淺談國家審計與內(nèi)部審計的協(xié)調(diào)發(fā)展

●周曉斌

淺談國家審計與內(nèi)部審計的協(xié)調(diào)發(fā)展

●周曉斌

隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的日益復(fù)雜，國家審計與內(nèi)部審計的關(guān)系也在發(fā)生著變化，通過推進(jìn)國家審計與內(nèi)部審計的協(xié)調(diào)發(fā)展可以提高審計質(zhì)量與審計效率，推動企業(yè)管理水平的進(jìn)一步提高。本文在此基礎(chǔ)上分析了國家審計與內(nèi)部審計在協(xié)調(diào)發(fā)展過程中面臨的問題，并提出了推動二者協(xié)調(diào)發(fā)展的建議。

國家審計 內(nèi)部審計 協(xié)調(diào)發(fā)展

一、國家審計與內(nèi)部審計概述

國家審計是通過對政府機(jī)關(guān)、政府投資項目和占有使用較多國有資源企業(yè)等對象的審計和監(jiān)督，揭示財政資金的使用情況、公共權(quán)力運行情況和領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，對審計中出現(xiàn)的問題提出整改意見并及時處理，以預(yù)防和抵御我國經(jīng)濟(jì)運行中可能會面臨的風(fēng)險，維護(hù)我國財政經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行，是國家監(jiān)督體系的“免疫系統(tǒng)”。我國國家審計是典型的行政體制，分為審計署和地方審計機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計，自1983年審計署成立以來，國家審計便在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)秩序、提高財政資金使用效率、穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展方面發(fā)揮著重要的基石和保障作用。國家審計重點監(jiān)督財政資金的真實合法效益，此外也對政府大力投資的項目、主要領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、金融機(jī)構(gòu)等的財政資金使用及運行情況進(jìn)行審計，努力實現(xiàn)審計全覆蓋。

內(nèi)部審計，通過對企業(yè)的各類業(yè)務(wù)進(jìn)行審查、監(jiān)督，確保內(nèi)部控制的有效性，預(yù)測企業(yè)在運營中可能會面臨的風(fēng)險，為企業(yè)的發(fā)展提供增值和咨詢服務(wù)。國際內(nèi)部審計師協(xié)會將內(nèi)部審計定義為一種獨立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動，它通過運用系統(tǒng)、規(guī)范的方法，審查和評價組織的業(yè)務(wù)活動、內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的適當(dāng)性和有效性，以促進(jìn)組織完善治理、增加價值和實現(xiàn)目標(biāo)。內(nèi)部審計充分獨立于其他部門，應(yīng)與組織的目標(biāo)、性質(zhì)、規(guī)模、治理結(jié)構(gòu)等相適應(yīng)，結(jié)合企業(yè)有限的審計資源，運用充分適當(dāng)?shù)膶徲嫵绦?，對本單位的財?wù)收支活動等各類業(yè)務(wù)進(jìn)行審計，獲取相關(guān)、可靠和充分的審計證據(jù)，為企業(yè)董事會、管理層提供運營決策需要的信息，為企業(yè)的內(nèi)部控制和風(fēng)險管理提供適當(dāng)?shù)慕ㄗh，促進(jìn)組織更好地實現(xiàn)目標(biāo)。并且內(nèi)部審計應(yīng)做好與外部審計的溝通機(jī)制，有助于提高審計效率和管理層的管理水平。

二、國家審計與內(nèi)部審計協(xié)調(diào)發(fā)展過程中面臨的問題

現(xiàn)階段國家審計通過中國內(nèi)部審計協(xié)會指導(dǎo)和監(jiān)督內(nèi)部審計，內(nèi)部審計在業(yè)務(wù)處理上獨立性進(jìn)一步加強，然而在行業(yè)管理上仍依附于國家審計。在審計過程中，國家審計更趨向于財務(wù)資金的審計，而內(nèi)部審計除此之外，也將審計層面延伸至業(yè)務(wù)流程、治理層面進(jìn)行審計監(jiān)督。自2014年1月1日起施行的第2303號內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則，為國家審計與內(nèi)部審計的協(xié)調(diào)提供了法律上的指導(dǎo)。然而現(xiàn)階段我國法律法規(guī)并未對二者的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制及內(nèi)容有具體的規(guī)定。

