當(dāng)前我國財(cái)政困境與對(duì)策分析

■/王　慶

當(dāng)前我國財(cái)政困境與對(duì)策分析

■/王慶

2016年兩會(huì)期間，3%的財(cái)政赤字率引起廣泛關(guān)注，但若深入分析，當(dāng)前我國財(cái)政運(yùn)行除收支缺口較大外，還有改革難度加大以及理論創(chuàng)新不足等困難，致使財(cái)政困境在一定程度上存在。應(yīng)針對(duì)形成財(cái)政困境的原因，從提升財(cái)政地位、加快構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度和強(qiáng)化財(cái)政績效管理等措施入手，變困境為機(jī)遇，努力實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

財(cái)政困境結(jié)構(gòu)調(diào)整財(cái)稅改革現(xiàn)代財(cái)政

2016年3月兩會(huì)期間，李克強(qiáng)總理在做政府工作報(bào)告時(shí)表示，積極財(cái)政政策要加大力度，2016年擬安排赤字2.18萬億元，赤字率提高到3%。消息一經(jīng)公布，就引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注，3%是否過高，是否意味著國家財(cái)政存在很大風(fēng)險(xiǎn)，成為公眾持續(xù)追問的話題。本文就此問題從當(dāng)前我國財(cái)政運(yùn)行是否陷入困境，又是什么原因影響了財(cái)政的整體運(yùn)行，加以整理分析，以期對(duì)實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展有所裨益。

一、當(dāng)前財(cái)政面臨的主要困難

談到財(cái)政困境，一般認(rèn)為是指財(cái)政收支缺口較大，這種直觀理解沒有錯(cuò)，但若考慮到當(dāng)前我國財(cái)政的發(fā)展需求，特別是現(xiàn)代財(cái)政理論創(chuàng)新與制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)背景，那所謂的財(cái)政困境就不僅僅是赤字大小問題。

（一）財(cái)政收支缺口增大

當(dāng)然，財(cái)政赤字的不斷累積與放大，還是當(dāng)前財(cái)政面臨的最直接問題，改革開放以來，我國赤字已由1980年的68.9億元放大到2015年的16200億元，累積更是達(dá)到了89557億元的規(guī)模，占2015年GDP總量的13%。但若從世界范圍內(nèi)看，財(cái)政赤字的持續(xù)放大并不是我國特有的國情，而是較為普遍的財(cái)政現(xiàn)象。這緣于世界經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長動(dòng)力的持續(xù)衰減，迫使各國不得不轉(zhuǎn)而依賴政府實(shí)施積極財(cái)政政策，通過人為干預(yù)來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，其直接代價(jià)就是赤字的累積與放大。受此影響，我國在1998年和2008年兩次實(shí)施積極財(cái)政政策，赤字增長率也在這兩年分別達(dá)到58.3%和181.9%。而今年兩會(huì)期間提出的赤字雖絕對(duì)數(shù)大，但34.6%的增長率卻低于1998年和2008年。不過，從未來我國財(cái)政收支的發(fā)展趨勢(shì)上看，財(cái)政赤字絕對(duì)數(shù)會(huì)繼續(xù)放大，累積赤字占GDP比重會(huì)不斷提高，這從長遠(yuǎn)看對(duì)我國財(cái)政可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了壓力。具體分析，影響財(cái)政收支發(fā)展趨勢(shì)的因素有：一是經(jīng)濟(jì)增長。眾所周知，宏觀經(jīng)濟(jì)是財(cái)政收入的來源，得益于GDP的高速增長，我國財(cái)政收入也一直保持著較高的增長率，特別是1993-2013年間，財(cái)政收入年均增速高達(dá)18.9%，是同期GDP年均增速的一倍。到了2014年，我國GDP增速下行至7.3%，財(cái)政收入增速也首次由10%以上下行至8.6%，2015年進(jìn)一步下行至5.8%。與此形成對(duì)照的是，財(cái)政支出并未出現(xiàn)明顯的下行，2014年其增速雖為8.2%，2015年卻再升至13.2%。可以說，宏觀經(jīng)濟(jì)增長是影響財(cái)政收入的最主要因素，而在世界經(jīng)濟(jì)增長乏力的大背景下，財(cái)政收入增速在短期內(nèi)很難回到10%以上；二是結(jié)構(gòu)調(diào)整。至于財(cái)政支出的增速為什么會(huì)在2015年轉(zhuǎn)而拉升，這與結(jié)構(gòu)調(diào)整有直接關(guān)系。2014年，中央提出經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的概念，它的核心內(nèi)容有增速下行和結(jié)構(gòu)調(diào)整。實(shí)際上，有關(guān)產(chǎn)業(yè)、地區(qū)和供需等結(jié)構(gòu)的調(diào)整需求早在2008年之前就已顯現(xiàn)，但受困于當(dāng)時(shí)的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，我國政府不得不實(shí)施了4萬億元的積極財(cái)政政策。發(fā)展至今，積極財(cái)政政策效力不斷弱化，加之資源環(huán)境已遇瓶頸，才由中央政府強(qiáng)力推行結(jié)構(gòu)調(diào)整，這其中非常重要的原因就是結(jié)構(gòu)調(diào)整的高財(cái)政成本。一方面，關(guān)停減落后產(chǎn)業(yè)需要大量財(cái)政補(bǔ)貼，另一方面，扶持新興產(chǎn)業(yè)也主要涉及稅式支出，對(duì)地方財(cái)政而言，這種代價(jià)很難承受；三是民生支出。退一步講，即便沒有結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力，當(dāng)前我國財(cái)政支出增速還是會(huì)遠(yuǎn)超財(cái)政收入增速，這緣自民生支出的剛性增長。回顧以往，財(cái)政視野下“民生”的引入是在2007年左右，短短十年間民生財(cái)政已覆蓋教育、文化體育與傳媒、社會(huì)保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等十幾項(xiàng)內(nèi)容。2015年，中央與地方財(cái)政中民生支出占比均達(dá)70%以上，由人均GDP增加所拉高的公共需求通過民生支出得以充分展現(xiàn)。綜合這三方面因素，可知今年3%的赤字率不會(huì)是一個(gè)特例，而是今后數(shù)年內(nèi)的常態(tài)。

