景電灌區(qū)灌溉管理制度改革問題分析

周懷兵，齊廣平

（1.甘肅省景泰川電力提灌管理局，甘肅景泰 730400；2.甘肅農業(yè)大學工學院，甘肅蘭州 7300701）

景電灌區(qū)灌溉管理制度改革問題分析

周懷兵1，齊廣平2*

（1.甘肅省景泰川電力提灌管理局，甘肅景泰 730400；2.甘肅農業(yè)大學工學院，甘肅蘭州 7300701）

我國水資源日益緊缺，灌區(qū)是農業(yè)用水大戶，高效合理的利用農業(yè)水資源已經成為世界共同關注的問題。通過水利工程技術改革是解決傳統(tǒng)水資源浪費的主要途徑,我國大部分灌區(qū)已經在灌溉渠道、灌水效率以及水費改革方面做出了一定的努力，但在灌區(qū)的管理制度上還有不足之處。本文以景電灌區(qū)灌溉管理制度改革為分析對象，結合國內外灌區(qū)管理的先進理論，探討了灌區(qū)管理制度改革的影響因素，為景電灌區(qū)推進灌溉管理制度改革提供了可借鑒方法。

灌溉管理制度；景電灌區(qū)；改革

我國是農業(yè)大國，農業(yè)又是用水大戶，面對日益緊缺的水資源問題，我國對農業(yè)用水效率已經進行了很大的改進，但僅僅依靠工程技術手段實現(xiàn)節(jié)約用水是不現(xiàn)實的，還需要通過水資源的管理才能更好地為節(jié)約型社會服務。我國修建了許多灌區(qū)，但部分灌區(qū)設施都已經老化失修，雖然我國在灌區(qū)維護上做了很多工作，由此政府也背負了很重的財政負擔，但還是沒有解決根本問題。

我國灌區(qū)發(fā)展了近70年，取得了一些可喜的成果，為我國農業(yè)的生產和社會的穩(wěn)定做出了長足的貢獻，但在灌區(qū)管理方面起步較晚，人們意識不高。盡管在灌區(qū)管理制度的問題上進行了一定的探索，提出了一些先進的管理方法，如水利設施承包制、租聘等，推進了我國農田水利事業(yè)的發(fā)展，但就發(fā)展節(jié)約型社會來說，還需要進一步加強灌區(qū)管理。

甘肅省景泰川電力提灌工程（簡稱景電工程）是跨省大Ⅱ型提溉工程，具有高楊程、級數(shù)高、規(guī)模大等特點。景電灌區(qū)的設計流量是28.6m3/s，加大流量是33m3/s，擁有大型泵站合計43座，總裝機容量達25.97萬千瓦；景電灌區(qū)共有1391條渠道，合計2 422 km。設計灌溉面積6.51萬公頃，總投資達8.6億。景電灌區(qū)分兩期修建，建成后徹底改變了灌區(qū)農業(yè)生產水平。截至2013年底，灌溉面積達到了108萬畝，累計完成提水量106.8億m3；全灌區(qū)累計生產糧食77.51億公斤，經濟作物29.12億公斤，累計產生直接經濟效益138.36億元，灌區(qū)有效地阻止了騰格里沙漠的南侵，成為省城蘭州最大的生態(tài)屏障，為石羊河流域綜合治理發(fā)揮了重要作用。雖然景電灌區(qū)管理方式進入了規(guī)范化、現(xiàn)代化、精細化程度，在甘肅是一面旗幟，但是仍存在可持續(xù)發(fā)展后勁不足的諸多問題。

一、國內外灌溉管理制度改革

（一）國外灌溉管理制度改革

美國是灌溉制度改革較早的國家，尤其是在農業(yè)為主要經濟支柱的西部地區(qū)，該地區(qū)氣候較為干旱，灌溉是主要的經濟發(fā)展的基礎。早期，在美國西部的灌溉公司都是私人公司，這些公司給西部的農業(yè)發(fā)展帶來了一陣春風，但好景不長，由于灌區(qū)盈利少，許多公司都因為連續(xù)虧本放棄運營了。從1902年的開墾法案開始，美國墾務局開始研究如何制定灌區(qū)的管理與發(fā)展計劃，最后得到的結論是通過灌溉精細化，減少灌溉管理人員，提高自動化控制能力。