（一）現(xiàn)行審計體制的不足

我國現(xiàn)行審計機(jī)構(gòu)獨立性不足。國家審計受審計署和各級審計單位的領(lǐng)導(dǎo)，對各個經(jīng)濟(jì)管理部門和各級人民政府進(jìn)行審計，審計的同時又受制于人，獨立性差。從2015年起，審計署已經(jīng)獨立向人民代表大會報告該年度審計執(zhí)行情況，并提交審計工作報告，但審計機(jī)構(gòu)中的人員構(gòu)成、經(jīng)費發(fā)放等仍直接接受政府部門的管理。內(nèi)部審計真正意義上的獨立發(fā)展起于2003年，2006和2010年 《審計法》的修訂都對提升內(nèi)部審計的獨立性做出了法律上的規(guī)定，然而由于內(nèi)部審計發(fā)展時間較短，還不能在組織中擁有充分的獨立性。因此在國家審計與內(nèi)部審計協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，會因為缺乏充分的獨立性，而使審計最基本的功能失去保障，給二者的協(xié)調(diào)發(fā)展帶來問題。

（二）缺乏具體的法律推動

關(guān)于國家審計與內(nèi)部審計協(xié)調(diào)發(fā)展，共同實施審計過程，法律上尚無具體規(guī)定。審計署只在2006年頒布了《審計署聘請外部人員參與審計工作管理辦法的通知》，內(nèi)容也只涉及到聘請外部人員參與審計，尚未規(guī)定利用內(nèi)部審計的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行審計；2013年發(fā)布的第2303號內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則，也局限了內(nèi)部審計與外部審計進(jìn)行協(xié)調(diào)的審計范圍，且對協(xié)調(diào)方法并無具體規(guī)定。在審計成果的溝通上，單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏重視或責(zé)任意識淡薄，往往隱藏部分真實但可能對自己不利的信息。

（三）技術(shù)手段的制約

現(xiàn)在信息的交流已經(jīng)進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代，不少行業(yè)的信息已經(jīng)建立起數(shù)據(jù)庫。我國審計信息化進(jìn)程已得到不斷發(fā)展，但審計資料的交流往往只局限于項目內(nèi)，同一行業(yè)、同一地區(qū)的審計情況尚且不能得到有效的整合匯總與共享。國家審計涉及的審計范圍廣，對象多，缺乏對審計資源的清晰認(rèn)識，這增大了其利用內(nèi)部審計資源的難度。由于現(xiàn)階段審計未能建立大規(guī)模的數(shù)據(jù)共享平臺，這在技術(shù)手段上對國家審計與內(nèi)部審計的協(xié)調(diào)發(fā)展形成了制約。

（四）缺乏國家審計利用內(nèi)部審計成果的風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)

內(nèi)部審計成果是指內(nèi)部審計人員在實施審計程序后實現(xiàn)的、將內(nèi)部審計的結(jié)果經(jīng)過匯總、分析、處理后形成的有關(guān)被審計單位某個業(yè)務(wù)或整體經(jīng)營管理的信息或資料，審計人員對被審計單位在日常運營中出現(xiàn)的偏差和失誤進(jìn)行分析，最終得出量化的資料和非量化的整改意見。國家審計實施審計的基礎(chǔ)是對被審計對象與待審計資源有明確、全面的了解，然而在與內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)時，信息不對稱可能會導(dǎo)致被審計單位為了自身利益而隱瞞可能會對自己產(chǎn)生不利后果的實際情況，向國家審計人員提供虛假的審計內(nèi)容或結(jié)果，這樣導(dǎo)致處于信息劣勢地位的國家審計無法判斷內(nèi)部審計結(jié)果的可靠性、真實性及有效性，加大了準(zhǔn)確收集審計證據(jù)的難度。國家審計與內(nèi)部審計協(xié)調(diào)過程中不同要素的配置方式，會給審計過程帶來不同的影響，進(jìn)而影響審計效果。國家審計與內(nèi)部審計協(xié)調(diào)發(fā)展，可以顯著提高國家審計的效率，然而由于現(xiàn)階段缺乏對國家審計應(yīng)用內(nèi)部審計信息資料的審計工作質(zhì)量判斷標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)，使得二者在審計工作中難以協(xié)調(diào)。

三、推動國家審計與內(nèi)部審計協(xié)調(diào)發(fā)展的建議

（一）國家審計應(yīng)適度、合理利用內(nèi)部審計成果

雖然國家審計利用內(nèi)部審計的成果可以提高審計效率、節(jié)約審計成本，但內(nèi)部審計并不能代替國家審計，所以在利用內(nèi)部審計的成果時，仍要嚴(yán)格評估其客觀性和內(nèi)審人員的勝任能力，對內(nèi)部審計成果是否值得信賴加以注意。

