財(cái)政性涉企資金的管理與基金化改革研究

■/趙　瑛

財(cái)政性涉企資金的管理與基金化改革研究

■/趙瑛

該文從以往財(cái)政性涉企資金分配方式的弊端入手，闡釋了涉企資金基金化改革的理論基礎(chǔ)和重要意義，通過對(duì)各地政府引導(dǎo)基金普遍存在的現(xiàn)象和問題，提出促進(jìn)政府投資引導(dǎo)基金的持續(xù)健康發(fā)展的政策建議，為更好地發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用和引導(dǎo)作用，更加有效地帶動(dòng)社會(huì)資金推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高供給體系的質(zhì)量和效率，強(qiáng)化財(cái)政資金的激勵(lì)效應(yīng)，加強(qiáng)涉企資金基金化改革提供決策參考。

財(cái)政涉企資金改革研究

一、政策出臺(tái)背景

（一）以往財(cái)政性涉企資金分配方式的弊端

近年來，針對(duì)涉企財(cái)政補(bǔ)助資金的專項(xiàng)監(jiān)督檢查和審計(jì)發(fā)現(xiàn)，涉企財(cái)政補(bǔ)助資金的管理較為混亂，企業(yè)弄虛作假騙取財(cái)政補(bǔ)助資金的問題比較突出。一是項(xiàng)目多頭管理，存在對(duì)企業(yè)重復(fù)補(bǔ)貼現(xiàn)象。如在支持企業(yè)科技創(chuàng)新方面，財(cái)政共設(shè)有扶持企業(yè)自主創(chuàng)新資金、工業(yè)中小企業(yè)技術(shù)改造資金、科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金等24項(xiàng)專項(xiàng)資金，分別由財(cái)政、發(fā)展改革、科技、工業(yè)和信息化等4個(gè)部門管理和分配。某公司就以同一個(gè)項(xiàng)目的申報(bào)資料重復(fù)申報(bào)并獲得企業(yè)技術(shù)改造資金、科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金等4項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)助資金扶持。二是審核把關(guān)不嚴(yán)，存在弄虛作假騙取財(cái)政補(bǔ)助資金問題。檢查發(fā)現(xiàn)有多家企業(yè)采取提供虛假銀行貸款證明等手段騙取財(cái)政補(bǔ)助資金，如某公司在尚未完成工商注冊(cè)的情況下，提供虛假工商注冊(cè)和銀行貸款資料，申報(bào)并獲得工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目資金352萬元。

通過補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)、貼息等方式發(fā)放給企業(yè)的財(cái)政資金一大特征是無償。首先，因?yàn)槭敲赓M(fèi)的資金，企業(yè)的積極性都很高，在分配的過程中就產(chǎn)生了通常所說的“跑項(xiàng)目”、“跑部錢進(jìn)”等問題，為權(quán)利尋租、腐敗滋生提供了空間。第二，資金分配權(quán)利多由政府部門掌控，因?yàn)楫吘共皇菍I(yè)人士，加上信息不對(duì)稱等原因，造成多頭申報(bào)項(xiàng)目、騙取資金、資金使用效益低下等問題多有發(fā)生。第三，政府直接將財(cái)政資金補(bǔ)助給企業(yè)，財(cái)政資金的杠桿撬動(dòng)效應(yīng)低，更加模糊了政府和市場(chǎng)職能邊界，市場(chǎng)化程度低，不利于政府職能轉(zhuǎn)變，不符合讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的要求。改革財(cái)政性涉企資金分配方式勢(shì)在必行。

（二）財(cái)政性涉企資金基金化改革的理論基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)學(xué)上將投資項(xiàng)目劃分為競(jìng)爭(zhēng)性、基礎(chǔ)性和公益性三大類。根據(jù)三類投資項(xiàng)目的不同性質(zhì)和特點(diǎn)，其投資范圍一般作這樣的劃分：競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目應(yīng)以企業(yè)等微觀經(jīng)濟(jì)主體為投資主體，通過市場(chǎng)籌集資金；基礎(chǔ)性項(xiàng)目由政府集中必要的資金進(jìn)行建設(shè)，并引導(dǎo)社會(huì)資金、企業(yè)資金和外資參與投資；公益性項(xiàng)目則由各級(jí)政府運(yùn)用財(cái)政資金投資建設(shè)。

