論人口流動背景下的鄉(xiāng)村協(xié)商治理

摘要：協(xié)商治理是人口流動背景下鄉(xiāng)村治理的發(fā)展方向。人口流動背景下，鄉(xiāng)村協(xié)商遭遇鄉(xiāng)村協(xié)商主體“虛置化”、協(xié)商渠道“堵塞化”、協(xié)商會議“形式化”、協(xié)商成本“高企化”、協(xié)商監(jiān)督“短缺化”等諸多困境。化解路徑在于：促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟繁榮，夯實鄉(xiāng)村協(xié)商基礎；完善鄉(xiāng)村協(xié)商制度，建構(gòu)鄉(xiāng)村協(xié)商機制；建構(gòu)協(xié)商法治化路徑，促進治理現(xiàn)代化進程；發(fā)展鄉(xiāng)村網(wǎng)絡協(xié)商，降低外出農(nóng)民協(xié)商成本；構(gòu)建參與型鄉(xiāng)村文化，強化農(nóng)民主體意識。

關鍵詞：鄉(xiāng)村治理；協(xié)商民主；人口流動；政治現(xiàn)代化

中圖分類號：D621文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）02-0001-05

黨的十八大報告提出要積極開展基層民主協(xié)商，完善協(xié)商民主制度和工作機制。黨的十八屆四中全會也提出要創(chuàng)新社會治理體制，推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村協(xié)商治理是人口流動背景下鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向。人口流動既是我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，也是深化農(nóng)村體制改革的深刻反映。如何利用農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的契機，推動農(nóng)村基層民主政治的深入發(fā)展，是鄉(xiāng)村協(xié)商治理現(xiàn)代化面臨的重要課題。鄉(xiāng)村協(xié)商治理是指現(xiàn)代農(nóng)民積極參與鄉(xiāng)村事務，發(fā)表政治主張，影響鄉(xiāng)村決策，監(jiān)督鄉(xiāng)村管理的協(xié)商治理活動，是一種直接或間接地影響鄉(xiāng)村政治決定和鄉(xiāng)村政府活動的參政行為，其本質(zhì)是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，目標是實現(xiàn)農(nóng)民的“中國夢”。正確處理大量外流的農(nóng)村人口與鄉(xiāng)村協(xié)商治理的關系，正成為鄉(xiāng)村協(xié)商治理現(xiàn)代化的關鍵問題。

一、鄉(xiāng)村協(xié)商治理遭遇前所未有的人口流動

改革開放以來，大規(guī)模的人口流動深刻影響著包括農(nóng)村在內(nèi)的社會治理范式。鄉(xiāng)村人口流動是農(nóng)民融入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，融入城市文明的重要途徑。鄉(xiāng)村流動人口是我國現(xiàn)行戶籍制度下農(nóng)民離開戶籍所在地，在另一地區(qū)滯留、居住、從事各種活動的鄉(xiāng)村人口。鄉(xiāng)村人口流動帶有空間轉(zhuǎn)移和地位轉(zhuǎn)變的雙重動因，對鄉(xiāng)村協(xié)商治理產(chǎn)生了重大影響。

1.鄉(xiāng)村人口流動是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果

鄉(xiāng)村人口流動是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，是市場經(jīng)濟完善的重要標志。改革開放前，農(nóng)民被禁祻在土地上沒有自由選擇職業(yè)的權(quán)利。改革開放后，土地日益減少、農(nóng)業(yè)比較收益進一步下降、農(nóng)民追求美好生活前景的強制動因，與區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展、城市勞動力需求極具擴張的誘致動因互動疊加，引發(fā)了一場史無前例的農(nóng)村人口流動現(xiàn)象。2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國2.44億流動人口中鄉(xiāng)村流出人口有1.53億，占總流動人口的63.0%。隨著市場經(jīng)濟的完善、改革的深化和社會的全面發(fā)展，農(nóng)民長期工的比重持續(xù)攀升，已成為鄉(xiāng)村流動人口的主體。國家對農(nóng)民進城就業(yè)的政策先后經(jīng)

收稿日期：2015-10-26

*基金項目：國家社會科學基金項目“中國特色社會主義鄉(xiāng)村協(xié)商治理問題研究”（15BKS062）；國家社會科學基金項目“河南省建立‘四項基礎制度創(chuàng)新社會管理實踐研究”；河南省社會科學規(guī)劃重大項目“河南推進全面從嚴治黨問題研究”（2015A007）。