墨西哥是一個農業(yè)大國，降雨分布不均，和我國類似。墨西哥的灌溉面積約620萬公頃，其中近一半土地位于灌區(qū)之內，可見灌區(qū)對墨西哥農業(yè)的影響深遠。從1950年開始，墨西哥政府通過間接和直接兩種方式干預農業(yè)生產。意料之外的是1980年的經濟危機，使得墨西哥政府對灌區(qū)管理進行重新的認識，通過減少農業(yè)投入補助、提高能源和燃料價格、灌溉管理權轉移、成立國家水委員會和用水者協(xié)會一系列的改革，許多灌區(qū)提高了管理效率，還引進了一系列先進自動化灌水技術，人們對農業(yè)又有了很高的積極性。

日本位于亞洲季風型溫帶地區(qū)，農業(yè)用水占全國用水量的一半。很久以前，日本就依賴水稻農業(yè)維持本國的農業(yè)發(fā)展。通過建立的國家機構與地方機構來監(jiān)督管理水資源，政府負責建立水庫、水壩、干渠等一系列大型工程，地方機構負責修建支渠、斗渠、農渠及分水設施。采用樹枝狀管理方式，分級管理協(xié)調配水計劃，合理的利用水資源[1-2]。

（二）國內灌溉管理制度改革

當前,我國灌溉基礎設施老化嚴重，設備年久失修，部分渠道失去了輸水功能，特別是一些中小型灌區(qū)配套設備損壞更為嚴重。改革開放前，我國對農業(yè)灌溉工程的投入只有很少一部分，而且灌區(qū)的管理手段也比較落后，對于信息化技術的引進較遲，缺少一些懂技術的維護人員，這些問題集中體現(xiàn)在：第一，政府投資較少，財政承擔的公益支出少；第二，部分灌區(qū)缺少先進管理方法，造成了許多不必要的損失；第三，部分灌區(qū)挪用灌區(qū)維護費用，致使部分基礎設施形同虛設，灌溉水利用率降低，造成農戶勞動積極性降低，甚至引發(fā)社會矛盾；第四，灌區(qū)管理人員總量過剩，技術性人才缺乏，這又增加了改革的難度，降低了管理效率。總而言之，我國灌區(qū)就人事、產權、財務、體制等方面都存在一定問題，而且改革相對難度大。

因為灌區(qū)的管理被社會、經濟等諸多因素干擾，僅僅依靠單純的經營，套用別的領域體制改革方式進行改革是不行的，不能把灌區(qū)經營簡單的放入市場之中。所以，灌區(qū)管理改革有很多問題，而且難度較大[3]。

二、景電灌區(qū)灌溉管理制度存在的問題

（一）用水產權不明，管理責任模糊

我國水資源以國家為主體，水資源的管理權、所有權及使用權沒有仔細劃分，灌區(qū)的管理單位經過層層劃分，政府作為一個主管對灌區(qū)的經濟進行宏觀調控，也是微觀經濟的支配者，政府是灌區(qū)工程管理的唯一主體，對于景電灌區(qū)來說，灌區(qū)的工程機構、重要事情、人事管理、計劃審批都是政府行為的延伸。

景電灌區(qū)沒有經營自主權，沒有法人財產權，在經營管理上到處受到相關政府單位的制約，但灌區(qū)又行使一部分的政府職能，這樣造成的結果是政企不分。有些政府本因承擔的責任轉嫁到灌區(qū)身上。萬一灌區(qū)遭受到自然災害或者其它未知災害，造成部分用水戶經濟損失嚴重，這些損失本因歸咎于政府或者其它救助機構，但人們很容易的將這個責任歸咎到灌區(qū)身上，從而使得灌區(qū)管理運行經費入不敷出，干擾灌區(qū)的正常運行。