（二）財(cái)稅改革難度加大

若財(cái)政運(yùn)行的困難僅僅是赤字過大，那通過開源節(jié)流還是可以緩解的，現(xiàn)實(shí)問題是財(cái)稅改革已成為此輪全面深化改革的突破口，財(cái)政不僅做不到開源節(jié)流，反而因需支付高昂的改革成本而出現(xiàn)減收增支的情況。這里，之所以說改革成本高昂，主要原因是改革措施密集導(dǎo)致改革難度疊加。就財(cái)稅領(lǐng)域來看，大的改革方向就有稅制結(jié)構(gòu)、預(yù)算制度、分稅制和財(cái)稅法律制度改革等，若從細(xì)節(jié)上看則更為復(fù)雜。以稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整為例，基本上涉及到已開征的各個(gè)稅種，尤其是營改增、個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅、房地產(chǎn)稅改革等問題，關(guān)系各級(jí)政府、各個(gè)行業(yè)和各類人群的切實(shí)利益，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，遇到的阻力可想而知。正因?yàn)槿绱?，中央?013年提出“現(xiàn)代財(cái)政制度”的概念以引領(lǐng)財(cái)稅改革，并通過“財(cái)政是國家治理基礎(chǔ)和重要支柱”的界定來突出財(cái)稅改革的重要性。之后，中央又在2014年通過《深化財(cái)稅體制改革總體方案》等方案，確定財(cái)稅改革2016年要完成的重點(diǎn)工作和任務(wù)，以及2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革目標(biāo)。即便如此，財(cái)稅改革進(jìn)展還是慢于預(yù)期，這從兩年來稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整上就能看出來，可見財(cái)稅改革難度之大，集中反映出當(dāng)前我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中深層次的結(jié)構(gòu)性問題。

