住宅建設用地使用權期限屆滿后續(xù)期問題研究

李婷

（新疆師范大學 法學院，新疆 烏魯木齊 830000）

住宅建設用地使用權期限屆滿后續(xù)期問題研究

李婷

（新疆師范大學 法學院，新疆 烏魯木齊 830000）

住宅建設用地使用權到期后續(xù)期問題在我國法律中規(guī)定得不明確，且存在相互沖突。采用自動續(xù)期的方式似乎沒有什么問題，但是自動續(xù)期是否意味著免費續(xù)期，其續(xù)期的前提、期限、次數等問題法律都沒有規(guī)定，這使得自動續(xù)期難以操作。因此，要使住宅建設用地使用權期限屆滿后自動續(xù)期制度能夠實施下去，且能快速解決當前社會批量的住宅建設用地使用權到期問題，自動無償續(xù)期相對更加可取。關于自動無償續(xù)期，建議回歸《物權法》立法目標，并通過立法或者立法解釋來彌補留白或漏洞，明確自動無償續(xù)期的前提、期限、次數，并由立法或立法解釋對住宅建設用地使用權合同的簽訂進行明確的強制規(guī)范。

住宅建設用地使用權；自動續(xù)期；有償；無償

住宅建設用地使用權的續(xù)期，在《物權法》制訂之時就備受關注，是一項極具中國特色的物權法制度。住宅建設用地使用權的續(xù)期，其續(xù)期方式，不僅在法律上規(guī)定不一致，而且規(guī)定得不清楚，不具有可操作性。2016年4月，溫州部分房屋住戶發(fā)現其持有的土地證面臨20年土地使用年限到期，需花費數十萬元高額的土地出讓金才能完成續(xù)期手續(xù)，重新辦理土地證，甚至部分住戶需繳動輒幾十萬元的土地出讓金，占到其房產交易價格的三分之一[1]。隨著溫州土地使用權到期事件披露后，圍繞自動續(xù)期為有償還是無償，續(xù)期有無年限或者次數限制，續(xù)期的前提是什么，社會各界展開熱烈討論。但是就解決當前的問題來說，在立法或立法解釋還沒有給出清楚的信號時，無償自動續(xù)期似乎更具可操作性。

1 住宅建設用地使用權到期后續(xù)期的立法現狀

從《物權法》第一百四十九條的規(guī)定可以看出，其對住宅建設用地使用權期限屆滿后的續(xù)期，采取的是自動續(xù)期的方式。自動續(xù)期是指無須權利人向土地出讓方事先提出繼續(xù)使用土地的申請，自建設用地使用權使用期間屆滿之日起，原建設用地使用權設定合同約定的土地使用期間自然順延一次[2]。自動續(xù)期是以期間屆滿這個法定事件自動延續(xù)，而自動延續(xù)的時間長短，則以當初訂立的土地使用權出讓合同為準，例如首次約定的使用期限為50年，以后延續(xù)的期限就有20年。

從《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十二條的規(guī)定可以看出，在行政法上對土地使用權的續(xù)期采取的是申請續(xù)期的方式。申請續(xù)期，是指在土地使用權存續(xù)期間即將屆滿前，土地使用權人向土地出讓方提出繼續(xù)使用原有土地的請求，經土地出讓方的批準，使土地使用權不間斷地、持續(xù)地存在下去。申請續(xù)期的法律效果的發(fā)生取決于土地出讓方的批準，此處的批準實質上為同意。除非該土地涉及到社會公共利益，否則只要土地使用權人在規(guī)定的時間內提出了續(xù)期申請，土地出讓方必須予以批準。

《物權法》第一百四十九條規(guī)定了住宅建設用地使用權70年到期后自動續(xù)期，《城市房地產管理法》第二十二條規(guī)定了土地使用權續(xù)期要提前一年提出申請，申請經過批準后，要補交土地出讓金，沒有提出申請或者提出的申請沒有得到批準，國家可以無償收回。這兩部法律在土地使用權續(xù)期的規(guī)定上存在現實的沖突，且到目前為止這兩部法律都有效力。但是從法律生效的時間來看，《城市房地產管理法》是2007年8月30日修訂的，《物權法》是2007年10月1日生效的，《物權法》生效的時間明顯晚于《城市房地產管理法》。所以根據新法優(yōu)于舊法、上位法優(yōu)于下位法的原則，總體上來說《物權法》都是優(yōu)先于《城市房地產管理法》的。所以住宅建設用地使用權到期后采用的續(xù)期方式，應當按《物權法》的規(guī)定，采用自動續(xù)期的方式。