如果政府投資對(duì)經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域均采用無償撥款的方式，即由財(cái)政無償供應(yīng)資金，建設(shè)單位無償使用的辦法。這種政府投資形式在工業(yè)底子薄，財(cái)力、物力有限，需要相對(duì)集中資金以保證國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目資金需要的情況下，確實(shí)起到一定作用。但隨著國(guó)家建設(shè)規(guī)模越來越大、建設(shè)項(xiàng)目越來越多，政府投資仍然以無償撥款方式就難以滿足社會(huì)各行各業(yè)對(duì)投資資金的需要。而且，由于企業(yè)無償使用財(cái)政資金，缺乏經(jīng)濟(jì)制約，對(duì)政府投資資金的使用效果不承擔(dān)任何經(jīng)濟(jì)責(zé)任，結(jié)果導(dǎo)致各地區(qū)各部門各領(lǐng)域企業(yè)、建設(shè)單位盲目爭(zhēng)投資、爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)材料、爭(zhēng)設(shè)備，忽視項(xiàng)目的可行性研究，降低了政府投資的經(jīng)濟(jì)效益，與政府的行政權(quán)利密切相關(guān)的再分配不僅可能會(huì)導(dǎo)致不公平，對(duì)民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，而且會(huì)產(chǎn)生不經(jīng)濟(jì)的尋租活動(dòng)。

（三）財(cái)政性涉企資金基金化改革的重要意義

實(shí)施財(cái)政性涉企資金基金化改革，設(shè)立政府投資引導(dǎo)基金，有利于進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，充分發(fā)揮政府研究產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、科學(xué)編制行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的職能，把具體支持項(xiàng)目選擇權(quán)歸于市場(chǎng)，使市場(chǎng)在配置資源中起決定性作用，較好地實(shí)現(xiàn)政府作用與市場(chǎng)作用的有機(jī)結(jié)合；有利于通過“直接變間接、無償變有償、資金變基金”引導(dǎo)和擴(kuò)大社會(huì)投資，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用和引導(dǎo)作用，更好地實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控目標(biāo)；有利于通過股權(quán)投資，促進(jìn)企業(yè)完善法人治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化財(cái)政資金的激勵(lì)效應(yīng)，提高財(cái)政資金的使用效益，建立符合現(xiàn)代財(cái)政制度要求的扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。

二、政府引導(dǎo)基金發(fā)展過程中存在的現(xiàn)象與問題

根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2014年底，國(guó)內(nèi)共成立209支政府引導(dǎo)基金，目標(biāo)設(shè)立規(guī)模達(dá)1293.39億元，平均單支基金規(guī)模為6.19億元。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，各地政府引導(dǎo)基金在發(fā)展過程中普遍存在如下現(xiàn)象和問題：

（一）引導(dǎo)基金規(guī)模偏小，募資渠道狹窄

目前，我國(guó)政府設(shè)立的引導(dǎo)基金規(guī)模普遍偏小，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)29家省級(jí)引導(dǎo)基金中規(guī)模超過10億元的僅占到15%左右，特別是在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，引導(dǎo)基金的規(guī)模相對(duì)偏小，無法起到其應(yīng)有的引導(dǎo)作用。除此之外，目前國(guó)內(nèi)的引導(dǎo)基金的主要資金來源為政府財(cái)政出資，僅有一小部分有國(guó)開行等政策性銀行參與，募資渠道狹窄，未來亟需擴(kuò)充。

（二）基金結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)合理，政策環(huán)境需要完善

首先，多數(shù)基金設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)合理，利益綁定機(jī)制還不健全，執(zhí)行中變形走樣的問題比較突出。其次，政府引導(dǎo)基金發(fā)展的政策環(huán)境需要進(jìn)一步改善，實(shí)踐先行與制度建設(shè)滯后的矛盾比較突出。政府引導(dǎo)基金從設(shè)立到管理運(yùn)行不夠科學(xué)規(guī)范，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用有待加強(qiáng)。