（三）財(cái)政理論創(chuàng)新不足

客觀評(píng)價(jià)，中央提出的統(tǒng)領(lǐng)財(cái)稅改革的“現(xiàn)代財(cái)政制度”是符合財(cái)政發(fā)展實(shí)際的，但為什么改革效果不盡如人意，一個(gè)主要原因是圍繞現(xiàn)代財(cái)政的理論創(chuàng)新不足，使學(xué)術(shù)界與實(shí)踐界、中央與地方地府在構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度上未達(dá)成共識(shí)，各方利益變動(dòng)自然受到了抵觸。實(shí)際上，早在1992年建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，有關(guān)財(cái)政的理論研究就出現(xiàn)了變化。一方面，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，強(qiáng)化了“市場(chǎng)進(jìn)、政府退”的觀點(diǎn)，財(cái)政理論研究的重要性大大降低；另一方面，西方自由競(jìng)爭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的理論地位隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深化而不斷提升，財(cái)政學(xué)不僅從學(xué)科歸屬上隸屬于應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)，其研究范式也開始向西方主流財(cái)政學(xué)研究范式看齊，財(cái)政理論研究逐漸偏向計(jì)量化和微觀化。不得不說，近30年的引進(jìn)、吸收和運(yùn)用，使我國財(cái)政理論研究越來越依賴于西方經(jīng)濟(jì)理論的動(dòng)態(tài)發(fā)展，而忽視了我國財(cái)政自身邏輯演變以及財(cái)政與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)。故當(dāng)中央在2013年提出“現(xiàn)代財(cái)政制度”時(shí)，相關(guān)財(cái)政理論創(chuàng)新的不足也就在意料之中了。

二、形成財(cái)政困境的原因分析

綜合以上論述，筆者以為，當(dāng)前我國財(cái)政運(yùn)行存在著收支缺口增大、改革難度加大以及理論創(chuàng)新不足等主要困難，且由于這些困難內(nèi)在關(guān)聯(lián)、共同作用，使我國財(cái)政運(yùn)行在一定程度上陷入困境。至于為什么會(huì)形成財(cái)政困境，原因主要有三點(diǎn)。

（一）內(nèi)外部壓力突增

就財(cái)政收支缺口增大而言，其背后深刻的原因是內(nèi)外部壓力的突增。從國內(nèi)情況看，我國宏觀經(jīng)濟(jì)正處在經(jīng)濟(jì)周期的下行區(qū)間，加之積極財(cái)政政策效力弱化，GDP在短期內(nèi)很難回復(fù)高速增長，各類發(fā)展中問題將在7%-6%的增速區(qū)間內(nèi)加以解決，意味著對(duì)政府財(cái)政的依賴性會(huì)大大提高；從國際情況看，始自2008年的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)到現(xiàn)在還未真正解決，且還由于美國國家戰(zhàn)略的調(diào)整而增加了更多不確定性。尤其是對(duì)中美關(guān)系而言，接觸中突出制衡的發(fā)展格局悄然顯現(xiàn)，這對(duì)我國經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)發(fā)展、國家安全等構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)，財(cái)政壓力陡然上升。另外，國內(nèi)外的發(fā)展變化是相互影響的，國際政治經(jīng)濟(jì)格局的惡化會(huì)進(jìn)一步壓縮我國政府解決國內(nèi)發(fā)展問題的空間，財(cái)政會(huì)變得更加緊張。這是一個(gè)惡性循環(huán)，只有在世界經(jīng)濟(jì)趨于好轉(zhuǎn)的前提下才能被打破。也正因?yàn)槿绱?，?cái)政收支缺口增大在短期內(nèi)是不可逆的。

（二）深化改革的突破口

就財(cái)稅改革難度加大而言，其背后深刻的原因是財(cái)稅成為了現(xiàn)階段深化改革的突破口。當(dāng)然，選擇財(cái)稅為深化改革的突破口并不意外，回溯歷史這也是改革的一貫表現(xiàn)，起于財(cái)稅并循環(huán)于財(cái)稅變化。究其原因，概因財(cái)政應(yīng)公共而生，繼而成為社會(huì)所有分配關(guān)系的基礎(chǔ)與核心，財(cái)稅政策發(fā)生變化，每個(gè)個(gè)體、公共組織和各級(jí)政府的既得利益都會(huì)發(fā)生變動(dòng)。故每當(dāng)社會(huì)利益分配趨向固化時(shí)，都要借助財(cái)稅力量打破利益固化，恢復(fù)利益分配的流動(dòng)性，從而為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供內(nèi)生動(dòng)力。此輪深化改革的目的亦是如此，三十多年的高經(jīng)濟(jì)增長已使我國積累了豐厚的物質(zhì)財(cái)富，但差異化的分配結(jié)果在市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制的放大作用下，正在削弱社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，依賴量化寬松貨幣下的積極財(cái)政政策成為常態(tài)，可這又是不可持續(xù)的。故需要通過財(cái)稅改革來打破利益固化，以共同富裕為目標(biāo)恢復(fù)利益分配的流動(dòng)性，使我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展回到激勵(lì)性的內(nèi)生發(fā)展上來?；谶@種認(rèn)識(shí)，財(cái)稅改革任務(wù)艱巨，只能迎難而上。