2 住宅建設用地使用權自動續(xù)期存在的問題

《物權法》對住宅建設用地使用權到期后以自動的方式續(xù)期的規(guī)定是明確的，這個規(guī)定就不再需要原土地使用權人提出申請。但是自動續(xù)期是否意味著無償續(xù)期或者要重新繳納土地出讓金或土地使用費以及續(xù)期的前提、期限和次數，這些重要問題，《物權法》中沒有明確規(guī)定，這使得自動續(xù)期難以執(zhí)行下去。

2.1 自動續(xù)期是否意味著有償

觀點一：自動續(xù)期就是無償續(xù)期，這是符合我國實際的。首先從《物權法》當時的立法背景來看，雖然《憲法》規(guī)定住宅建設用地屬于國家所有，但其上的房屋，業(yè)主對其具有所有權，所以要求住宅建設用地使用權應當能夠基本上保證業(yè)主對房屋行使所有權的需要，應當與住宅的所有權相適應，因而才出現了住宅建設用地使用權期限屆滿后自動續(xù)期的規(guī)定，這符合物權人行使物權的要求[3]，所以《物權法》才能高票通過。其次，開發(fā)商在賣房時，是把建筑物所有權的價錢和住宅建設用地使用權的價錢加到一起收取的，因此業(yè)主買房，實際上一并買到了該住宅所有權和住宅建設用地使用權[4]。如果住宅建設用地使用權到期之后還要收費，那么就無法保障業(yè)主的權益及物權人對物權的安全感，將會民心不穩(wěn)。住宅建設用地使用權與國民的居住人權緊密相連，關系到了民生。因此住宅建設用地使用權到期后自動無償續(xù)期，才符合中國國情。

觀點二：自動續(xù)期不等于免費續(xù)期，應當為有償。在我國，因為土地使用權交費就交了一定年限，如70年、50年，所以從物權法理論上來講，政府可以收取一定續(xù)期費用。一方面，住宅建設用地使用權是城市土地上的權利，如果住宅建設用地使用權可以無期限地使用下去，則使用權將和所有權的性質無異，相當于城市住宅的所有人擁有住宅下面土地的所有權，我國《憲法》中明確規(guī)定城市土地是國有土地，這與我國《憲法》中的規(guī)定相違背。另一方面，我國城市現存房地產開發(fā)商與國家簽訂的合同中，建設用地使用權期限時間不足70年，導致住戶在購買住房后，實際的住房建設用地使用權期限不足70年，如需繼續(xù)居住，則需要補交剩下期限的續(xù)期費，這對其他已經交完70年出讓金的住戶來說更加公平。對于繳納出讓金的方式，不應該將續(xù)期費包括在房產稅中，房產稅尤其是非首套房的房產稅是我國調節(jié)貧富差距的重要手段，但是土地使用權的出讓金的多少是根據當地的經濟發(fā)展程度背景下土地的使用價值來決定，故不應該包括在房產稅中，即不應該以房產稅的名義進行交納，而應該以交納相應的續(xù)期費進行收取，對于收取費用的數額則另行討論。

2.2 自動續(xù)期的前提、期限和次數

1）前提。自動續(xù)期應當有前提，其最基礎的前提就是要求住宅建設用地上的建筑物仍然存在，如果建筑物已經不存在了，續(xù)期也就沒必要了。其次還應當考慮當事人的意愿，如果該住宅建設用地的建筑物的業(yè)主并不想續(xù)期，那么續(xù)期也就沒有什么意義了。

