社會組織在承接政府購買服務(wù)中的問題及路徑芻議

夏厚力

（華東政法大學政治學與公共管理學院 上海 松江 201620）

社會組織在承接政府購買服務(wù)中的問題及路徑芻議

夏厚力

（華東政法大學政治學與公共管理學院 上海 松江 201620）

社會組織在承接政府購買服務(wù)的活動過程中，作為一種制度創(chuàng)新，是我國行政體制改革的重要內(nèi)容。政府向社會組織推出購買公共服務(wù)的重要舉措，使越來越多的公共資源流向了社會組織，同時也出現(xiàn)了一些問題，本文立足于社會組織在承接服務(wù)過程中出現(xiàn)的具體問題，并在問題的基礎(chǔ)上，提出一些優(yōu)化社會組織承接政府購買服務(wù)過程中的合理建議，以此來推動社會組織朝著更好的方向發(fā)展。

社會組織；購買；公共服務(wù)

一、引言

改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，行政改革的浪潮在世界范圍內(nèi)逐漸興起，與此同時，“企業(yè)家政府”的概念也被部份學者提出，奧斯本（Osborne）和蓋布勒（Buller）認為，現(xiàn)代的政府應(yīng)該是啟催化作用的政府，政府的職能應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”，政府應(yīng)當讓企業(yè)和社會組織等更多的參與到政府提供的公共服務(wù)的當中[1]。薩瓦斯（Savas）認為，在政府的改革過程中，核心要素是要建立伙伴關(guān)系，這些伙伴包括：社區(qū)伙伴，企業(yè)伙伴，非營利組織伙伴等[2]，即在提供公共物品和公共服務(wù)方面，需要改變政府單一的供給主體狀態(tài)，把政府的部分職能分離出來交給企業(yè)或者社會組織承擔，使政府在公共服務(wù)的“提供者”和“生產(chǎn)者”之間的角色分離，政府從原有的公共服務(wù)提供者變成出資者和監(jiān)控者，這有利于改變傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下全能政府的思想，有利于發(fā)揮企業(yè)和社會組織在市場條件下資源配置中的重要作用，有利于政府與企業(yè)和社會組織等的分工合作，形成公共物品和公共服務(wù)的有效供給機制。隨著政府的職能轉(zhuǎn)變，政府向社會組織購買公共服務(wù)的模式也相應(yīng)的得到了發(fā)展，在激烈的市場競爭條件下，政府購買公共服務(wù)，可以擴展公共服務(wù)的領(lǐng)域，豐富公共服務(wù)的內(nèi)容，降低公共服務(wù)的成本，提高了公共服務(wù)的質(zhì)量，在這種全新的公共服務(wù)的供給機制下，對于促進政府職能的轉(zhuǎn)變，社會服務(wù)的專業(yè)化以及社會組織的發(fā)展都具有重要的作用。

二、社會組織參與政府購買服務(wù)的成效

（一）社會組織參與公共服務(wù)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率

在計劃經(jīng)濟時代，政府總是強調(diào)單向的管理方式，即由單一的政府主體來統(tǒng)包統(tǒng)攬公共服務(wù)建設(shè)，在政府提供的服務(wù)過程中，不會因為提供服務(wù)的效率低下而導致行政部門的關(guān)閉，公務(wù)人員也沒有外部的競爭壓力，導致所提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率低下，此外還增加了公共服務(wù)的成本。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，公民對于政府所提供的公共服務(wù)要求具有多樣化和高質(zhì)量的特點，要求政府提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。社會組織植根于社會，貼近群眾，反應(yīng)快，機制靈活等特點，能夠為社會大眾提供多樣化高質(zhì)量的服務(wù)。政府通過購買社會組織提供公共服務(wù)的方式，可以將專業(yè)的機構(gòu)、人員，和先進的工作方法引入到公共服務(wù)的領(lǐng)域當中，通過社會組織專業(yè)化的操作，降低公共服務(wù)的成本，提高效率，與此同時，通過政府購買服務(wù)，使得政府行政性供給轉(zhuǎn)變成為市場性供給，打破傳統(tǒng)政府壟斷公共服務(wù)的局面，社會組織在激烈的招標過程中獲得了生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，有利于提高組織參與公共服務(wù)的創(chuàng)新動力，激發(fā)成員的工作熱情，充分發(fā)揮他們的潛能，使得社會公眾能夠享受到更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，促進公共資源達到最優(yōu)配置。