（三）引導(dǎo)基金投資限制條件偏多“擇地不擇優(yōu)”

目前多數(shù)引導(dǎo)基金都對(duì)其合作對(duì)象有一定的要求與限制，如地方政府要求合作基金必須注冊(cè)在本地。而且，很多引導(dǎo)基金基于政府扶持當(dāng)?shù)氐膭?chuàng)業(yè)投資以及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考慮，對(duì)于子基金投資項(xiàng)目的地域分布也限制在本地，從而產(chǎn)生了“擇地不擇優(yōu)”的現(xiàn)象。

（四）引導(dǎo)基金專業(yè)能力偏弱且缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制

由于引導(dǎo)基金是政府主導(dǎo)而非市場(chǎng)環(huán)境下自發(fā)成立，引導(dǎo)基金的管理團(tuán)隊(duì)在市場(chǎng)認(rèn)知及專業(yè)能力等許多方面普遍較弱，對(duì)于合作基金的盡職調(diào)查等許多工作均需要借助其他機(jī)構(gòu)來完成，因此引導(dǎo)基金的整體運(yùn)作效果必然大打折扣。

（五）邊界定位不夠清晰，基金監(jiān)管存在盲區(qū)

部分地方政府對(duì)基金的邊界定位不夠清晰，還存在基金設(shè)立過快、一哄而起、跑馬圈地的現(xiàn)象?；鸨O(jiān)管仍存在盲區(qū)，政府監(jiān)管“缺位、越位”問題不容忽視，以行政干預(yù)替代監(jiān)管，對(duì)基金管理機(jī)構(gòu)有效的激勵(lì)約束機(jī)制尚未建立，國(guó)家政策目標(biāo)沒有很好的實(shí)現(xiàn)，管理機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)需要認(rèn)真防范。

三、加強(qiáng)財(cái)政性涉企資金管理和基金化改革的政策建議

加強(qiáng)財(cái)政性涉企資金管理和基金化改革應(yīng)堅(jiān)持政策性導(dǎo)向、市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化管理的原則，以明晰定位劃清界限為導(dǎo)向，以構(gòu)建科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)為核心，不斷優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)功能，促進(jìn)政府投資引導(dǎo)基金的持續(xù)健康發(fā)展，更加有效地帶動(dòng)社會(huì)資金推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高供給體系的質(zhì)量和效率。

（一）明晰政府引導(dǎo)基金定位，合理控制基金規(guī)模

轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，改革政府補(bǔ)貼模式，清理整合“小、散、亂”以及效用不明顯的涉企專項(xiàng)資金，減少行政性分配，引入市場(chǎng)化運(yùn)作模式，逐步與金融資本相結(jié)合，引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)資本增加投入，建立政府型FOFs（母基金）是實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的有效途徑和手段。各地應(yīng)將工作重點(diǎn)放在已設(shè)立的基金盡快形成投資、發(fā)揮效益上來，不盲目新鋪攤子，不搞一哄而上，不搞全覆蓋。同時(shí)，要注意控制政府引導(dǎo)基金的設(shè)立數(shù)量，避免在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)立基金，使政策目標(biāo)和社會(huì)資本盈利目標(biāo)趨向一致，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

（二）科學(xué)界定基金投資領(lǐng)域，突出基金引導(dǎo)作用

政府引導(dǎo)基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則進(jìn)行運(yùn)作，政府部門應(yīng)指導(dǎo)引導(dǎo)基金建立科學(xué)的決策機(jī)制，確保投資基金政策性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，一般不參與基金日常管理事務(wù)。首先，政府引導(dǎo)基金應(yīng)投向“具有一定競(jìng)爭(zhēng)性、存在市場(chǎng)失靈、外溢性明顯”的領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)上突出實(shí)體經(jīng)濟(jì)，加大對(duì)提高消費(fèi)質(zhì)量檔次供給側(cè)的支持力度，階段上聚焦初創(chuàng)期、早中期企業(yè)。其次，對(duì)基金投向要實(shí)現(xiàn)政府公共職能屬性與市場(chǎng)資本逐利屬性的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)行負(fù)面清單管理，不得投資房地產(chǎn)、期貨及證券投資基金等。再次，要突出基金投資重點(diǎn)，將基金主要投向支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、重大關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域。