2）期限。自動續(xù)期的期限應當怎么確定，對這個問題有不同的意見。有些人認為，法律規(guī)定住宅建設用地使用權70年，就以70年為限，不得超過這個標準，例如現在是50年，那就只能再有20年。還有人認為雖然存在不得超過70年的標準，但是最好先請專業(yè)機構對住宅建設用地上的建筑物進行評估，尤其是對安全使用期限進行評估，在評估后根據評估報告來確定是否予以續(xù)期及續(xù)期的期限，這樣不僅可以物盡其用，保障權利人的居住人權還可以保障其人身安全。

3）次數。自動續(xù)期的期限定下來了，其次數就好說了。如果按照統(tǒng)一的70年的標準來確定，那么續(xù)期次數也就可以統(tǒng)一了，就一次，延展夠70年就可以。如果需要對建設用地上的建筑物進行評估，那么只要在安全使用年限內都可以續(xù)期，次數就沒有限制了。

3 住宅建設用地使用權自動且無償續(xù)期在當前社會的價值

雖然就住宅建設用地使用權自動續(xù)期是否有償的問題上，很多人都支持有償的觀點，但是就其在實際操作中的困境及目前亟需解決的社會問題來看，自動且無償續(xù)期似乎更加有利于當前中國形勢。

3.1 無償續(xù)期有利于社會穩(wěn)定

常人都知道，只有社會穩(wěn)定，才能談及國家發(fā)展，才能長治久安。社會穩(wěn)定在于國民安定。如果住宅建設用地使用權到期后續(xù)期要續(xù)費，不論是以再補交土地出讓金還是以交房產稅或者以其他的方式，在相關法律沒有修訂前，地方政府會有很大的自由裁量權，這又使得續(xù)費的標準不一樣，可能導致公權力濫用。如果續(xù)期要續(xù)費，那么有人續(xù)費有人不續(xù)費，又該怎么辦，把人趕出去還是經常上門要續(xù)期費，過激的方法容易導致社會不穩(wěn)定的因素存在，隨時可能爆發(fā)群體性事件。因此在沒有設計出合理的續(xù)費制度前，無償續(xù)期的方式是可取的，對于維護社會穩(wěn)定有重要作用。

3.2 無償續(xù)期有利于深化住房制度改革

深化住房制度改革是我國深化改革的重要組成部分，其目的在于實現城鎮(zhèn)居民住有所居的目標，保障居者有其屋。購房與租房是解決住房問題的兩大途徑。中國人買房是一個家庭的大事，可能窮其家庭一生才能買下一套房子，因為房產實在太貴，收費實在太高。如果住宅建設用地使用權不到70年續(xù)期還要續(xù)費，這就保留了政府收回土地的可能性，其結果就是居者無房可居，這樣的問題可不是一個人兩個人的問題，而是一個群體的問題。居者無其屋，那么何談深化住房制度改革。住宅建設用地使用權到期后自動無償續(xù)期，能夠保證有房的群體不會因為續(xù)期要續(xù)費而失去房屋，這對國家深化住房制度改革從另一個側面提供了好的反作用力。

3.3 無償續(xù)期體現社會主義的本質

住宅建設用地使用權到期后自動無償續(xù)期其實并不與我國《憲法》《物權法》違背，反而能體現出我國社會主義的本質?！稇椃ā芬?guī)定城市的土地歸國家所有，《物權法》規(guī)定住宅建設用地使用權70年，我國社會主義的本質是人民當家作主?，F在大家主要是就住宅建設用地使用權不足70年而到了合同約定的年限怎么續(xù)期續(xù)費的問題進行討論，所以自動無償續(xù)期也應當是在70年的范圍內討論。至于下個70年，該交土地出讓金的還是要交，因為城市的土地就是歸國家所有。對于不足70年自動無償續(xù)期的問題是國家讓利于民的表現，國家的權力來源于人民，國家的利益最終歸于人民。