（二）擴展公共服務(wù)領(lǐng)域，滿足公眾多樣化的需求

在我國，政府提供的公共服務(wù)包括教育、科技、文化、衛(wèi)生等無形產(chǎn)品，也包括道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共文化設(shè)施建設(shè)等有形產(chǎn)品，如果這些有形產(chǎn)品和無形產(chǎn)品全部都由政府來提供，勢必會影響政府提供服務(wù)的質(zhì)量和效率，政府通過購買服務(wù)，把自己管不好，管不了的事交給社會組織來承擔，實現(xiàn)自身的角色由“全能型政府”向“有限型政府”轉(zhuǎn)變。政府通過把社會組織引入到公共服務(wù)的供給之中，發(fā)揮社會組織在資源配置中的作用以及靈活性、多樣性等特點，能夠較好的滿足社會大眾對公共服務(wù)需求的廣度和深度，滿足公眾的多樣化需求，更能直接代表社會各類群體的根本利益。從總體上來看，政府向社會組織購買的公共服務(wù)主要集中在（1）社區(qū)服務(wù)，如社會救助、職業(yè)介紹、公益服務(wù)等。（2）行業(yè)性服務(wù)，如行業(yè)調(diào)查、項目評估、技術(shù)服務(wù)等。（3）行政服務(wù)，如再就業(yè)教育培訓，家庭收養(yǎng)評估、市場管理等。[3]

（三）促進社會組織的發(fā)展，維護社會的公平和秩序

不公則怨，不平則怒，如果社會公平問題解決不好，將會直接影響到我國社會的穩(wěn)定和發(fā)展。伴隨著我國經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，必然會出現(xiàn)一批下崗職工和老年困難等弱勢群體，如何保證這批群體的生活質(zhì)量，將關(guān)系到社會的穩(wěn)定和社會秩序。政府開展購買性服務(wù)，利用財政資金的指向，使社會組織更多的參與到弱勢群體當中去，社會組織針對弱勢群體提供保障措施，推行再就業(yè)、居家養(yǎng)老、孤寡老人機構(gòu)養(yǎng)老等多項購買服務(wù)，實行分類救助，將積極促進社會所關(guān)注的重點問題得以有效解決。同時，社會組織承接政府的購買服務(wù)，不僅為社會組織提供了資金的支持，而且為社會組織的發(fā)展提供了廣闊的空間，社會組織在承擔了公共服務(wù)的過程中，提高了知名度，鍛煉了自身的專業(yè)服務(wù)能力，同時也培育了大量的志愿者，豐富了志愿資源。

三、社會組織參與政府購買服務(wù)過程中存在的問題

（一）社會組織獨立性不強，缺乏足夠的談判力

在我國，社會組織的發(fā)展獨立性不強，一些社會組織的發(fā)展往往經(jīng)歷了一個自上而下的過程，是政府牽頭發(fā)展起來的社會組織，有些社會組織甚至是在接到政府特定的購買任務(wù)后才成立的組織。社會組織章程的制定、高層人事的任免權(quán)、組織內(nèi)部的運行機制等方面都受政府的影響較大，行政化傾向濃厚。薩拉蒙認為，社會組織在承接政府購買服務(wù)的過程當中面臨的首要問題就是失去自主性和獨立性，尤其是弱化社會組織的倡導作用。[3]社會組織由于自身的獨立性不強，在政府購買的過程中變成了與政府性質(zhì)相同的附屬機構(gòu)，即購買行為的“內(nèi)部化”，使得政府與社會組織在合作中缺乏對雙方都有約束力的契約關(guān)系，沒有足夠的能力和條件與政府進行平等的協(xié)商和談判。社會組織名義上是承接政府購買的公共服務(wù)，實際上還是要根據(jù)政府委派的任務(wù)去辦事，對自身的服務(wù)缺乏完整和長期的規(guī)劃。究其原因，一方面，社會組織缺乏足夠的資源，由于社會組織承擔的是社會責任、履行公共服務(wù)職能為宗旨的，非營利性決定了社會組織不能向企業(yè)那樣追求利潤，組織的資金來源主要是靠社會的募捐，然而組織的募捐能力卻很薄弱，在香港，政府向社會組織購買服務(wù)的過程中，社會組織的資金來源80%左右是靠政府給予，而其他20%是需要社會組織自己籌劃的，然而，根據(jù)調(diào)查，社會組織幾乎沒有收到來自社會機構(gòu)的捐贈。[4]在缺少資政府提供的資金條件下，社會組織很難開展工作。另一方面，社會組織的信任缺失，由于社會組織非政府性，自愿性等特點，導致組織缺乏足夠的社會信任，傳統(tǒng)上，公眾更信任的是政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，當社會組織開始承接公共服務(wù)的時候，往往得不到大眾的信任，在信任的缺失，組織行動能力較弱的情況下，政府購買服務(wù)的過程必定是單向的合作行為，社會組織幾乎沒有談判協(xié)商的空間，在一定程度上影響了社會組織的提供服務(wù)的積極性，同時社會組織也失去了參與服務(wù)的民間代表性，難以發(fā)揮社會組織參與購買服務(wù)的創(chuàng)新型和志愿性等特點。

