強(qiáng)化專員辦內(nèi)部控制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)探討

●徐丹

強(qiáng)化專員辦內(nèi)部控制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)探討

●徐丹

為全面推進(jìn)財(cái)政部門內(nèi)部控制建設(shè)，財(cái)政部先后發(fā)布了一系列指導(dǎo)文件。專員辦內(nèi)部控制是財(cái)政部門內(nèi)部控制體系的重要組成部分。本文主要介紹了江西專員辦在開展內(nèi)部控制建設(shè)中的做法，從內(nèi)部控制的組織領(lǐng)導(dǎo)到基本制度制定，再到保障落實(shí)，為財(cái)政系統(tǒng)開展內(nèi)部控制建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

專員辦 內(nèi)部控制 制度體系 信息化

內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，也是組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)效保障機(jī)制。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“對(duì)財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，為政府部門加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。

加強(qiáng)財(cái)政部門內(nèi)部控制建設(shè)是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神和黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任的重要舉措，是推進(jìn)財(cái)政管理現(xiàn)代化的重要手段。近年來，財(cái)政部就加強(qiáng)行政事業(yè)單位（包括財(cái)政部自身）內(nèi)部控制建設(shè)作出了一系列政策部署：2012年11月，財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），要求行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)；2014年10月，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政部?jī)?nèi)部控制基本制度（試行）》（財(cái)辦〔2014〕40號(hào)），明確了財(cái)政部?jī)?nèi)部控制的目標(biāo)原則、制度體系、管理架構(gòu)、職責(zé)分工、控制方法及主要內(nèi)容；2015年1月，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政部專項(xiàng)內(nèi)部控制辦法（試行）》（財(cái)監(jiān)〔2014〕45號(hào)），對(duì)財(cái)政部的八類內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)防控作出了具體規(guī)定；2015年5月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于制定專員辦內(nèi)部控制操作規(guī)程的通知》（財(cái)監(jiān)〔2015〕30號(hào)），下發(fā)了《專員辦內(nèi)部控制基本制度（試行）》，提出了專員辦制定內(nèi)部控制操作規(guī)程的具體要求；2016年1月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)），督促指導(dǎo)行政事業(yè)單位全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)。

專員辦內(nèi)部控制是財(cái)政部?jī)?nèi)部控制體系的重要組成部分。隨著專員辦工作轉(zhuǎn)型，專員辦業(yè)務(wù)全面嵌入財(cái)政主體業(yè)務(wù)，進(jìn)一步規(guī)范專員辦工作流程，完善內(nèi)部控制機(jī)制，對(duì)全面深化財(cái)稅體制改革和規(guī)范預(yù)算管理具有重要意義。江西專員辦切實(shí)貫徹黨中央國務(wù)院及財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的各項(xiàng)部署要求，結(jié)合專員辦工作轉(zhuǎn)型、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育，著力建立完善內(nèi)部控制制度體系，全面強(qiáng)化監(jiān)管業(yè)務(wù)和機(jī)關(guān)運(yùn)行的內(nèi)部控制建設(shè)，狠抓內(nèi)部控制制度執(zhí)行和監(jiān)督檢查，有效防范內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)，保證機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍安全，促進(jìn)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管事業(yè)順利發(fā)展。

一、專題研究，認(rèn)真部署內(nèi)部控制建設(shè)工作

江西專員辦黨組高度重視內(nèi)部控制建設(shè)工作，多次召開辦公會(huì)議進(jìn)行專題研究，提出要結(jié)合內(nèi)部控制建設(shè)，提高機(jī)關(guān)管理水平，將內(nèi)部控制建設(shè)作為完成年度工作目標(biāo)“內(nèi)部管理上臺(tái)階”的重要抓手，列入全年重點(diǎn)工作計(jì)劃。

（一）統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)

《財(cái)政部?jī)?nèi)部控制基本制度（試行）》、《財(cái)政部專項(xiàng)內(nèi)部控制辦法（試行）》和《專員辦內(nèi)部控制基本制度（試行）》下發(fā)后，迅速組織全辦開展學(xué)習(xí)討論，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，使全辦干部職工深刻領(lǐng)會(huì)內(nèi)部控制建設(shè)的核心精神、重要意義和目標(biāo)要求，凝聚了思想共識(shí)。

