國家治理視野中城鄉(xiāng)結(jié)合部問題分析與對策探討

毛哲成

（信陽涉外職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南信陽465550）

國家治理視野中城鄉(xiāng)結(jié)合部問題分析與對策探討

毛哲成

（信陽涉外職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南信陽465550）

城鄉(xiāng)結(jié)合部是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的產(chǎn)物，建設(shè)過程中存在執(zhí)法困難、土地使用違規(guī)、人口雜管理難、治安混亂等問題。從城鄉(xiāng)結(jié)合部的實際出發(fā)，從國家治理視野分析問題存在的現(xiàn)狀與原因，探索規(guī)劃發(fā)展的新方法新路子，以期城鄉(xiāng)結(jié)合部能得到更加良性的發(fā)展。

國家治理；城鄉(xiāng)結(jié)合部；問題分析；對策探討

習(xí)近平指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！盵1]在十八屆三中全會上，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被確定為全面深化改革的總目標(biāo)，這就意味著在“五位一體”的國家總體戰(zhàn)略布局下，我國未來的國家治理將對政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的改革向縱深方向推進(jìn)。在這個時代背景下，很有必要從國家治理的高度重視城鄉(xiāng)結(jié)合部存在的問題，分析問題存在的原因，提出科學(xué)有效的問題解決對策。

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部的內(nèi)涵

在國外，相較而言，赫伯特·路易斯（H.Louis）和普利爾（P. G.Pryor）對這個問題的研究成果比較權(quán)威。路易斯在對柏林城市地域方面的結(jié)構(gòu)研究時發(fā)現(xiàn)了“城市邊緣地帶（urbanrural fringe），”但他命名的這一概念并不像“城鄉(xiāng)邊緣地帶”那樣涵蓋城鄉(xiāng)全部的過渡地帶；1968年，普利爾提出了“城鄉(xiāng)邊緣地帶”，這個概念同時具有農(nóng)村和城市兩方面的基本特征，是一種人口特征、土地利用、社會的過渡地帶。

在國內(nèi)，“城鄉(xiāng)結(jié)合部”是20世紀(jì)80年代中期由我國土地管理的相關(guān)部門提出的，將其定義為“城市市區(qū)與郊區(qū)交錯分布的接壤地帶”，是一個中國特色鮮明、反映城市空間動態(tài)擴(kuò)張的概念。陳佑啟（1995）認(rèn)為，城鄉(xiāng)結(jié)合部是一個動態(tài)地域?qū)嶓w，它是由經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)及社會等諸多因素綜合作用而形成的；金平（2001）認(rèn)為城鄉(xiāng)結(jié)合部是一個兼具鄉(xiāng)村特點和城區(qū)風(fēng)貌的經(jīng)濟(jì)地理空間；馮曉英（2007）認(rèn)為它是城市建成區(qū)域和非建成區(qū)域的接壤地帶，它是一個同時具備城鄉(xiāng)特色的特殊空間。顧朝林（2014）等人認(rèn)為,它相當(dāng)于城市邊緣區(qū)中的內(nèi)緣區(qū)。是城市建成區(qū)的邊緣地帶。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部形成的原因分析

（一）農(nóng)村人口文化素質(zhì)的提升

隨著九年義務(wù)教育工程的實施、高中教育大眾化水平的逐步提升，農(nóng)村勞動力受到的教育在發(fā)生著質(zhì)的變化，他們再也不“躲進(jìn)小樓成一統(tǒng)，管他春夏與秋冬”了，他們會看報、會上網(wǎng)，迫切希望了解國家政策走向；他們思想觀念和價值觀發(fā)生著顯著的變化，渴望從土地的完全依賴中走出來，逐步脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。雖然他們沒有進(jìn)城從業(yè)，但促進(jìn)了農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，為了有計劃、分階段的轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力，不斷的將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，中央明確的提出了大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的重要戰(zhàn)略思想，并不斷的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策進(jìn)行完善扶持。這一戰(zhàn)略思想為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供了十分難得的發(fā)展契機(jī)和平臺，大量的農(nóng)村集體土地被作為工商企業(yè)用地征用，由此在產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)便形成了由內(nèi)而外的城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶。