（二）水費征收不規(guī)范

我國實行的是計劃經濟與市場經濟并行經濟體制，沒有把水利工程供水作為商品來看待，政府長期以來一直以計劃為手段對灌溉用水進行配置，忽略了灌溉水價格機制的調節(jié)作用，供水成本與供水水價之間的差額往往由政府補貼來彌補，灌區(qū)經營費用開支變大，而灌溉水價卻低于市場價格，灌溉水費的收繳缺乏一定的監(jiān)督，這使得收取水費的相關職能部門在執(zhí)行時有一定的隨意性，會產生一些不符合規(guī)范的行為。

（三）用水者管理不足

景電灌區(qū)原有的灌溉管理制度是以政府為主體的管理活動，代表國家行使管理權。由于政府主體自身的限制，只能做一些灌溉水分配的時空配置，不適合農戶分散的灌水需求，這使得農戶在灌水管理中處于弱勢，不能把農戶單純的看作是供水對象，要給農戶自身一定的發(fā)言權，要把農戶的利益和灌區(qū)的利益緊密的結合起來[4]。要多考慮灌溉用水時間和空間的配置，要多鼓勵農戶參與到灌溉水管理這個工作中，確保農戶自身的利益不受損害。

（四）灌溉管理有效激勵不足

當前景電灌區(qū)在安排灌溉管理時，主要依靠政府職能部門委托相關水管部門進行，水管部門并不是工程的投資者，只是代理政府執(zhí)行相關的灌溉管理職責，因此并不能從具體的灌溉管理工作中得到利益，若水管部門在灌區(qū)管理中出現(xiàn)一些損失后，水管部門也不承擔責任，當前灌區(qū)管理制度缺少相應的缺乏激勵機制。此外，灌區(qū)運營管理者的工資主要來源于政府財政支出，并不考慮為農戶提供的服務質量，而且灌區(qū)管理者的職稱晉升制度也不考慮農戶的意見，使得管理者沒有足夠的機會深入到農戶之中，無法獲取灌區(qū)的精確信息。灌溉管理者只會關心和自己職位相關的信息，忽略了對原有設備和渠道的維護，因為研究新的灌溉系統(tǒng)要比維護舊的灌溉系統(tǒng)更容易讓別人注意到自己，激勵不足會導致灌區(qū)管理者對農戶的服務水平下降，甚至發(fā)生沖突，造成不必要的社會矛盾。

三、灌溉管理制度改革分析

（一）建立經濟自立排灌區(qū)

經濟自立排灌區(qū)指的是“供水企業(yè)+用水者協(xié)會+用水農戶”新型灌溉管理方式，其中供水公司是一個國營企業(yè)，按照灌溉系統(tǒng)建立方式建立管理機構，該機構具有法人權利，擁有自己的章程、獨立的財務、自負盈虧、自己管理自己。供水公司把灌溉用水作為商品進行交易，交易對象是用水者協(xié)會而不是直接到農戶，供水公司不僅負責灌溉水交易，而且還要負責相關供水工程及其附屬建筑物的維護。用水者協(xié)會作為一個緩沖帶，聯(lián)系著供水企業(yè)和農戶[5]。

（二）推進用水戶參與灌區(qū)管理

推進用水戶自參與灌區(qū)管理，可以鼓勵用水戶自發(fā)組建用水者協(xié)會，用水者協(xié)會具有以下優(yōu)點：

1.農戶參與用水者協(xié)會可以了解灌溉用水如何分配更為合理。如何分配更能解決每一戶的切身需求，由農戶參與制定的灌水計劃更加符合實際需求，而且用水者協(xié)會可以對灌溉計劃的執(zhí)行進行監(jiān)督。

2.用水者協(xié)會可以協(xié)商灌區(qū)各個農戶之間的用水需求。保護灌溉水資源，提高灌溉服務質量，減少不必要的灌水損失。

3.用水者協(xié)會是由農戶自發(fā)組織。這樣會提高農戶灌水的積極性，提高農業(yè)生產效率，進而提高了灌區(qū)的服務質量，用水者協(xié)會可以承擔更多的政府機構應該承擔的責任，減少灌區(qū)管理人員的負擔。