（二）加強(qiáng)組織實(shí)施

明確主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位職責(zé)范圍內(nèi)的內(nèi)部控制管理負(fù)總責(zé)，按照要求設(shè)置內(nèi)部控制管理崗和內(nèi)部控制管理聯(lián)絡(luò)員，內(nèi)部控制管理崗負(fù)責(zé)本單位的具體內(nèi)部控制管理工作，內(nèi)部控制管理聯(lián)絡(luò)員負(fù)責(zé)與監(jiān)督檢查局（內(nèi)控辦）的工作聯(lián)絡(luò)與配合。

（三）落實(shí)工作部署

嚴(yán)格貫徹落實(shí)財(cái)政部黨組和內(nèi)控辦關(guān)于內(nèi)部控制建設(shè)的各項(xiàng)工作部署，在年初研究全年工作計(jì)劃時(shí)將內(nèi)部控制建設(shè)的任務(wù)細(xì)化分解到每個(gè)處室，明確責(zé)任人和辦結(jié)時(shí)限，并定期進(jìn)行督促，確保內(nèi)部控制建設(shè)落到實(shí)處、做出實(shí)效。

二、整章建制，建立完善的內(nèi)部控制制度體系

江西專員辦對(duì)照財(cái)政部下發(fā)的各項(xiàng)內(nèi)部控制制度，結(jié)合自身實(shí)際，制定內(nèi)部控制操作規(guī)程，同時(shí)配套完善其他內(nèi)部制度機(jī)制，初步構(gòu)建了一套完整的內(nèi)部控制體系，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)以制度管人、管事、管協(xié)調(diào)的目標(biāo)。

（一）全面貫徹落實(shí)內(nèi)部控制要求，建立內(nèi)部控制體系

為切實(shí)貫徹落實(shí)劉昆副部長(zhǎng)在專員辦工作會(huì)議上關(guān)于抓緊建立內(nèi)部控制制度、加強(qiáng)自身建設(shè)的指示精神，江西專員辦積極動(dòng)員全辦力量組織制定內(nèi)部控制操作規(guī)程。結(jié)合工作轉(zhuǎn)型要求和自身實(shí)際情況，全面梳理財(cái)政預(yù)算監(jiān)管業(yè)務(wù)和內(nèi)部運(yùn)行工作流程，排查崗位風(fēng)險(xiǎn)，提出防控措施，構(gòu)建全覆蓋的內(nèi)部控制體系。經(jīng)過處室內(nèi)部研究討論、辦公會(huì)議逐條審議、三上三下修改完善、專員辦黨組嚴(yán)格驗(yàn)收，最終形成正式的內(nèi)部控制操作規(guī)程，共8個(gè)方面28項(xiàng)，報(bào)財(cái)政部審核通過后印發(fā)實(shí)施，確立了各項(xiàng)工作的內(nèi)部控制要求，推動(dòng)了內(nèi)部管理水平進(jìn)一步提高。

（二）完善各項(xiàng)監(jiān)管操作辦法，將內(nèi)部控制要求貫徹到具體業(yè)務(wù)工作中

根據(jù)財(cái)政部各項(xiàng)制度規(guī)定，制定了江西專員辦中央駐贛預(yù)算單位財(cái)政預(yù)算監(jiān)管、中央轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管、審核審批過程管理、檢查、核查等5個(gè)方面的制度機(jī)制和14個(gè)方面的審核操作辦法。

（三）完善內(nèi)部管理制度機(jī)制，將內(nèi)部控制要求貫穿于日常行政運(yùn)行全過程

修訂完善5類20項(xiàng)內(nèi)部管理制度，明確行文、辦會(huì)、黨組議事、決策落實(shí)、請(qǐng)示報(bào)告、業(yè)務(wù)工作、財(cái)務(wù)管理、黨風(fēng)廉政建設(shè)約談等工作流程和各環(huán)節(jié)責(zé)任。著力將內(nèi)部控制的要求滲透到每項(xiàng)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中，確保各項(xiàng)工作有章可循、有據(jù)可依。

三、強(qiáng)化執(zhí)行，推動(dòng)內(nèi)部控制制度落實(shí)

江西專員辦充分運(yùn)用不相容崗位（職責(zé)）分離控制、授權(quán)控制、歸口管理、流程控制及信息系統(tǒng)管理控制等內(nèi)部控制方法，切實(shí)提高各項(xiàng)制度的執(zhí)行力和約束力，嚴(yán)肅行政紀(jì)律，有效防范制度流程風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)、外部風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）實(shí)施不相容崗位（職責(zé)）分離控制