（三）構(gòu)建科學(xué)的基金治理結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作和專業(yè)化管理

政府引導(dǎo)基金發(fā)揮作用的難點(diǎn)和關(guān)鍵在于能夠?qū)⒄咭龑?dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作結(jié)合起來，有效平衡政府引導(dǎo)與其他出資人及基金管理公司的利益關(guān)系，應(yīng)通過科學(xué)規(guī)范的組織架構(gòu)和利益綁定來實(shí)現(xiàn)。引導(dǎo)基金可采用公司制、有限合伙制和契約制等不同組織形式，通過基金化運(yùn)作，吸引社會(huì)資本進(jìn)入政府支持的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)?；鸬哪假Y、投資、投后管理、清算、退出等應(yīng)交由專業(yè)化管理團(tuán)隊(duì)采用股權(quán)投資等方式進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，充分發(fā)揮專業(yè)基金管理團(tuán)隊(duì)獨(dú)立決策和法人治理結(jié)構(gòu)制衡作用。同時(shí)，應(yīng)按照現(xiàn)行法律法規(guī)，根據(jù)不同的組織形式，制定投資基金公司章程或合伙協(xié)議等，對(duì)出資人與管理團(tuán)隊(duì)的責(zé)權(quán)邊界進(jìn)行清晰的劃分，為保障雙方的權(quán)益提供支撐。嚴(yán)格執(zhí)行公司協(xié)議、章程，是市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化操作的微觀基礎(chǔ)。

（四）弱化地域限制，提高引導(dǎo)基金吸引力

逐漸突破地域限制將為其吸引優(yōu)質(zhì)子基金帶來極大的能動(dòng)性，對(duì)提升資金回流速度、保證引導(dǎo)基金整體的運(yùn)作成效起到積極的作用?？梢杂袟l件地放寬對(duì)投資地域的限制，政府應(yīng)該著重營(yíng)造良好的投資環(huán)境、服務(wù)環(huán)境，為外地資本落戶本土市場(chǎng)提供具有吸引力的政策環(huán)境，這樣有利于一些珍貴的優(yōu)質(zhì)資源和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)，來推動(dòng)本土企業(yè)的發(fā)展。就蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金來說，是一支在國(guó)內(nèi)運(yùn)作比較出色的市場(chǎng)化的引導(dǎo)基金，基金成立之初就吸引了多家創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，其中一個(gè)很重要的原因就是該基金擇優(yōu)不擇地，項(xiàng)目選擇突破地域限制。

（五）建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策導(dǎo)向

與完全市場(chǎng)化的基金不同，政府引導(dǎo)基金都具有鮮明的目標(biāo)，但不能靠行政手段來干預(yù)，應(yīng)通過合理的激勵(lì)與約束、通過規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。一是通過合理讓利，引導(dǎo)基金投向。首先要實(shí)現(xiàn)確定好目標(biāo)，按契約和規(guī)則做事，與其他社會(huì)資本保持平等。其次，可采取門檻收益內(nèi)社會(huì)出資人優(yōu)先分紅，超額利潤(rùn)部分適當(dāng)讓利等措施。但同時(shí)要保證財(cái)政資金安全，政府與其他LP共進(jìn)退。二是建立有效的約束機(jī)制，防止偏離政策目標(biāo)。政府應(yīng)按規(guī)則參與基金內(nèi)部治理。公司制框架下，可以委派人員代表政府進(jìn)入基金公司，參與公司重大事項(xiàng)決策，對(duì)管理團(tuán)隊(duì)的行為進(jìn)行監(jiān)管。在有限合伙制框架下，GP獨(dú)立負(fù)責(zé)投資決策，政府及其他LP通過推薦符合條件的專業(yè)人員參與投資委員會(huì)或咨詢委員會(huì)等方式實(shí)現(xiàn)政策引導(dǎo)目標(biāo)，可以對(duì)基金的投資管理提出建議。政府雖不干預(yù)基金管理人投資，但享有必要的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，GP應(yīng)當(dāng)就基金的投資與管理事項(xiàng)向LP定期充分披露，政府及其他LP可以通過公司董事會(huì)或合伙人大會(huì)對(duì)基金投資和管理中的各種問題進(jìn)行質(zhì)詢。征得主要出資人同意，政府可以通過第三方定期審計(jì)并開展績(jī)效評(píng)價(jià)，考核結(jié)果同管理費(fèi)等報(bào)酬掛鉤。

