公眾健康在美國(guó)空氣污染治理中的地位
——兼論對(duì)我國(guó)環(huán)境治理的啟示

武一帆（福州大學(xué)，福建 福州 350108）

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公眾健康在美國(guó)空氣污染治理中的地位
——兼論對(duì)我國(guó)環(huán)境治理的啟示

武一帆
（福州大學(xué)，福建 福州 350108）

摘 要：20世紀(jì)中葉，美國(guó)曾遭遇嚴(yán)重的空氣污染，公眾健康受到威脅，迫使美國(guó)國(guó)會(huì)確立公眾健康優(yōu)先原則，并貫穿于整個(gè)空氣污染治理的全過程，尤其是司法對(duì)于該項(xiàng)原則的嚴(yán)格堅(jiān)守，成為美國(guó)空氣污染治理成功的基本保障.美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)于正在著手治理空氣污染的我國(guó)具有重要的啟示意義，本文對(duì)此進(jìn)行了分析探討.

關(guān)鍵詞：空氣污染治理；公眾健康優(yōu)先；啟示

1 引言

空氣是人類生存的必需品.然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，近幾年來我國(guó)的空氣污染事件卻屢見不鮮.空氣污染嚴(yán)重?fù)p害公眾健康，治理空氣污染必須以保障公眾健康為根本目的.大洋彼岸的美國(guó)同樣在工業(yè)時(shí)代遭遇過空氣污染的難題.然而如今的美國(guó)已經(jīng)儼然脫胎換骨成為一個(gè)空氣清新的國(guó)家，逐步確立和貫徹公眾健康優(yōu)先原則，是其空氣污染得以治理成功的關(guān)鍵.我國(guó)《大氣污染防治法》立法目的中雖有“保障公眾健康”，但公眾健康優(yōu)先原則尚未確立.因此，美國(guó)治理空氣污染過程中公眾健康優(yōu)先原則對(duì)于該部法律的實(shí)施以及其未來可能進(jìn)行的修訂具有重要的啟示意義.

2 公眾健康優(yōu)先原則在美國(guó)空氣污染治理中的確立

2.1 美國(guó)空氣污染治理的歷史演變

美國(guó)的治理歷程中幾次具有重大意義的思路轉(zhuǎn)變促成了公眾健康優(yōu)先原則確立，使公眾健康優(yōu)先原則逐步成為空氣污染治理的基本原則.

1、以技術(shù)為主的治理手段發(fā)展為以法律為主的治理手段

面對(duì)嚴(yán)重的空氣污染，美國(guó)人起初嘗試?yán)眉夹g(shù)手段將污染的罪魁禍?zhǔn)装犭x城市，卻招致工廠職工開車上班更多的尾氣排放，技術(shù)為主的治理手段不能完全有效的解決空氣污染問題，空氣污染物質(zhì)的排放必須受到嚴(yán)格規(guī)制，從此，美國(guó)開始訴諸以法律手段為主的治理方式，為后來確立和貫徹公眾健康優(yōu)先原則奠定了基礎(chǔ).

2、從以普通法為主發(fā)展為以專門立法為主

空氣污染控制立法最早出現(xiàn)在普通法侵權(quán)救濟(jì).環(huán)境污染問題剛出現(xiàn)時(shí)，美國(guó)還沒有專門控制污染立法，因此，環(huán)境污染造成人身或財(cái)產(chǎn)損害時(shí)，公眾只能求助于侵權(quán)法救濟(jì).然而侵權(quán)法救濟(jì)弊端也很明顯，環(huán)境污染的損害具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，往往在救濟(jì)之時(shí)，人身或者財(cái)產(chǎn)已經(jīng)遭受了巨大的損害，因此，一些空氣污染嚴(yán)重的州不得不著手制定專門控制污染的法律，為公眾健康優(yōu)先原則在空氣污染治理領(lǐng)域的確立奠定了法律基礎(chǔ).