首先應(yīng)該考察內(nèi)部審計工作的質(zhì)量，被審計單位的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)是否有很強的獨立性，內(nèi)部審計人員是否具有勝任能力與充分的獨立性，審計成果的質(zhì)量是否值得信賴；內(nèi)部審計程序是否可以得到完整執(zhí)行，與單位負(fù)責(zé)人的溝通、報告與反饋制度是否完善，即內(nèi)部審計整改意見是否可以得到管理層執(zhí)行，后續(xù)審計是否得到執(zhí)行從而真正落實了內(nèi)審成果；內(nèi)部審計結(jié)果是否得到單位領(lǐng)導(dǎo)人的重視等因素。其次應(yīng)評估利用內(nèi)部審計成果的風(fēng)險，如常見的是否存在信息不對稱導(dǎo)致的道德風(fēng)險，以及不同資源整合方式所引入到審計工作中出現(xiàn)的新的風(fēng)險。這些都是國家審計對被審計單位內(nèi)部審計成果信賴程度的影響因素。

（二）提升國家審計機(jī)關(guān)能力

1、注重作風(fēng)建設(shè)，強化審計意識。審計中違規(guī)問題的屢禁不止，跟審計人員責(zé)任意識淡薄、全局意識不強有很大關(guān)系。審計人員作為國家審計的執(zhí)行者，必須要對其加強執(zhí)紀(jì)問責(zé)，對違反審計紀(jì)律、廉政建設(shè)中主體責(zé)任意識不強、履行職責(zé)不到位等現(xiàn)象加強懲治，提高違規(guī)違紀(jì)等問題的懲戒成本，以加強國家審計機(jī)關(guān)的能力。

2、鍛造審計人員精湛的業(yè)務(wù)本領(lǐng)。國家審計任務(wù)重，資源又相對不足，這便對審計人員的業(yè)務(wù)能力有極高要求。應(yīng)繼續(xù)加大對審計人員的培訓(xùn)力度，通過設(shè)立專門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、規(guī)定審計人員每年或每個季度必須參加不低于某個時限的培訓(xùn)來鞏固業(yè)務(wù)能力，完成培訓(xùn)；通過實戰(zhàn)模擬、案例教學(xué)等練習(xí)來提高審計人員的業(yè)務(wù)能力；加大輪崗力度，多崗位鍛煉以使審計人員對審計業(yè)務(wù)、審計工作本身，有更全面、更深入的理解，從而更高效地開展業(yè)務(wù)。審計人員不應(yīng)局限于審數(shù)據(jù)、通財務(wù)、找問題，更應(yīng)善于發(fā)現(xiàn)規(guī)律、深知政策、解決問題，這樣才能使國家審計適應(yīng)新形勢的要求，承擔(dān)更大的工作力度和工作難度。

（三）加強內(nèi)部審計自身建設(shè)

1、繼續(xù)完善內(nèi)部審計行業(yè)管理和制度建設(shè)。審計事業(yè)的發(fā)展，正體現(xiàn)在審計制度的不斷完善上?，F(xiàn)階段我國內(nèi)部審計行業(yè)雖獨立性不斷增強，但仍缺少很多必要的行業(yè)規(guī)范；內(nèi)部審計行業(yè)接受國家審計機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督，但法律條例上并未對此方面有具體的規(guī)定，因此，需要明確內(nèi)部審計協(xié)會在接受指導(dǎo)和監(jiān)督時應(yīng)發(fā)揮的具體職責(zé)；內(nèi)部審計具體業(yè)務(wù)準(zhǔn)則也應(yīng)爭取將內(nèi)部審計規(guī)范的范圍擴(kuò)大到整個業(yè)務(wù)范圍的各個環(huán)節(jié)，為內(nèi)部審計工作的開展提供必要的法律保障。

2、加強行業(yè)內(nèi)的溝通交流。2013年5月底，中國內(nèi)部審計協(xié)會金融行業(yè)會員單位交流平臺在北京啟動，這意味著行業(yè)交流平臺正式啟動。內(nèi)部審計在我國發(fā)展時間尚短，加強行業(yè)內(nèi)的交流無疑可以促進(jìn)內(nèi)部審計理論水平、業(yè)務(wù)水平的提高，為行業(yè)內(nèi)人員交流經(jīng)驗、溝通信息提供一個便捷的通道，推進(jìn)內(nèi)部審計行業(yè)建設(shè)。