（六）擇優(yōu)選聘基金管理團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化管理

選擇管理團(tuán)隊(duì)是基金高效運(yùn)行的核心環(huán)節(jié)。一是要選擇合適的團(tuán)隊(duì)。既要按照市場(chǎng)上通行的募資能力、投資業(yè)績(jī)、研究能力等因素進(jìn)行考察，同時(shí)選擇的團(tuán)隊(duì)也應(yīng)能夠了解貫徹政府意圖，合理平衡政策目標(biāo)與效益目標(biāo)。二是合理確定報(bào)酬。管理團(tuán)隊(duì)報(bào)酬總體上應(yīng)當(dāng)市場(chǎng)化，參照市場(chǎng)通行做法，否則留不住好的團(tuán)隊(duì)，也可能會(huì)發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，管理費(fèi)也不能太高，考慮到政府性引導(dǎo)基金規(guī)模較大，而且在募資難度、風(fēng)險(xiǎn)程度方面要略低一些，母基金管理費(fèi)與績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)可低于市場(chǎng)平均水平。

（七）提高政府監(jiān)管和服務(wù)水平，營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境

從美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家股權(quán)投資基金業(yè)發(fā)展看，基本都經(jīng)歷了一個(gè)從自我發(fā)展到政府監(jiān)管再到行業(yè)自律發(fā)展的歷程，我國(guó)需要結(jié)合私募基金發(fā)展現(xiàn)狀和缺失，及時(shí)改進(jìn)監(jiān)管，不斷優(yōu)化基金發(fā)展的政策制度環(huán)境。一是加強(qiáng)法規(guī)制度體系建設(shè)。股權(quán)投資基金存續(xù)期較長(zhǎng)，特別需要完善相關(guān)法規(guī)制度，保護(hù)好出資人權(quán)益。二是完善扶持政策。政府引導(dǎo)基金發(fā)展重在營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，主要通過出臺(tái)完善普惠性政策措施，惠及股權(quán)投資基金全行業(yè)，但要避免過度激勵(lì)，形成政策“洼地”。三是加強(qiáng)行業(yè)自律監(jiān)管。政府引導(dǎo)基金從某種程度上來講屬于誠(chéng)信資金，股權(quán)投資基金從業(yè)人員流動(dòng)性大，完全靠行業(yè)監(jiān)管來防范道德風(fēng)險(xiǎn)的難度比較大，亟需加快征信體系建設(shè)，應(yīng)將非法募資、違規(guī)擔(dān)保的基金管理機(jī)構(gòu)納入黑名單，加大對(duì)違約從業(yè)者的懲戒力度。同時(shí)加快股權(quán)投資基金人才隊(duì)伍建設(shè)，加快培養(yǎng)步伐，適應(yīng)股權(quán)投資發(fā)展的需要。

［1］李開孟.我國(guó)政府性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式及操作要點(diǎn)〔J〕.中國(guó)投資，2009（4）.

［2］曹珺，我國(guó)政府引導(dǎo)基金存在的主要風(fēng)險(xiǎn)及成因分析〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究參考，2011（30）.

［3］王志敏，游智穎，謝艷華.論地方政府引導(dǎo)基金內(nèi)部治理制度的完善〔J〕.地方財(cái)政研究，2012（11）.

◇作者信息：河南省財(cái)政廳

◇責(zé)任編輯：哈明暉

◇責(zé)任校對(duì)：哈明暉

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1004-6070（2016）08-0008-03