按照專員辦工作轉(zhuǎn)型要求，江西專員辦按時(shí)完成了處室機(jī)構(gòu)職責(zé)調(diào)整，并以此為契機(jī)，及時(shí)組織該辦內(nèi)各處室進(jìn)一步健全崗責(zé)體系，針對(duì)具體監(jiān)管事項(xiàng)或工作內(nèi)容，將任務(wù)和責(zé)任細(xì)化到項(xiàng)、分解到崗，每個(gè)工作環(huán)節(jié)明確具體的工作人員，制作正式的書面崗位職責(zé)說明，嚴(yán)格審核后上墻公開，促進(jìn)不相容崗位（職責(zé)）分離控制有效實(shí)施。

1、全面系統(tǒng)地分析業(yè)務(wù)流程中所涉及的不相容崗位（職責(zé)）。通過實(shí)施分離措施，科學(xué)設(shè)置崗位，明確細(xì)化責(zé)任，突出權(quán)力制衡，防范職權(quán)沖突，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、橫向與縱向相互制約監(jiān)督的工作機(jī)制。如：業(yè)務(wù)審核嚴(yán)格實(shí)行多級(jí)審核制、出納和會(huì)計(jì)相分離等。

2、建立和實(shí)施工作報(bào)告制度。通過實(shí)行專員負(fù)責(zé)制和分級(jí)責(zé)任制、逐級(jí)匯報(bào)制度、每月工作報(bào)告制度、專項(xiàng)工作及時(shí)報(bào)告制度、重大問題集體審定制度、向財(cái)政部定期報(bào)告工作制度、工作成果月度總結(jié)統(tǒng)計(jì)制度等，明確各層級(jí)、各崗位之間清晰的報(bào)告關(guān)系和不同事項(xiàng)的工作報(bào)告規(guī)范，固化定期報(bào)告和總結(jié)統(tǒng)計(jì)機(jī)制，厘清決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)、各部門、各人員的責(zé)任，確保信息溝通順暢高效、決策部署令行禁止。

3、完善關(guān)鍵崗位的雙保險(xiǎn)機(jī)制。實(shí)行人員AB角制度和定期輪崗制度，使每個(gè)工作崗位都有B角，每項(xiàng)工作不會(huì)因人員不在崗出現(xiàn)疏漏，使每位干部職工逐步成長(zhǎng)為多面手，能同時(shí)勝任多個(gè)工作崗位，有效防范關(guān)鍵崗位風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)在不同職務(wù)層級(jí)之間形成有效的傳幫帶機(jī)制，促進(jìn)建立多層次的人才梯隊(duì)，為專員辦事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展培養(yǎng)后備力量。

（二）嚴(yán)格授權(quán)控制和歸口管理

1、審慎授權(quán)。江西專員辦嚴(yán)格貫徹落實(shí)《財(cái)政部關(guān)于專員辦加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2014〕352號(hào)）文件精神和《財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作規(guī)范（試行）》（財(cái)預(yù)〔2015〕96號(hào)）具體規(guī)定，按照財(cái)政部授權(quán)及相關(guān)管理制度，分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、分事行權(quán)，明確各個(gè)崗位、各個(gè)層級(jí)、各個(gè)事項(xiàng)所涉及的權(quán)力范圍，確保各責(zé)任人在規(guī)定的授權(quán)范圍內(nèi)開展工作，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，減少自由裁量權(quán)，防止超出權(quán)力邊界。

2、建立處室間工作協(xié)調(diào)機(jī)制。為協(xié)調(diào)各處室高效開展財(cái)政預(yù)算監(jiān)管業(yè)務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行工作，根據(jù)調(diào)整后的處室機(jī)構(gòu)與財(cái)政部司局工作對(duì)接的情況，建立了處室間工作協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行歸口管理制度，明確各項(xiàng)工作中牽頭處室和配合處室的權(quán)責(zé)分工，加強(qiáng)處室間的協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)形成最大合力，保障工作順利開展。

（三）實(shí)行全流程控制和信息化控制

嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制操作規(guī)程中確立的工作流程，使所有控制在流程中解決，形成順向相互支撐、有效制衡，逆向真實(shí)反饋、有效監(jiān)督的完整體系。