作者簡介：張國獻，男，河南財經(jīng)政法大學道德與文明研究中心教授，碩士生導師，政治學研究所所長，法學博士（鄭州450046）。

歷了三個階段：1978—1992年的“適度放開，拾遺補缺，行業(yè)限制，嚴格管理”；1992—1999年的“合理引導，就地轉(zhuǎn)移，跨省流動”；2000—2015年的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，發(fā)展勞動力市場”。市場經(jīng)濟的推動，就業(yè)制度的改革，消解了城鄉(xiāng)分割型勞動力配置界限，為鄉(xiāng)村人口流動提供了制度條件；消費水平的提高和消費結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，帶動了滿足人們發(fā)展和享受需要的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)村人口流動提供了巨大的就業(yè)空間；農(nóng)民視野的擴大、觀念的更新、技能的提升，厚植著他們求新、求強、敢于實踐的主體意識和民主理念，為他們勇敢“闖世界”增添了膽識和力量。鄉(xiāng)村人口流動的特征表現(xiàn)為：規(guī)模不斷上升，鄉(xiāng)城流動主體突出；流動地更加集中，跨區(qū)域流動特征明顯。鄉(xiāng)村人口流動的實質(zhì)是鄉(xiāng)村人口的自由選擇與趨利行為。農(nóng)村人口之所以流向城市，目的是謀求更好職位，追求更高收入，提高自身素質(zhì)。鄉(xiāng)村人口流動極大地解放了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力，使農(nóng)民獲得了自身勞動力的支配權(quán)，也對市場經(jīng)濟條件下的鄉(xiāng)村協(xié)商治理提出了新課題。

2.鄉(xiāng)村人口流動是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的客觀要求

鄉(xiāng)村人口流動是各國現(xiàn)代化的共同現(xiàn)象。人口眾多的農(nóng)業(yè)國在實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程中，客觀上必然有大量的農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、向中心城市轉(zhuǎn)移。第一，現(xiàn)代化是工業(yè)主義滲透到經(jīng)濟、政治、文化、思想各個領域并引起其深刻變革的過程。它是用自動化大生產(chǎn)代替人工勞動的自然過程，是集約經(jīng)營代替粗放經(jīng)營的歷史進程。這一歷史進程中，農(nóng)業(yè)資本有機構(gòu)成逐漸提高，農(nóng)業(yè)勞動力需求快速降低，農(nóng)村人口不斷遷移。第二，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎以鄉(xiāng)村的城市化為依托。城市化發(fā)展徹底打破了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三位一體的鄉(xiāng)村經(jīng)濟，給寂靜的鄉(xiāng)村注入了現(xiàn)代文化元素和新的活力，使鄉(xiāng)村的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性遷移，為鄉(xiāng)村人口“離土不離鄉(xiāng)”的流動提供了便利途徑。第三，現(xiàn)代化過程是三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的過程。隨著經(jīng)濟發(fā)展、科技進步和人們消費水平的提高，不受空間地域限制的第三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。第三產(chǎn)業(yè)吸納了億萬鄉(xiāng)村人口進城就業(yè)?，F(xiàn)代化帶動的鄉(xiāng)村人口流動是當前鄉(xiāng)村協(xié)商治理的現(xiàn)實境遇。

3.鄉(xiāng)村人口流動是鄉(xiāng)村協(xié)商治理的現(xiàn)實基礎

鄉(xiāng)村人口流動有勞務型、經(jīng)營服務型、公務型、文化型、社會型等，但主要是勞務型。農(nóng)村流動人口與市民之間的交往多屬于工具性交往，缺乏情感性交往，處于一種“沒有互動的共存”狀態(tài)，是一個孤立化的相互隔離的封閉性的群體。農(nóng)村流動人口只是空間位移，絕大多數(shù)人不可能改變自己的農(nóng)民身份，他們在“回不去的農(nóng)村”與“留不下的城市”之間徘徊。但鄉(xiāng)村流動人口在競爭激烈的城市生活中也積累了一定的經(jīng)驗和膽識，權(quán)利意識逐漸增強，隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，他們有能力參與鄉(xiāng)村政治活動，這是鄉(xiāng)村協(xié)商治理現(xiàn)代化的長足動力。“在民主化和網(wǎng)絡化時代，公民權(quán)利意識的覺醒和參與沖動的高漲，是一種無法阻遏的發(fā)展大勢?！雹汆l(xiāng)村流動人口參與涉及自身權(quán)益的村務活動的權(quán)利意識和法律意識的增強，為鄉(xiāng)村協(xié)商治理帶來巨大活力，有利于對鄉(xiāng)村干部的行為形成約束，為鄉(xiāng)村協(xié)商治理現(xiàn)代化奠定堅實基礎。

二、人口流動背景下鄉(xiāng)村治理面臨的協(xié)商困境

人口流動對我國鄉(xiāng)村協(xié)商治理產(chǎn)生了深刻影響。由于城鄉(xiāng)戶籍二元制、城鄉(xiāng)利益弱關聯(lián)性、鄉(xiāng)村政治效能遞減等因素的制約，鄉(xiāng)村協(xié)商治理在人口流動背景下面臨著諸多困境。