（三）建立合理水價制度

景電灌區(qū)水價改革可以分為兩個方向，一個方向是灌溉水費的收取方式，一個是灌溉水費的收取標準。分三部分收取，第一部分是水資源費，第二部分供水公司水價，第三部分用水者協(xié)會水價。水資源費是由景泰縣水務局通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取,按當?shù)鼗厩闆r來收取費用。收費的程序按縣水務局—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府—村—農戶。

供水公司的水價定價主要由景泰縣水務局和物價局共同制定，考慮到水價主要由管理費、工程維護費、工資及附加費、修理費、燃料及電力費等，同時制定灌溉水價時應考慮灌區(qū)農戶的承受能力，可以不按供水成本收費[6]。

用水者協(xié)會水價主要是一些辦公人員的工資、辦公、簡單維修及交通費用，這是最基層的水管組織。

(四)以人為本，加強與農戶聯(lián)系

堅持以人為本的思想，首先要引入灌區(qū)管理者激勵機制，鼓勵管理人員多與灌水農戶溝通，要求配水工作人員應該在日常工作之中加大協(xié)調力度，準確、清晰地掌握當前農戶的情況，在灌水數(shù)據(jù)的統(tǒng)計、計算、分析過程中事半功倍。統(tǒng)籌兼顧的為灌區(qū)人民服務，杜絕形式主義、不良之風，防止灌區(qū)農戶因為一些小的糾紛沖撞灌區(qū)管理部門，影響灌區(qū)正常運行[7]。

綜上所述，要實現(xiàn)景電灌區(qū)管理制度改革，就要從人事職位、財務支出、管理體制、工程建設等多部門改革入手，此外政府還要提供必要的幫助和扶持，灌區(qū)的管理制度改革是一個復雜的工程，僅僅考慮信息技術等原因是不行的，還要克服一些比較傳統(tǒng)的觀念或者一些根深蒂固的思想，在對灌區(qū)改革的時候，很難對這些意識觀念進行改變，需要通過一段持續(xù)的時間才會好轉。灌區(qū)現(xiàn)代化是我國社會主義發(fā)展與水利現(xiàn)代化結合的產物，是我們認識世界和改變世界的產物，灌區(qū)的現(xiàn)代化是一種趨勢，不僅體現(xiàn)在技術上，而且體現(xiàn)在灌區(qū)管理上，只有尊重科學，堅持與時俱進、以人為本、堅持科學發(fā)展觀，堅持灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展，推進灌區(qū)先進管理方式改革，高效利用我國稀缺的水資源，才能更好地為人民服務。

[1]Aigenr,D.J.,Lovell,C.A.K.,Sehmidt,P,J.1977.For mulation and estimation of stoehastie frontier Production models[J].Journal of Eeonometries,6:21-7.

[2]Bardhan,P.1993.Analytiesofthein stitutionsofinformale Perationinruraldevelopment[J].World Development,21(4):633-639.

[3]石秋菊,張峰.引黃灌區(qū)供水管理體制改革思路初探[J].中國農村水利電,2006,(4):25-26.

[4]馮焰龍.論灌區(qū)的水價確定及水費計收[J].水利經濟,1999,(7):46-49.

[5]關良寶,李曦,陳崇德.農業(yè)節(jié)水激勵機制探討[J].中國農村水利水電,2002,(9):19-21.

[6]郭宗信.深化管理體制改革促進灌區(qū)經濟發(fā)展[J].水利發(fā)展研究,2002,(l):33-35.

[7]海爾.G瑞尼.理解和管理公共組織[M].北京清華大學出版社,2002.

（編輯：魏翔）

TV211.3

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1673-9019(2016)14-0009-03

2016-05-05

周懷兵(1986-)，男，甘肅甘谷人，主要從事農業(yè)節(jié)水與灌溉管理工作。

齊廣平(1969-)，男，甘肅西峰人，博士后，教授，主要從事節(jié)水灌溉與生態(tài)農業(yè)研究工作。