（二）社會組織提供公共服務(wù)缺乏有效的監(jiān)督

我國政府在購買公共服務(wù)的發(fā)展過程中起步晚，不夠成熟，由于政府購買服務(wù)的委托方和受托方存在著信息不對稱的情況，政府在與社會組織簽訂合同后，往往難以對合同的執(zhí)行情況進行有效的監(jiān)督和評價。第一，政府從事監(jiān)督公共服務(wù)的工作人員時間和經(jīng)驗有限，不能整天的去追蹤組織提供服務(wù)的狀況，再加上行政部門內(nèi)部管理理念和管理水平的相對滯后，在以行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督為主的情況下，由于缺乏專業(yè)的的行政人員，對涉及提供的公共服務(wù)無法進行評估，難以提高政府購買服務(wù)的質(zhì)量和水平。甚至有些地區(qū)，行政人員即擁有監(jiān)督和評估職能又直接從事政府購買的工作，這不利于對社會組織的有效監(jiān)督，容易誘發(fā)社會組織提供公共服務(wù)的腐敗現(xiàn)象發(fā)生。第二，社會組織在參與購買服務(wù)的過程中缺乏有效的效率評價體系，效率評價體系主要是指社會組織在參與提供服務(wù)過程中的效率，即組織提供的服務(wù)是否花費的資金最少，也就是說花費的資金是否提供了做大化的公共服務(wù)，只有通過有效的效率評價體系，才能使得政府的財政資金得到最大化的運用。社會組織在承接服務(wù)的過程中，不能嚴于律己，自我監(jiān)督能力不足。第三，由于在現(xiàn)有的政府部門的體制下，對社會組織提供的公共服務(wù)監(jiān)管分散在眾多部門之下，在行政管理體制中條塊化分割，政府職能又交叉重疊的情況下，如果沒有利益的驅(qū)使，各部門可能就會相互推諉，有效監(jiān)督不足，同時這些部門又和社會組織有著不同尋常的關(guān)系，復(fù)雜的利益糾紛，造成各部門聯(lián)動不足，監(jiān)管不力。

（三）社會組織提供服務(wù)的能力不足

社會組織提供公共服務(wù)是一種全新的公共管理實踐模式，它不同于傳統(tǒng)的政府直接提供公共服務(wù)的模式，在這一全新的模式下，社會組織提供服務(wù)的能力有待加強。社會組織提供服務(wù)的能力主要包括人力資源能力，完善的基礎(chǔ)設(shè)施能力，以及技術(shù)能力。第一，社會組織由于具有草根性和志愿性等特點，在發(fā)展過程中缺乏有專業(yè)能力的領(lǐng)導人，在社團，基金會等社會組織的人員構(gòu)成中，有90%以上的工作人員沒有接受過專業(yè)的公共服務(wù)培訓，一些組織的工作人員甚至是依仗與一些草根的兼職人員來維持工作。[5]由于人力資源供給能力不足，社會組織難以根據(jù)政府提供的合同和條件來承接公共服務(wù)。第二，基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)能力不足，設(shè)施能力主要包括社會組織提供服務(wù)的場地，辦公設(shè)施，以及根據(jù)服務(wù)的改善設(shè)備更新能力。社會組織由于非營利性，志愿性等特點，在沒有充分的資金資助的條件下，不能像企業(yè)那樣為了追求利潤，不斷更新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在硬性條件得不到滿足情況下，組織很難開展提供公共服務(wù)的需求。另外，政府在購買社會組織的服務(wù)過程中，缺少配套資金的支持，政府購買服務(wù)的資金并沒有全部納入財政預(yù)算的體制內(nèi)，很大成份的資金來源于預(yù)算外的資金，配套資金來源很不穩(wěn)定，缺乏對組織提供公共服務(wù)的長期考慮。第三，技術(shù)條件不成熟，專業(yè)技術(shù)是組織提升公共服務(wù)建設(shè)過程中的核心要素，它是指，組織具備提供公共服務(wù)的專業(yè)知識，操作規(guī)范，以及進行技術(shù)創(chuàng)新，提高業(yè)務(wù)水平的能力。在人力資源和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)能力不足的情況下，直接導致了組織的技術(shù)條件不成熟。

四、社會組織參與政府購買服務(wù)的對策

（一）政府轉(zhuǎn)變行政觀念，避免跨入觀念誤區(qū)