3、由各州為主的立法發(fā)展為由聯(lián)邦為主的立法

20世紀(jì)60年代中期前，各州和當(dāng)?shù)匾恢笔强諝馕廴局卫淼闹鹘牵槍?duì)迫在眉睫的空氣污染問題進(jìn)行專門的立法.1963年《清潔空氣法》才第一次明確聯(lián)邦政府與州在空氣污染治理中的責(zé)任.國(guó)會(huì)認(rèn)為各州和當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)承擔(dān)從源頭控制空氣污染的首要責(zé)任，但是它也同樣承認(rèn)了聯(lián)邦政府的資金支持和領(lǐng)導(dǎo)作用對(duì)于聯(lián)邦政府、各州、各地區(qū)和當(dāng)?shù)卣餐献黝A(yù)防和控制空氣污染計(jì)劃的進(jìn)展是相當(dāng)重要的.聯(lián)邦政府有權(quán)干預(yù)顯示聯(lián)邦政府隱含地接受了解決空氣污染問題的責(zé)任.

2.2 公眾健康優(yōu)先原則的確立

20世紀(jì)60年代前，由于空氣污染給人們的健康與福祉帶來嚴(yán)重的威脅，早期地方性的立法是建立在公眾健康遭受嚴(yán)重危害的基礎(chǔ)上的，其控制空氣污染的通常辦法就是制定一項(xiàng)法令來禁止如排放濃煙等特定行為或者防治公害事件.此類法令雖旨在保護(hù)公眾健康，但卻沒有做出任何努力來決定何種污染物質(zhì)進(jìn)入環(huán)境及其排放的影響.

環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定最初是為了通過空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)人體健康，但是這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)直到它們被真正地執(zhí)行、直到真正的污染源減少排放才具有真正的世界影響力.使公眾健康優(yōu)先原則最終確立下來的司法實(shí)踐當(dāng)屬2001年最高院終審“美國(guó)卡車運(yùn)輸協(xié)會(huì)訴環(huán)保署案”.在上訴到最高院之前，法院均支持了美國(guó)卡車運(yùn)輸協(xié)會(huì)的主張，認(rèn)為《清潔空氣法》賦予環(huán)保署立法權(quán)以設(shè)定“足夠安全幅度”的規(guī)定是違憲的.在美國(guó)環(huán)境立法受到巨大挑戰(zhàn)之時(shí)，最高院全體大法官一致認(rèn)為《清潔空氣法》并未違憲，且其立法目的沒有要求環(huán)保署在設(shè)立空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)考慮經(jīng)濟(jì)成本.至此，這個(gè)在20世紀(jì)70年代前后的美國(guó)立法中就提到公眾健康與福祉最終得以真正確定下來，成為美國(guó)等西方國(guó)家空氣污染甚至是環(huán)境治理的基石性原則.

3 公眾健康優(yōu)先原則的制度構(gòu)造

保障公眾健康是政府最為重要的目標(biāo)之一，而法律在促成該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方面起著至關(guān)重要的作用.

3.1 政府必須承擔(dān)提供清潔空氣公共產(chǎn)品的首要責(zé)任，且空氣必須要達(dá)到法定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

《清潔空氣法》基本觀點(diǎn)是非常簡(jiǎn)單的：聯(lián)邦政府決定國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，然后各州決定怎樣去控制當(dāng)?shù)氐奈廴驹匆赃_(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn).

首先，聯(lián)邦政府制定環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面，EPA官員根據(jù)全國(guó)戶外空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來制定“一級(jí)國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”和保留一個(gè)足夠的安全幅度，該安全幅度對(duì)于保護(hù)公眾健康都是必不可少的，有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確反映對(duì)于公共健康和福祉會(huì)產(chǎn)生決定性影響的污染物質(zhì)的最新科學(xué)知識(shí).

其次，在聯(lián)邦政府和州政府的配合上，《清潔空氣法》中規(guī)定了在聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)下的聯(lián)邦政府和各州及當(dāng)?shù)卣献鞯目諝馕廴竟芾眢w制，規(guī)定從源頭上預(yù)防和控制空氣污染的主要職責(zé)在于各州和地方政府，但是，在發(fā)展預(yù)防和控制空氣污染有關(guān)的聯(lián)邦、州、區(qū)域和地方的合作計(jì)劃方面，聯(lián)邦的財(cái)政援助和領(lǐng)導(dǎo)作用是必不可少的.

3.2 國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（NAAQS）的制定

從一開始，整個(gè)國(guó)家達(dá)到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)就是為了保護(hù)公共健康和福祉，這被稱為是《清潔空氣法》的心臟.

