[9]。即在全國進(jìn)行普法教育時，讓人們學(xué)習(xí)法律法規(guī)，按照法律規(guī)范自己的行為，以達(dá)到“天下不罰”的效果。

二、當(dāng)代中國法治政府建設(shè)現(xiàn)狀分析

近年來，我國政府在依法行政、推進(jìn)法治政府建設(shè)方面取得了較大的成績，主要表現(xiàn)在：法治政府的制度體系基本形成；行政程序和行政權(quán)力運行更加規(guī)范合理；行政權(quán)力監(jiān)督和行政問責(zé)的力度不斷加強；政府工作人員依法行政的意識和能力得到增強等。但是，其中仍然存在一些亟待解決和完善的問題。

(一)行政法律制度有待完善，立法質(zhì)量有待提高

近年來，由于政府部門開始注重法治政府建設(shè)，不斷加快立法工作的步伐，基本上形成了具有中國特色社會主義法律體系，但是立法質(zhì)量方面還有待提高。這主要表現(xiàn)在三個方面：第一，一些領(lǐng)域缺乏相關(guān)法律的保護(hù)，如權(quán)力監(jiān)督、聽證、反腐敗問題、環(huán)境保護(hù)問題、食品安全監(jiān)管問題。第二，法律的科學(xué)性和可操作性差。在法律制定過程中，由于不同法律體系內(nèi)部存在矛盾沖突或者不同法律體系之間對同一問題規(guī)定不一致，都在一定程度上影響當(dāng)前法律的科學(xué)性和可操作性。第三，法律的民主性程度與規(guī)范性水平低。在當(dāng)前我國法律制定過程中，民主參與大多是形式參與，公眾并沒有實質(zhì)性地參與到法律的制定過程中，這在一定程度上影響我國法治秩序的穩(wěn)定。

(二)執(zhí)法體系不夠完善，執(zhí)法不嚴(yán)、違規(guī)執(zhí)法等現(xiàn)象依然存在

健全執(zhí)法體系是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。但是，目前我國執(zhí)法體系還不夠完善。首先，容易出現(xiàn)由于分級執(zhí)法、權(quán)責(zé)脫節(jié)而導(dǎo)致的基層執(zhí)法困難的現(xiàn)象。因為當(dāng)前許多違法行為都發(fā)生在基層，而基層執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法人員能力有限，使得基層執(zhí)法難以達(dá)到預(yù)期的效果，容易出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)的問題。其次，容易出現(xiàn)執(zhí)法體系界限不清，權(quán)責(zé)交叉的問題。在執(zhí)法過程中，“多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法缺位”等執(zhí)法不公、違規(guī)執(zhí)法的現(xiàn)象依然存在。再次，執(zhí)法體系缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督和約束機制。一些地方存在暴力執(zhí)法現(xiàn)象，卻沒有相關(guān)機構(gòu)對其執(zhí)法過程進(jìn)行有效監(jiān)督與制約。因此，也很容易出現(xiàn)執(zhí)法中的“不作為、慢作為、亂作為”等現(xiàn)象。

(三)司法公信力不足，司法權(quán)力運行不順暢

司法公信力建設(shè)是建設(shè)法治政府的重要基礎(chǔ)。司法公信力指的是既能夠引起普遍服從，又能夠引起普遍尊重的公共性力量，它表現(xiàn)為司法權(quán)所具有的贏得社會公眾信任和信賴的能力。[9]盡管我國正大力倡導(dǎo)司法體制改革，司法部門大力開展案件糾錯，并取得了一定的成績，如念斌案與呼格吉勒圖案等案件的糾錯，讓廣大民眾逐漸感受到了司法的公平與正義，有利于提升司法公信力，但是，由于當(dāng)前我國司法體制方面還存在一些問題，如司法權(quán)力的行使容易受行政干預(yù)、司法公開程度不夠、法官整體素質(zhì)偏低等，使得當(dāng)前我國司法公信力仍然不足。因此，當(dāng)前廣大人民群眾對司法是否公正還存在一些疑慮，這顯然不利于我國司法權(quán)力的良好運行，勢必也會影響我國建設(shè)法治政府的進(jìn)程。

(四)法治文化缺失，未形成良好的法治思維方式

法治政府建設(shè)既包括制度建設(shè)，也包括文化建設(shè)。而法治文化建設(shè)是推進(jìn)法治政府建設(shè)的內(nèi)在動力和精神支柱。因此，加強法治文化建設(shè)是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。但是，目前我國法治文化的缺失，在一定程度上影響到良好的法治思維方式的形成。其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，法治意識淡薄。中國自封建社會以來一直都是自給自足的封建自然經(jīng)濟，使得建立在自然經(jīng)濟基礎(chǔ)上的人治文化在人們心里根深蒂固，其影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法治文化。第二，沒有形成良好的法治思維方式。中國是一個人情關(guān)系社會，當(dāng)遇到問題或者官司時，大家還是習(xí)慣于找熟人走門路，以此取代依法辦事。這也使得一些領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員在履行職責(zé)時，習(xí)慣用人治思維和官本位思維方式處理事務(wù)，缺乏法治意識和法治思維，有時候甚至將自己手中的權(quán)力凌駕于法律之上。因此，當(dāng)代中國法治政府建設(shè)最急迫的任務(wù)是通過改善當(dāng)前法律實施的社會生態(tài)環(huán)境來加強法治文化建設(shè)，為培育和改善民眾的法治意識和法治思維方式營造良好的社會氛圍。