我國是人民民主專政的社會主義國家，為人民服務(wù)是政府工作的宗旨，對人民負責是政府工作的基本原則。政府向社會組織購買服務(wù)，實際上并不是政府公共責任的推卸，而是政府提供公共服務(wù)的方式發(fā)生變化，政府為了向公眾提供高品質(zhì)的公共服務(wù)，將其提供的方式讓渡給社會組織，社會組織以其專業(yè)性和創(chuàng)新性等特點，為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。政府不需要干涉社會組織提供服務(wù)的過程，但是對組織提供公共服務(wù)的效果以及合法性和正當性的有效監(jiān)督應(yīng)當承擔責任。在購買服務(wù)的過程中，政府的責任主要包括：確定公共服務(wù)所達到的服務(wù)水平，以及支出費用的狀況，監(jiān)督社會組織提供服務(wù)質(zhì)量和品質(zhì)，并針對一些違規(guī)的現(xiàn)象采取必要的遏制手段。

（二）構(gòu)建社會組織效率評估指標體系

在政府購買社會組織公共服務(wù)的過程中，社會組織作為公共服務(wù)的提供者和執(zhí)行者，在和政府簽訂合同后，投入人力、物力、財力來提供公共服務(wù)，因此，從公共服務(wù)供給的角度來評估社會組織的運行效率，就必須要從社會組織提供公共服務(wù)資源的效率和質(zhì)量來做參考。第一，以資源使用率作為指標體系，社會組織提供公共服務(wù)需要投入人力和時間，人員使用多少和時間長短直接決定了公共服務(wù)的執(zhí)行效果和進度，所以在社會組織效率評估體系內(nèi)，要考慮組織人員的使用率和時間的消耗率，要以最短的時間和最少的工作人員來達到做優(yōu)化的公共服務(wù)效果。第二，以提供公共服務(wù)的質(zhì)量為指標體系，社會組織提供公共服務(wù)的質(zhì)量將直接影響到政府購買公共服務(wù)的最終結(jié)果，因此，就要考慮到社會組織承接公共服務(wù)的質(zhì)量。在評估社會組織提供質(zhì)量方面要從三個方面來考慮，一是社會組織承接的服務(wù)是否與政府購買的要求相同。二是社會組織在承接政府的公共服務(wù)的時候是否與政府相關(guān)的行政部門及時溝通。三是社會組織所承接的公共服務(wù)是否達到與政府簽訂合同的預(yù)期目標。第三，以服務(wù)受眾的態(tài)度來作為指標體系，人民大眾直接體驗社會組織所承接的公共服務(wù)項目，因此，對于公共服務(wù)項目的好壞最具有發(fā)言權(quán)，一方面要考慮到社會大眾承接公共服務(wù)的覆蓋面，即公共服務(wù)是否涵蓋了所有的受眾群體，可以從公共服務(wù)的受眾數(shù)量和分布范圍兩個指標來衡量。另一方面，可以從社會大眾對社會組織承接公共服務(wù)的滿意度來考慮，可以從受眾群體對公共服務(wù)的過程滿意度和結(jié)果滿意度兩個指標來衡量。

（三）提高社會組織服務(wù)能力，促進社會組織可持續(xù)發(fā)展

在社會組織參與政府購買公共服務(wù)的活動中，社會組織承擔著橋梁和紐帶作用，它是連接政府與公民的橋梁，在公共服務(wù)的供給過程中具有舉足輕重的作用。為了提高社會組織的服務(wù)能力，促進組織的可持續(xù)發(fā)展，第一，要擴寬社會組織的資金來源，從社會層面來看，社會組織要立足于社區(qū)，通過公共服務(wù)來提高知名度和信任度，鼓勵社會力量對社會組織進行募捐，為社會組織的發(fā)展提供資金保障。從政府層面來看，政府可以在財政稅收方面對社會組織提供優(yōu)惠的政策，在這里要注意的是，在提供稅收優(yōu)惠政策的時候必須要考慮到不同性質(zhì)以及提供不同類型服務(wù)的社會組織，要對適用于社會組織的稅收制度進行改革，制定出適用于承接政府購買公共服務(wù)的稅法。第二，要進一步明確組織員工的職能定位，健全組織內(nèi)部的各項管理制度，加強領(lǐng)導能力建設(shè)，規(guī)范工作人員的權(quán)利與義務(wù)，提高社會組織的管理和服務(wù)水平?？傊挥屑訌娚鐣M織自身的專業(yè)服務(wù)能力，才能獲得最后的購買服務(wù)項目。第三，提升組織的社會公信力，社會組織在發(fā)展的過程中，要堅持組織的價值理念和專業(yè)化的需求，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，只有服務(wù)的質(zhì)量提高了，才能贏得受眾群體得廣泛信任。

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D632

A

1671－5993（2016）04－0037－04

2016-06-30

夏厚力（1991-），男，安徽廣德人，華東政法大學政治學與公共管理學院在讀碩士研究生。