第一，環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)必須嚴(yán)格且唯一建立在公眾健康基礎(chǔ)上

“一級(jí)國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)當(dāng)達(dá)到完全不會(huì)對(duì)最敏感人群造成任何影響的程度，也就是說即使是患有呼吸道疾病的哮喘等人群，都應(yīng)當(dāng)不受到空氣污染物質(zhì)的侵害.“二級(jí)國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)當(dāng)達(dá)到公共福利不受特定的空氣污染物質(zhì)的危害抑或潛在危害.

在著名的“鉛產(chǎn)業(yè)企業(yè)訴聯(lián)邦環(huán)保署案”中，原告認(rèn)為環(huán)保署超出法定權(quán)限，制定鉛為“一級(jí)國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”過于嚴(yán)格且完全沒有必要，嚴(yán)重影響企業(yè)正常的生產(chǎn)活動(dòng).而最高院認(rèn)為，法律授權(quán)環(huán)保署制定具有安全幅度的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，即便是沒有完全確實(shí)充分的科學(xué)依據(jù)論證的潛在污染物質(zhì)，也應(yīng)當(dāng)防患于未然.由此可見，公眾健康是環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的唯一依據(jù)，無論在美國(guó)立法還是在司法中都嚴(yán)格的被遵守和執(zhí)行，正是這樣的制度，才能真正保障公眾健康的生活.

第二，EPA在設(shè)定和執(zhí)行環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不必考慮經(jīng)濟(jì)成本和技術(shù)可行性

環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在被設(shè)定和執(zhí)行時(shí)不必考慮經(jīng)濟(jì)成本和技術(shù)可行性，是指空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不需考慮制定和落實(shí)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)給企業(yè)和社會(huì)所帶來的經(jīng)濟(jì)成本，也不需要考慮當(dāng)時(shí)的技術(shù)能否達(dá)到符合此類標(biāo)準(zhǔn)的可能，只需考慮是否會(huì)對(duì)公眾健康和福祉造成危害或者潛在危害.

1976年“聯(lián)合電力公司訴聯(lián)邦環(huán)保署案”是達(dá)到一級(jí)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)無需考慮經(jīng)濟(jì)成本和技術(shù)可行性的著名案例.電力公司認(rèn)為，達(dá)到一級(jí)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)面臨許多現(xiàn)實(shí)的障礙：低硫煤稀缺，能使二氧化硫達(dá)標(biāo)排放的設(shè)備尚未被發(fā)明，安裝設(shè)備需花費(fèi)超過五億美元等等.美國(guó)最高法院最終做出電力公司敗訴的判決，這份判決是對(duì)《清潔空氣法》立法精神的遵守，公眾健康保護(hù)應(yīng)當(dāng)作為最重要的考慮，為達(dá)到嚴(yán)格保障公眾的健康的目的，不惜犧牲重大經(jīng)濟(jì)利益.

前文提到的“鉛產(chǎn)業(yè)企業(yè)訴聯(lián)邦環(huán)保署案”中，原告提出的另一個(gè)理由是環(huán)保署制定的鉛標(biāo)準(zhǔn)忽視了經(jīng)濟(jì)因素和技術(shù)可能，是一個(gè)無法達(dá)到的高標(biāo)準(zhǔn).正如委員會(huì)在討論該案時(shí)所說：“現(xiàn)有的污染源要么滿足法律設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，要么關(guān)閉；此外，新的污染源應(yīng)當(dāng)盡最大可能加以控制以空氣排放.”經(jīng)濟(jì)發(fā)展與技術(shù)障礙不應(yīng)成為污染環(huán)境和危害公眾健康的借口，公眾健康應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)因素和技術(shù)因素.