4 對自動無償續(xù)期在立法上的建議

自動無償續(xù)期是解決當前社會住宅建設用地使用權到期問題的最快也是效果最好的辦法。但就是無償續(xù)期，仍然需要立法的支持，對此提幾點建議。

4.1 回歸《物權法》立法目標，通過立法或立法解釋來彌補留白或漏洞

部分地區(qū)住宅建設用地使用權到期問題需要解決，各地政府做出的處理辦法可能各不相同，正是因其對自動續(xù)期的理解不一致所導致的。這時候需要立法機關明確表態(tài)，到底應該怎么辦。有人提出了補交土地出讓金，或者繳納房產稅，按年收取，但這在短期內很難操作，從維護國家的社會主義性質和穩(wěn)定來說，都是不合適的。要解決這個問題，應該回歸到《物權法》當初的立法目標：“有恒產者有恒心”及 “居者有其屋”。不能讓地方政府所制定的地方性法規(guī)對民事基本權利進行限制，限制了的就違反了物權法定原則。同時，從《立法法》的角度來說，涉及公民民事基本權利的立法，應該通過法律的形式。住宅建設用地使用權到期后如何續(xù)期，不論是立法的留白，還是法律的漏洞，都應當由全國人民代表大會常務委員會通過立法解釋來彌補該留白或漏洞。否則，如果通過其他的方式既違背了法治的基本原則，也不科學。

4.2 自動無償續(xù)期，仍然要有前提、期限、次數的要求

立法或立法解釋應當對自動無償續(xù)期的前提、期限、次數做出規(guī)定。建議續(xù)期的前提有基本的兩點：其一，住宅建設用地上的建筑物仍然存在；其二，當事人自愿續(xù)期。

在期限上，不足70年的，補足70年，還是那句話，這是對住宅建設用地使用權70年年限內的考慮，如果夠了70年，那么就開始簽訂一個新的建設用地使用權合同，重新繳納土地出讓金，這樣國有的土地還是歸于國家，對于上個70年內的建筑物，如果依然存在的話，國家可以考慮征收或者征用，給予房屋所有人適當補償。

在次數上，直接一次到位，例如50年的，直接一次就夠20年，總共70年，至于在這20年內建筑物是否存在，如果建筑物存在那就正常的該怎么樣就怎么樣；不存在了，即使原來的建筑物不足70年，那么也要開始簽訂一個新的建設用地使用權合同。

4.3 對簽訂住宅建設用地使用權合同進行明確的強制規(guī)范

合同雖然在很多情況下要體現當事人之間的意思自治、私法自由，但是關于住宅建設用地使用權合同，這關系到民生問題，必須在源頭就要防范于未然，讓開發(fā)商擔負起應當擔負的社會責任，不能讓開發(fā)商占盡便宜，留下一大堆問題給政府，同時對政府的權力也要進行必要的限制，所以在立法或立法解釋上應當對住宅建設用地使用權合同的簽訂進行明確的強制規(guī)范，尤其是在期限上，最好與70年相一致，不允許政府與開發(fā)商協商確定。

5 結語

住宅建設用地使用權到期后自動續(xù)期的制度是《物權法》第一百四十九條破舊立新的產物。立法者創(chuàng)設該制度的目的，是為了保障百姓“居者有其屋”的住房人權，同時保障“有恒產者有恒心”，使國民安居樂業(yè)。自動無償續(xù)期對解決當下的問題是具有可操作性的，有人說自動無償續(xù)期對已經承受了70年土地出讓金的購房者來說是不公平的，其實這個可以在新簽訂的住宅建設用地使用權合同后重新購買房屋時給予適當的優(yōu)惠，這樣就容易達到公平了。雖然到目前為止，我國法律也沒有對住宅建設用地使用權自動續(xù)期的相關內容做出明確規(guī)定，但是相信不久的將來，這方面的制度會逐漸完善，作為法律人，我們拭目以待。

[1]溫州現首例“住宅土地使用權到期續(xù)期”，要交房價三成[N].新京報，2016-04-16（A02）.

[2]崔建遠.物權法 [M].北京：中國人民大學出版社2011：312.

[3]張力，龐偉偉.住宅建設用地使用權續(xù)期規(guī)則相關問題探析[J].法學，2016(7).

[4]王林青.建設用地使用權期限屆滿法律后果比較觀察[J].環(huán)球法律評論，2016(4).

責任編輯 周斯韻

D923.2

A

1674－5787（2016）06－0029－04

10.13887/j.cnki.jccee.2016（6）.9

2016-10-21

李婷（1990—），女，新疆焉耆人，新疆師范大學法學院2015級民商法專業(yè)研究生，研究方向：中亞民商法基礎理論。