1.鄉(xiāng)村協(xié)商主體“虛置化”

鄉(xiāng)村治理是指中國共產(chǎn)黨領導農(nóng)民科學、民主、依法、有效地治鄉(xiāng)理村。鄉(xiāng)村協(xié)商治理是指本村人口通過民主方式，協(xié)商涉及村民利益的公共事務，戶籍是確定村民協(xié)商資格和享受民主權(quán)利的依據(jù)。土地承包制的完善為農(nóng)村人口提供了滿足其作為生產(chǎn)資料擁有者的心理需求和安全保證，強化了流動人口保有土地的欲望，使農(nóng)村流動人口離土離鄉(xiāng)又不愿改變農(nóng)民身份。對很多外出人口而言，村莊不再是生產(chǎn)、生活的主要場所，宗族關系和傳統(tǒng)倫理在村莊關聯(lián)中的基礎地位逐步為新型的契約關系所取代。利益是外出農(nóng)民政治參與的根本內(nèi)驅(qū)力，他們對弱相關的村務缺乏參與熱情。因時空阻隔，外出農(nóng)民不能隨時在原居住地行使民主協(xié)商權(quán)利，即使協(xié)商重大事項，大多數(shù)農(nóng)民工也處于失語狀態(tài)?！昂筠r(nóng)業(yè)稅”時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、村級集體組織與農(nóng)民群眾之間的利益鏈條斷裂，工作在基層、居住在縣城的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導成了流動型“候鳥干部”。這一切導致了鄉(xiāng)村協(xié)商主體的“虛置化”。

2.鄉(xiāng)村協(xié)商會議“形式化”

鄉(xiāng)村協(xié)商治理在中國政治生活中的功能實現(xiàn)程度和作用發(fā)揮大小，取決于協(xié)商質(zhì)量的高低。鄉(xiāng)村人口流動使支撐鄉(xiāng)村協(xié)商治理的人才、資金、技術、知識和需求等資源大量流失，鄉(xiāng)村協(xié)商治理可利用的手段嚴重匱乏，從而陷入?yún)f(xié)商困境。隨著外出務工人員越來越多，農(nóng)村常住人口越來越少，各地政府實行村組管理改革，撤并村組和土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民集中居住，有的行政村范圍擴大幾倍，村民協(xié)商會議、村民議事組織難度大，村民協(xié)商議事制度流于形式。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，召開村民大會應當有本村十八周歲以上的農(nóng)民過半數(shù)參加或者有本村三分之二以上的戶代表參加。但在民工潮沖擊下，這個條件很難滿足?，F(xiàn)在農(nóng)村的典型情況是：青年夫婦、成年男子常年在外，家里僅留下老人與小孩；外出務工農(nóng)民在農(nóng)忙季節(jié)才可能回家，但此時卻不適宜召開協(xié)商會議。因此，村民協(xié)商會議難以達到其召開的法定人數(shù)；即使勉強湊齊人數(shù)，“被推薦化”的老幼婦嬬因知識、能力的限制，意見的“準確性”和“代表性”也嚴重不足。人口流動，一方面，促進了村莊內(nèi)的社會分化，擴大了利益差異性，加大了整合難度；另一方面，也降低了村莊的關聯(lián)度，削弱了村莊共同體的凝聚力和權(quán)威，使村民自治組織的協(xié)調(diào)能力下降，村民協(xié)商會議變成村委會協(xié)商會議。

3.鄉(xiāng)村協(xié)商渠道“堵塞化”

協(xié)商是社會主義協(xié)商民主的基本理念。網(wǎng)絡時代，人人面前都有“麥克風”，人人都是評論員，人人都有話語權(quán)，人人都是參與者。網(wǎng)絡為外出村民打造了一個永不閉幕的協(xié)商平臺，村民可以隨時參與鄉(xiāng)村協(xié)商，發(fā)表意見；鄉(xiāng)村政府也因此找到了一個“服務于民”的新平臺。外出村民互動參與進行鄉(xiāng)村民主協(xié)商，推動了中國鄉(xiāng)村網(wǎng)絡協(xié)商治理。村委會是廣大農(nóng)民表達自身利益的主要組織依托，但由于村委會存在行政化傾向，導致外出農(nóng)民協(xié)商渠道“堵塞”，利益表達受阻。由于外出農(nóng)民缺少反映利益、表達心聲的正常渠道，當合法權(quán)益受到侵犯時，他們只能依靠自身力量進行非制度抗爭，因此亟待搭建了解鄉(xiāng)村事務、參與鄉(xiāng)村民主的即時平臺。