（三）大國財(cái)政觀念弱化

就財(cái)政理論創(chuàng)新不足而言，其背后深刻的原因是改革開放以來大國財(cái)政觀念的不斷弱化。若以此點(diǎn)為對(duì)照，反倒是改革開放前“國家分配論”下的財(cái)政具有更明顯的大國財(cái)政觀念。當(dāng)然，這不是說國家分配型財(cái)政優(yōu)于與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的公共財(cái)政型財(cái)政，畢竟國家分配型財(cái)政是與單一公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相配合，其研究視角自然集中在國家層面。而“公共財(cái)政論”以西方經(jīng)濟(jì)理論為理論基礎(chǔ)，研究出發(fā)點(diǎn)則轉(zhuǎn)移到了理性人身上，這使公共財(cái)政型財(cái)政的研究相對(duì)微觀化。應(yīng)該講，財(cái)政研究視角從宏觀到微觀的轉(zhuǎn)變是有好處的，有利于財(cái)政的民主化和績效性發(fā)展，但財(cái)政本質(zhì)上依然是公共性的，對(duì)理性人的強(qiáng)調(diào)是期望得到更為理想的公私合作結(jié)果，使以政府為代表的公和以個(gè)體為代表的私在相互制衡中實(shí)現(xiàn)良性動(dòng)態(tài)發(fā)展。故把理性人納入財(cái)政主體范疇不能以弱化國家觀念為代價(jià)，其負(fù)面影響正如前文所述的，在中央于2013年提出“現(xiàn)代財(cái)政制度”后，學(xué)術(shù)界與實(shí)踐界、中央與地方地府在構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度上卻難以達(dá)成共識(shí)。

三、應(yīng)對(duì)財(cái)政困境的相關(guān)對(duì)策

雖從整體來看，三大困難共同作用下的財(cái)政困境是比較棘手的，但若從上述三個(gè)形成財(cái)政困境的原因出發(fā)，筆者以為，當(dāng)前的財(cái)政困境反而創(chuàng)造出我國財(cái)政進(jìn)一步發(fā)展的難得機(jī)遇。

（一）提升財(cái)政地位

總體來看，當(dāng)前財(cái)政困境要求我們應(yīng)重新認(rèn)識(shí)財(cái)政所處地位和所發(fā)揮的職能。正如中央把財(cái)政界定為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱一樣，現(xiàn)階段我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各種結(jié)構(gòu)性問題都會(huì)集中到財(cái)政領(lǐng)域加以反映，從而使財(cái)政同時(shí)面臨赤字、改革和理論研究的壓力。但與此形成反差的是，社會(huì)各界包括各級(jí)地方政府對(duì)財(cái)政的認(rèn)知還主要停留在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的層面上，這就造成了財(cái)政現(xiàn)有的尷尬地位：一方面，都覺得財(cái)政很重要；另一方面，除拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)和填補(bǔ)虧空外，并不清楚財(cái)政的重要性是什么。實(shí)際上，財(cái)政制度作為一個(gè)國家的基本制度，它的規(guī)范化和科學(xué)化運(yùn)作對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的日常活動(dòng)具有很強(qiáng)的指導(dǎo)作用，可以說，只要財(cái)政制度是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?、良善的和適宜的，那這個(gè)國家的基本面就是穩(wěn)定的，所以財(cái)政本就是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。當(dāng)前應(yīng)通過以下措施，真正把財(cái)政提升到國家層面上：一是確認(rèn)大財(cái)政概念，將一般預(yù)算收入、政府性基金收入、社?；鹗杖牒蛧匈Y產(chǎn)收益等財(cái)政性資金全部納入到財(cái)政預(yù)算范疇內(nèi)，減少財(cái)政行為碎片化；二是重塑大國財(cái)政概念，不應(yīng)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制簡單替換政府公共職能，也不應(yīng)以經(jīng)濟(jì)增長為重地方化財(cái)政行為，而是要加強(qiáng)各級(jí)政府特別是中央政府的組織能力，以應(yīng)對(duì)內(nèi)外部各種危機(jī)；三是在全社會(huì)范圍內(nèi)廣泛宣傳并普及財(cái)政知識(shí)，使公眾在財(cái)政問題上具有國家意識(shí)，學(xué)習(xí)在尊重國家利益的前提下來保護(hù)個(gè)體的財(cái)稅權(quán)利。