1、重點(diǎn)加強(qiáng)監(jiān)管業(yè)務(wù)流程和機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)流程的規(guī)范管理。履行分級(jí)審核程序，層層把關(guān)，層層落實(shí)，明確各個(gè)環(huán)節(jié)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，實(shí)行登記制度，存在疑問或者發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤的，及時(shí)進(jìn)行反饋修正，涉及重大事項(xiàng)的機(jī)關(guān)黨委紀(jì)檢部門全程參與監(jiān)控。

2、通過信息化手段加強(qiáng)內(nèi)部控制。將內(nèi)部控制理念、控制活動(dòng)、控制措施等嵌入信息系統(tǒng)，固化工作流程，實(shí)行痕跡管理，最大限度減少人為操縱因素。充分運(yùn)用監(jiān)管業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，促進(jìn)審核審批過程公開透明，提高工作效率，推動(dòng)責(zé)任落實(shí)；依托專員辦綜合辦公平臺(tái)優(yōu)化辦公流程，實(shí)行辦文辦事一體化管理，將收發(fā)文管理、簽報(bào)管理、通知公告、會(huì)議紀(jì)要、公務(wù)安排、信息發(fā)布等非涉密事項(xiàng)全部上網(wǎng)運(yùn)行，做到事事上網(wǎng)，過程留痕，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

（四）結(jié)合“三嚴(yán)三實(shí)”教育，強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)

江西專員辦將內(nèi)部控制制度落實(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防范作為“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)要將“三嚴(yán)三實(shí)”與內(nèi)部控制建設(shè)工作緊密結(jié)合起來，按“三嚴(yán)三實(shí)”的要求抓好內(nèi)部控制建設(shè)和落實(shí)，以內(nèi)部控制建設(shè)成果檢驗(yàn)“三嚴(yán)三實(shí)”教育的成效。通過正面事跡的宣傳引導(dǎo)和反面案例的警示教育，進(jìn)一步強(qiáng)化全辦干部職工的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和內(nèi)部控制理念。將內(nèi)部控制制度作為組織紀(jì)律的拓展和延伸，倡導(dǎo)和推進(jìn)內(nèi)部控制文化建設(shè)，使內(nèi)部控制意識(shí)貫穿于干部職工的日常工作中，成為一種自覺和必然的行為準(zhǔn)則，推動(dòng)內(nèi)部控制措施有效落實(shí)。

（五）嚴(yán)格監(jiān)督檢查，檢驗(yàn)內(nèi)部控制工作成效

強(qiáng)化檢查是檢驗(yàn)內(nèi)部控制工作成效的重要手段，江西專員辦通過加強(qiáng)事前、事中、事后全過程的監(jiān)督檢查，不斷提高內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力，推動(dòng)內(nèi)部控制責(zé)任的有效落實(shí)，保障機(jī)關(guān)平穩(wěn)高效運(yùn)行。

1、事前及時(shí)預(yù)警。如機(jī)關(guān)黨委在工作組外出開展監(jiān)管業(yè)務(wù)前進(jìn)行廉政風(fēng)險(xiǎn)提醒，確保風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早干預(yù)、早處理。

2、事中跟蹤監(jiān)控。采用分級(jí)審批、聯(lián)合審批、定期督查、適時(shí)點(diǎn)評(píng)等辦法，對(duì)監(jiān)管業(yè)務(wù)和機(jī)關(guān)運(yùn)行過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，堵塞漏洞，控制風(fēng)險(xiǎn)。

3、事后考核檢查。定期開展財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)自查，統(tǒng)計(jì)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)事件，并將內(nèi)部控制責(zé)任落實(shí)情況納入考核，通過監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)防控缺陷，分析風(fēng)險(xiǎn)形成原因，采取針對(duì)性措施予以整改，對(duì)造成嚴(yán)重后果的進(jìn)行追究問責(zé)。■

（作者單位：財(cái)政部駐江西專員辦）

1.本刊編輯部.2015.將內(nèi)控意識(shí)貫穿于日常工作中——財(cái)政部駐各地專員辦加快內(nèi)部控制建設(shè)步伐[J].財(cái)政監(jiān)督，4。

2.高飛.2015.探析專員辦內(nèi)部控制建設(shè)的著力點(diǎn)[J].財(cái)政監(jiān)督，10。

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）