三、王安石行政法制思想對當(dāng)代中國法治政府建設(shè)的啟示

黨的十八大報告明確提出了我國到2020年基本建成法治政府的目標(biāo)任務(wù)。而建設(shè)法治政府，需通過“科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，全民守法”來實現(xiàn)國家各項工作的法治化。[10]因此，王安石在立法、執(zhí)法、司法和守法方面的行政法制思想對當(dāng)代中國法治政府建設(shè)有著重要的參考價值。

(一)構(gòu)筑以良法為核心的法律體系，夯實法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)

王安石的行政法制思想崇尚“立善法而治”。正如他的“立法觀”所說：“蓋君子之為政，立善法于天下，則天下治，立善法于一國，則一國治，如其不能立法，而欲人人悅之，則日亦不足矣！”[14]而這里的善法相當(dāng)于我們今天所稱的良法。而良法是善治的前提，是當(dāng)代中國建設(shè)法治政府的基礎(chǔ)。何謂“良法”？黨的十八屆四中全會決定中關(guān)于“良法”的解釋是要“恪守以民為本、立法為民”的理念，全面貫徹落實社會主義核心價值觀，要“符合憲法精神，反映人民意志，得到人民擁護(hù)”。因此，在構(gòu)筑以良法為核心的法律體系時，要始終恪守“以民為本、立法為民”的理念，使其能夠體現(xiàn)并維護(hù)社會公平正義，體現(xiàn)并貫徹社會主義核心價值觀，且把公平、公正、公開原則貫徹到整個立法的全過程。只有這樣，才能構(gòu)筑以良法為核心的法律體系，提高立法質(zhì)量，夯實法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)。

(二)繼續(xù)深化行政體制改革，培養(yǎng)高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍

王安石在他的行政法制思想中提出“善法還需要良吏來執(zhí)行”。黨的十八屆四中全會特別強調(diào)法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。因此，加快法治政府建設(shè)，必須繼續(xù)深化行政體制改革，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍。針對當(dāng)前執(zhí)法體系不合理，執(zhí)法不嚴(yán)、違規(guī)執(zhí)法等問題，各級政府必須創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。同時，要加強執(zhí)法隊伍建設(shè)。王安石在“吏治觀”中提出“守天下之法莫如吏”，特別強調(diào)了執(zhí)法隊伍建設(shè)的重要性。他所提出的通過“教之，養(yǎng)之，取之，任之”的方法培養(yǎng)合格官吏的理論，對于當(dāng)今培養(yǎng)高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍很有啟發(fā)。因此，我們需繼續(xù)深化行政體制改革，特別是加強行政執(zhí)法人員的培養(yǎng)，把握好法治政府建設(shè)的重點。

(三)確保司法公平正義，強化監(jiān)督和行政問責(zé)

黨的十八屆四中全會提出，公正是法治的生命線，是建設(shè)法治政府的核心。為確保司法公正和提高司法公信力，中央提出了一系列重要的制度安排，并從“完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度、優(yōu)化司法職權(quán)配置、推進(jìn)嚴(yán)格司法、保障人民群眾參與司法、加強人權(quán)司法保障、加強對司法活動的監(jiān)督”等六個方面進(jìn)行了具體部署。王安石 “重視司法，刑平而公”的觀點，在保證司法獨立、司法監(jiān)督方面提出了自己的見解。同時，也提倡將司法制度進(jìn)行規(guī)范化，主張司法官員按照法律規(guī)范辦案，保證案件的公正性，增強公眾對司法結(jié)果的信任度，即“臣以為有司議罪，惟當(dāng)守法，情理輕重，則敕許奏裁。若有司輒得舍法以論罪，則法亂于下，人無所措手足矣”[10]。這些措施對于當(dāng)前我國的司法體制改革，都有著重要的借鑒意義。

(四)樹立執(zhí)政為民的根本宗旨，增強全民的法治觀念

法律的權(quán)威來自公眾內(nèi)心深處對法律的擁護(hù)與敬仰。我們必須加大對法治文化的培育和法治精神的弘揚。王安石的行政法制思想特別注重這一點，提出了“上下守法”[7]的觀點。國家公務(wù)人員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該堅持在“善法”的指導(dǎo)下，樹立牢固的執(zhí)政為民的根本宗旨，要“恪守以民為本、立法為民”的理念，全面貫徹社會主義核心價值觀。在依法行政的過程中要“符合憲法精神，反映人民意志，得到人民擁護(hù)”。只有這樣，才能做到依法執(zhí)政，執(zhí)法為民。對于公民而言，應(yīng)加大對法律制度的宣傳和教育。受王安石改革教育和科舉內(nèi)容，設(shè)置律學(xué)，設(shè)立“明法”新科的舉措啟示，一方面須發(fā)揮學(xué)校的作用，合理設(shè)置學(xué)生培養(yǎng)課程方案，加強對法治文化的教育。另一方面，在社會上加強規(guī)范大眾媒體對法律案件的理性宣傳，增強全民對法律的信任感。只有這樣，才能讓法治觀念深入人心，為法治政府建設(shè)奠定堅實的社會基石。

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[責(zé)任編輯文川]

收稿日期：2016-03-02

作者簡介：李祥(1989-)，碩士研究生，研究方向：公共政策；張玉強(1978-)，男，博士，副教授，研究方向：公共政策、海洋管理、科技服務(wù)。

中圖分類號：D909.9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-6390(2016)03-0014-04