（三）政府行為的推力

首先表現(xiàn)在戶籍制度的逐步松動，《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》于2001年由國務(wù)院頒布，戶籍制度的不斷完善與管理的逐步松動，對城市人口管制的放松，尤其是對小城鎮(zhèn)、郊區(qū)人口管制的放松，推動了郊區(qū)人口的不斷增加，促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合地帶的形成及擴(kuò)大。其次是就業(yè)制度的繼續(xù)放松。

三、城鄉(xiāng)結(jié)合部目前存在的問題

（一）執(zhí)法依據(jù)的缺失

針對城鄉(xiāng)結(jié)合部這一特殊區(qū)域的管理，《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定形同虛設(shè)，到目前為止，國家實際上僅出臺了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》這樣一部專門的法律，使得土地管理、住宅建設(shè)、房屋拆遷、安置補(bǔ)償?shù)戎T多環(huán)節(jié)缺乏必要的政策指導(dǎo)和明確的法律法規(guī)依據(jù)。

（二）土地使用問題

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，城鄉(xiāng)結(jié)合部的大量農(nóng)業(yè)用地被征用為宅基地、工業(yè)用地、商業(yè)用地。土地征用過程中，存在著強(qiáng)征強(qiáng)拆、以權(quán)謀私等違法亂紀(jì)現(xiàn)象；征用建設(shè)過程中亂象叢生，土地利用規(guī)劃失控、土地權(quán)屬不清晰、生態(tài)環(huán)境惡叱和耕地質(zhì)量下降、土地違法亂占現(xiàn)象突出。

（三）人口雜，管理亂

城鄉(xiāng)結(jié)合部這一區(qū)域的居民由市民、村民和流動人口三部分混合構(gòu)成，人口流動性很大。到產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)來投資經(jīng)商或上班的人口比較難以融入進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣蠖嘁詴鹤∪丝诘纳矸莩霈F(xiàn)，其中，租賃房屋居住的人口占比很大，這給當(dāng)?shù)氐挠媱澤芾?、子女普及義務(wù)教育等工作帶來了新的社會問題，給社會治安管理帶來了新的挑戰(zhàn)，給城鎮(zhèn)的環(huán)境美化、市容市貌的監(jiān)督與管理增加了難度。

（四）治理比較落后

一是治理理念落后。城鄉(xiāng)結(jié)合部的外來人口往往從事著險、臟、累、苦，而報酬卻十分低廉的工作，他們默默的工作，漸漸成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮不可或缺的生力軍。但是，有些政府部門對這些外來人口缺乏服務(wù)意識，在關(guān)乎他們切身利益諸如就業(yè)、子女教育等方面問題未能按照政策落實。加之流動人口違法犯罪現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，進(jìn)一步增加了本地居民對流動人口的歧視和排斥。二是治理體制僵硬。目前，城鄉(xiāng)結(jié)合部依然采用的是政府主導(dǎo)、條塊分割、自上而下的治理體制。三是治理機(jī)制失靈。具體表現(xiàn)為利益表達(dá)渠道也不暢通；部門協(xié)調(diào)困難；失地農(nóng)民的利益得不到有效保障，突出表現(xiàn)在征地安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，房價一直居高不下，按理說，作為城鄉(xiāng)結(jié)合部的征地安置補(bǔ)償費用也應(yīng)該水漲船高。但實際情況是，有村民反映“發(fā)給我們的拆遷補(bǔ)償款連買安置房都不夠”。