4.鄉(xiāng)村協(xié)商成本“高企化”

在社會生活中，人們并不是盲目地行動，而是理性地追求利益最大化。在鄉(xiāng)村協(xié)商治理中出現(xiàn)利益博弈時，外出農(nóng)民往往采取以放棄政治參與權(quán)利為代價換取經(jīng)濟收入的理性主義策略。由于參與協(xié)商的私人性與協(xié)商對象的公共性之間的矛盾，村委會周圍的群眾自治組織是以公共產(chǎn)品提供者的形象出現(xiàn)的，其所具有的公共性使農(nóng)民參與協(xié)商的收益很難量化。調(diào)查得知，農(nóng)民工回鄉(xiāng)參與協(xié)商的花費，包括交通費和誤工費等，對于月收入不高的農(nóng)民工而言，無疑是一筆很大的開銷，農(nóng)民工難以承擔。因此，基于協(xié)商成本與收益的理性博弈，外出農(nóng)民往往會放棄參加鄉(xiāng)村協(xié)商的機會。

5.鄉(xiāng)村協(xié)商監(jiān)督“短缺化”

協(xié)商治理是民主決策與民主監(jiān)督的辯證統(tǒng)一。人口流動使支撐鄉(xiāng)村協(xié)商治理的人才、資金、技術、知識和需求等資源大量流失，鄉(xiāng)村協(xié)商治理可利用的手段嚴重匱乏。農(nóng)民是鄉(xiāng)村協(xié)商治理的主體，但在鄉(xiāng)村協(xié)商治理實踐中，主要靠村“兩委”來運作。面對越來越多的農(nóng)民外出打工這種形勢，村干部失去了抗御鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度提取以保護村民合法權(quán)益的群體支持。在農(nóng)村空心化不斷加劇的背景下，大量農(nóng)村外出人員對于村莊事務以及自身利益的表達和維護是通過留守人員來實現(xiàn)的。但由于留守人員自身人力資本的限制，由于村務公開不到位，不僅村民的基本知情權(quán)得不到保障，而且切身利益也會受到侵害，如被媒體稱為農(nóng)民“被上樓”的現(xiàn)象等。在制度安排上，廣大村民對村莊事務的監(jiān)督往往流于形式。近年來，一些鄉(xiāng)村干部思想墮落，行為腐化，出現(xiàn)了職務犯罪行為，致使干群關系緊張，嚴重威脅了鄉(xiāng)村協(xié)商治理的發(fā)展。

三、人口流動背景下鄉(xiāng)村協(xié)商的路徑選擇

穩(wěn)定的公共生活和繁榮的民主政治是以社會中多數(shù)人的積極參與為前提的。人口流動背景下鄉(xiāng)村協(xié)商治理現(xiàn)代化是農(nóng)民當家作主和中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村民主執(zhí)政的新形式。鄉(xiāng)村協(xié)商治理現(xiàn)代化有利于改變農(nóng)民工原子化的狀態(tài)，它是一個讓個體外出農(nóng)民感受到能自己管理自己事務的過程，并天然地具有對鄉(xiāng)村社會邊緣群體的人文關懷。

1.促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟繁榮，夯實鄉(xiāng)村協(xié)商基礎

經(jīng)濟發(fā)展程度和人們的富裕程度與公民的理性意識、參與意識、自主意識以及公德意識呈正相關關系，農(nóng)民素養(yǎng)的提高和公民文化的形成，正是人口流動背景下鄉(xiāng)村協(xié)商治理現(xiàn)代化的前提。加速農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，促進農(nóng)村經(jīng)濟繁榮，切實增加農(nóng)民的收入，提高農(nóng)民生活水平，是人口流動背景下鄉(xiāng)村協(xié)商治理現(xiàn)代化的物質(zhì)基礎。鄉(xiāng)村協(xié)商治理現(xiàn)代化離不開農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是農(nóng)村本身經(jīng)濟造血能力的提高。沒有繁榮的農(nóng)村經(jīng)濟，空殼的鄉(xiāng)村難以吸引外出人口的回流；沒有農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，就不會有可協(xié)商的鄉(xiāng)村公共事務。有了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民的利益訴求才會更多，農(nóng)村公共事務才會更多地拿到公共論壇上來表達和討論，包括協(xié)商民主在內(nèi)的農(nóng)村民主政治才能有其生存空間。鄉(xiāng)村協(xié)商治理現(xiàn)代化也有利于農(nóng)村公共物品的提供和鄉(xiāng)村經(jīng)濟宏觀環(huán)境的改善，從而可以降低農(nóng)村經(jīng)濟活動的交易成本，提高經(jīng)濟效益。