（二）加快構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度

無論是從現(xiàn)代性來看，還是從傳統(tǒng)與現(xiàn)代的比較上看，中央提出的“現(xiàn)代財(cái)政制度”都能全面概括當(dāng)前財(cái)稅領(lǐng)域的改革要求，也就是說，我國財(cái)政的現(xiàn)代化進(jìn)程不僅是擺脫當(dāng)前財(cái)政困境的有效選擇，更是財(cái)政自身演化發(fā)展的必然選擇。在現(xiàn)代財(cái)政下，我們可通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善將政府與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合起來，可通過財(cái)稅體制的完善將國家與個(gè)體統(tǒng)一起來，可通過公共品供給機(jī)制的完善將各級(jí)政府組織起來，可通過宏觀調(diào)控機(jī)制的完善將不同國家聯(lián)結(jié)起來［3］，故應(yīng)從以下幾點(diǎn)入手加快構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度：一是盡快調(diào)整中央與地方事權(quán)，使中央與地方政府在財(cái)政現(xiàn)代化進(jìn)程中認(rèn)同更為長遠(yuǎn)的財(cái)政可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)；二是實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)，使我國在憲法、財(cái)政基本法和財(cái)政行政法規(guī)規(guī)章三個(gè)層次上的法律建設(shè)都得到提升；三是加快稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整，在實(shí)踐社會(huì)公平的同時(shí)擴(kuò)大稅源，盡早建立起中央與地方兩級(jí)穩(wěn)定的稅源結(jié)構(gòu)；四是建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算制度，使政府預(yù)算在我國財(cái)政現(xiàn)代化進(jìn)程中能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用。

（三）強(qiáng)化財(cái)政績效管理

除以上兩點(diǎn)長遠(yuǎn)規(guī)劃外，短期內(nèi)應(yīng)對(duì)財(cái)政收支缺口的有效途徑就是強(qiáng)化財(cái)政績效管理。實(shí)際上，財(cái)政收支矛盾始終存在，其主要的制衡手段就是加強(qiáng)日常管理、提高效率。我國自改革開放以來，特別是1998年實(shí)施積極財(cái)政政策以來，政府投資逐漸取代內(nèi)需和出口，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)增長的首要?jiǎng)恿?，這客觀上造成各級(jí)政府對(duì)財(cái)政績效管理的松懈。故應(yīng)以當(dāng)前的財(cái)政困境為契機(jī)，將日常的財(cái)政績效管理做實(shí)做好，以緩解赤字問題，具體措施有：一是建立財(cái)政績效考核指標(biāo)體系，應(yīng)對(duì)財(cái)政績效概念進(jìn)行嚴(yán)格定義，對(duì)考核指標(biāo)進(jìn)行鑒別力分析，對(duì)指標(biāo)之間進(jìn)行相關(guān)分析，以強(qiáng)化財(cái)政績效考核；二是引入市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制，可大力推廣PPP等公共品市場(chǎng)化模式，并在財(cái)政管理體制內(nèi)部建立競(jìng)爭機(jī)制，以提高財(cái)政績效；三是繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政信息化改革和大數(shù)據(jù)管理，提高財(cái)政管理的透明度、時(shí)效性、動(dòng)態(tài)化和科學(xué)化，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的高效利用。

［1］王慶.關(guān)于民生財(cái)政的思考〔J〕.宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2011（5）.

［2］中國人民大學(xué)中國宏觀經(jīng)濟(jì)分析與預(yù)測(cè)課題組.財(cái)政困局下經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整路徑的再定位〔J〕.經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2015（6）.

［3］王慶.論我國現(xiàn)代財(cái)政制度的建立—基于現(xiàn)代性視角分析〔J〕.求實(shí)，2016（2）.

◇作者信息：蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院

◇責(zé)任編輯：哈明暉

◇責(zé)任校對(duì)：哈明暉

F810.2

A

1004-6070（2016）08-0005-03

2015年度甘肅省社科規(guī)劃項(xiàng)目（YB050）。