四、國家治理視野中城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理對策

（一）編制切實可行的城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃

按照當(dāng)?shù)孛癖姶韰⑴c民主協(xié)商、邀請專家公開評審、政府集體決策的程序，規(guī)劃切實可行的城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展藍(lán)圖和建設(shè)審批制度，成立相應(yīng)的規(guī)劃工作監(jiān)督機(jī)構(gòu)，落實有效的監(jiān)督機(jī)制。規(guī)劃既要堅持著眼于將該區(qū)域建設(shè)一流城市的大局和遠(yuǎn)景，又要立足區(qū)域的土地優(yōu)勢資源和實際情況，還要高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求的統(tǒng)一規(guī)劃原則，充分考慮到教育、民政、綠化、文化等社會公益性項目的用地。一要對農(nóng)居開展全方位的普查，攝錄現(xiàn)有的村容村貌的資料，建立詳實的農(nóng)居檔案材料。二是加大建設(shè)過程的監(jiān)督執(zhí)法檢查，依法拆除違章建筑，堅決杜絕出現(xiàn)新的違法建筑。

（二）健全法制，完善土地流轉(zhuǎn)制度

城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展是個動態(tài)的過程，要為該區(qū)域?qū)ｉT立法缺乏現(xiàn)實的可能性，地方立法是一種比較適宜的選擇。

地方政府在進(jìn)行立法時，可以充分考慮當(dāng)?shù)氐木唧w情況，立法更具有針對性和時效性。第一、加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)業(yè)用地管理，明確土地權(quán)屬，制定合理的土地征用辦法和征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；第二、建立完善的社會保障體系和制度，將失地農(nóng)民優(yōu)先納入社會保障或者最低保障體系，免除他們的后顧之憂。

（三）依法加強(qiáng)綜合并科學(xué)治理

城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理要堅持政府主導(dǎo)的原則。諸多建設(shè)實踐告訴我們，僅僅依賴市場機(jī)制下的治理會更多的犧牲民眾的切身利益。我們應(yīng)該及時轉(zhuǎn)變過分依賴市場機(jī)制的觀念，將加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部綜合治理的工作作為地方政府為民眾服務(wù)的一項公益事業(yè)。發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和管理的職能，加大財政對公共服務(wù)的支持和投入力度，推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的社區(qū)化管，理探索多方式的非贏利性經(jīng)營。

治理城鄉(xiāng)結(jié)合部理應(yīng)從全局的高度出發(fā)，通盤考慮，采取政府為主導(dǎo)各部門通力協(xié)調(diào)合作，從地方區(qū)域?qū)嶋H出發(fā)的治理原則。堅持以人為本的科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，體現(xiàn)以居民生產(chǎn)生活為中心的城市化理念，注重人口的協(xié)調(diào)發(fā)展，注重城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展，注重生態(tài)農(nóng)業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，促進(jìn)低收入人群的就業(yè)，完善和健全居民的各項社會保障。

（四）網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)的開展與豐富

通過農(nóng)村現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程的建設(shè)與普及，搭建靈活開放的遠(yuǎn)程教育硬件系統(tǒng)。將鏡像站點在軟件層面進(jìn)行開發(fā)，在影響范圍上進(jìn)行擴(kuò)大，使網(wǎng)上交互式教學(xué)培訓(xùn)工作得以實施，全面提升城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域人口的綜合素質(zhì)，最大程度的開發(fā)農(nóng)村人力資源，促進(jìn)該區(qū)域居民增收，提高其生活質(zhì)量和水平。其次,要積極提供崗位供需信息,讓進(jìn)城農(nóng)民實現(xiàn)充分就業(yè),并在政策上予以支持,在資金上上予以扶持。[2]

（注：本文系天津市哲學(xué)社科規(guī)劃項目“社會融入視角下農(nóng)民工‘人的城鎮(zhèn)化’問題研究”階段性成果，項目編號：TJSR 13-009）

[1]習(xí)近平.切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來[J].求是，2014，（1）：3-6.

[2]馬俊哲.北京郊區(qū)農(nóng)村人力資源開發(fā)研究[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2010，（11）：254-255.