3、提高單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部審計的重視程度。單位領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度，無疑是決定內(nèi)部審計作用的決定性因素。因此，可以推進(jìn)制度建設(shè)，要求單位主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的部分事務(wù)；外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)、內(nèi)部審計協(xié)會也可以對單位負(fù)責(zé)人多多開展關(guān)于內(nèi)部審計的培訓(xùn)，幫助其更深層次的理解內(nèi)部審計的作用。此外，對內(nèi)部審計人員的素質(zhì)培養(yǎng)也很重要，內(nèi)部審計人員可以憂企業(yè)所憂，積極發(fā)揮內(nèi)部審計的增值作用，當(dāng)企業(yè)處于發(fā)展過程中的困境時，為企業(yè)提供解決辦法，這樣也有利于引起單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的重視。此外，現(xiàn)階段的法律缺乏對國家審計與內(nèi)部審計溝通協(xié)調(diào)的內(nèi)容及問責(zé)的具體規(guī)定，如果國家審計信賴內(nèi)部審計成果來實施審計，則單位負(fù)責(zé)人要明確對內(nèi)部審計成果的真實性、有效性、可靠性負(fù)責(zé)。

（四）充分發(fā)揮現(xiàn)有溝通機(jī)制的作用

重視法律上已有對具體溝通機(jī)制的規(guī)定?，F(xiàn)階段我國審計雖然仍存在不足，但經(jīng)歷了多年的發(fā)展，以及對國際審計經(jīng)驗的積極借鑒，法律法規(guī)上也不乏關(guān)于提升審計效率的具體規(guī)定。要實現(xiàn)國家審計與內(nèi)部審計協(xié)調(diào)發(fā)展，首先要重視已經(jīng)依據(jù)經(jīng)驗建立起來的法律制度。例如，基于2015年12月印發(fā)的完善審計制度的意見中的規(guī)定，國家審計應(yīng)督促被審計單位建立起信息審計的內(nèi)部制度，完善配套設(shè)施，建立審計資源資料庫；在國家審計實施過程中，除了審計被審計單位的財政資金收支情況，也要充分收集審計資料，對被審計單位的資料庫進(jìn)行抽查，通過分析形成某個問題的風(fēng)險預(yù)警，這樣就可以在一定程度上減少在審計中屢查屢犯的問題；內(nèi)部審計人員應(yīng)積極配合國家審計的工作等。二者要實現(xiàn)協(xié)調(diào)，必須依賴已有的溝通機(jī)制與法律制度，才能盡快推動我國審計效率的提高。

（五）實現(xiàn)由外部監(jiān)督到內(nèi)部審計監(jiān)督職能的轉(zhuǎn)換

國家審計由于審計資源有限，對被審計單位的審計往往不夠深入。要想提高國家審計的效率，可以從微觀層面思考，如果可以實現(xiàn)國家審計外部監(jiān)督和單位內(nèi)部審計監(jiān)督的高效結(jié)合，無疑可以完善國家審計職能。目前我國內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用尚不能得到完整發(fā)揮，原因包括內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)并未建立或是大多數(shù)已建立的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)與財務(wù)機(jī)構(gòu)同屬一室，使得內(nèi)部審計效果的發(fā)揮受影響；或是單獨設(shè)立的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)流于形式，受單位領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)過多，加之審計人員素質(zhì)有待提高，使得審計無法得出有效結(jié)論等。此外，外部監(jiān)督內(nèi)化為內(nèi)部審計也沒有專業(yè)的監(jiān)督機(jī)制，由于國家審計外部監(jiān)督十分強勢，往往使得被審計單位的內(nèi)部審計缺乏主動進(jìn)行全面溝通的動力，也缺乏具體流程的指導(dǎo)。審計署應(yīng)著力督促國家審計外部監(jiān)督功能實施到位，且不能越位代替被審計單位的內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)；協(xié)助推進(jìn)被審計單位內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的建設(shè)，督促被審計單位建立、完善內(nèi)審機(jī)構(gòu)建設(shè)，使其直接對單位董事會或管理層負(fù)責(zé)，而不依附于財務(wù)部門，擴(kuò)大內(nèi)部審計功能的發(fā)揮范圍至企業(yè)日常運營的業(yè)務(wù)流程等各個方面，提高內(nèi)部審計的獨立性；對外部監(jiān)督內(nèi)化為內(nèi)部審計的實施效果設(shè)立“再監(jiān)督”部門，及時解決二者職能轉(zhuǎn)化過程中出現(xiàn)的問題，以此推動二者的協(xié)調(diào)發(fā)展，完善國家審計功能的發(fā)揮。

（作者單位：浙江省樂清市財政局/西北大學(xué)）

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（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）