4 公眾健康優(yōu)先原則對(duì)我國(guó)空氣污染治理的基本啟示

我國(guó)自1978年改革開放以來走的是“先污染，后治理”的老路.近年來，國(guó)家逐步提高了對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視，但面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高的物質(zhì)需求，環(huán)境的要求似乎長(zhǎng)期被忽視.美國(guó)在20世紀(jì)中葉也曾出現(xiàn)過和中國(guó)現(xiàn)在面臨的相類似問題.美國(guó)通過長(zhǎng)期空氣污染治理的探索，尋找出最有利于公眾健康的治理模式，對(duì)我國(guó)有著很大的啟示意義：

第一，明確政府在空氣污染治理中的責(zé)任

清潔空氣是公眾共用物，具有共享性和排他性，各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境空氣質(zhì)量負(fù)責(zé)，負(fù)有維護(hù)大氣公共物品供給、保障公民呼吸清潔空氣的權(quán)利的義務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用，在防治、保護(hù)、改善和提供清潔空氣方面承擔(dān)主要責(zé)任.其中，極為重要的關(guān)系是政府要處理好與企業(yè)和公眾的關(guān)系，政府不能僅僅助推私人物品的生產(chǎn)，而是應(yīng)當(dāng)同時(shí)承擔(dān)提供和保護(hù)公共產(chǎn)品的責(zé)任，要明確自身在空氣污染治理中的角色.

第二，環(huán)境空氣質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以公眾健康為基礎(chǔ)制定

我國(guó)環(huán)境空氣功能區(qū)分類有兩類：一類區(qū)為自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和其他需要特殊保護(hù)的區(qū)域；二類區(qū)為居住區(qū)、商業(yè)交通居民混合區(qū)、文化區(qū)、工業(yè)區(qū)和農(nóng)村地區(qū).這種分類標(biāo)準(zhǔn)與美國(guó)“一級(jí)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”和“二級(jí)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”依據(jù)會(huì)對(duì)公眾健康和福祉影響程度的分類有較大差別，并且，標(biāo)準(zhǔn)的制定過于寬泛，沒有具體的細(xì)則進(jìn)行保障，我國(guó)應(yīng)當(dāng)以公眾健康為本位，重新制定更有益于人民健康生活的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn).

第三，由“末端治理”向“重在預(yù)防”轉(zhuǎn)變

面對(duì)我國(guó)現(xiàn)今的空氣污染現(xiàn)狀，治理污染是必不可少的，然而，在治理的同時(shí)，我們同樣應(yīng)當(dāng)從源頭對(duì)空氣質(zhì)量進(jìn)行保護(hù)，即提供清潔空氣，這也是學(xué)界建議將《大氣污染防治法》的法律名稱改為《清潔空氣法》的原因所在，對(duì)于空氣污染治理的立法定位就應(yīng)當(dāng)從源頭做起.美國(guó)立法通過設(shè)立適宜公眾健康的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以達(dá)到提供清潔空氣的目的，這種事前預(yù)防空氣污染的立法方式很值得我們借鑒.

然而，在我國(guó)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地位很不明顯，大多用于事后的處罰，因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)要求各省和當(dāng)?shù)卣袷睾蛨?zhí)行環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使公眾從一開始就可以享受到清潔的空氣，而不是待到健康受到危害之后再行救濟(jì).

第四，環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定和執(zhí)行不需考慮經(jīng)濟(jì)成本和技術(shù)可行性

我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是社會(huì)前進(jìn)的需要，技術(shù)尚未解決環(huán)境污染領(lǐng)域問題的現(xiàn)實(shí)也是客觀存在，如果我們一味限制于經(jīng)濟(jì)因素和技術(shù)因素的禁錮，犧牲掉的將是我們身體健康的權(quán)益，甚至后代人身體健康的權(quán)益.立法下一劑猛藥的同時(shí)，在司法中更應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行公眾健康優(yōu)先原則，面對(duì)污染企業(yè)或個(gè)人的借口推脫責(zé)任，法院應(yīng)當(dāng)站在保護(hù)公眾健康的立場(chǎng)上進(jìn)行判決，促使企業(yè)通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)或者技術(shù)更新，盡快達(dá)到國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn).

參考文獻(xiàn)：

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〔4〕鄭曾.環(huán)境治理中草根環(huán)保民間組織與政府關(guān)系研究［D］.廈門大學(xué)，2014.

中圖分類號(hào)：X51

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-260X（2016）06-0030-03

收稿日期：2016-03-02

基金項(xiàng)目：本文系2014年中國(guó)法學(xué)會(huì)課題——“美國(guó)空氣污染治理的經(jīng)驗(yàn)與啟示研究”［CLS（2014）D106］的階段性成果，同時(shí)是福州大學(xué)SRTP項(xiàng)目的最終成果