PPP項目的財政監(jiān)督問題研究

●溫來成 王濤

PPP項目的財政監(jiān)督問題研究

●溫來成 王濤

本文從介紹政府與社會資本合作（Public-Private Partnerships，PPP）模式的含義入手，分析PPP模式的特征及其運行中實施財政監(jiān)督的必要性。繼而以PPP模式下項目全生命周期的不同階段為視角，分析實施財政監(jiān)督的具體內(nèi)容，并對PPP模式中需重點關(guān)注的問題作出進一步探討。最后從財政監(jiān)督法制建設(shè)等方面，提出了現(xiàn)階段加強政府與社會資本合作財政監(jiān)督的政策建議。

PPP 模式 財政監(jiān)督 生命周期

一、PPP項目建設(shè)運營的特點及財政監(jiān)督

目前，PPP(Public-Private Partnerships)在我國政府文件中稱之為“政府與社會資本合作”，國際上一般叫公私合作，或者公私合作伙伴關(guān)系。PPP模式的實質(zhì)，是政府將部分責(zé)任及風(fēng)險以特許經(jīng)營權(quán)的方式轉(zhuǎn)移給企業(yè)等社會主體，其特征體現(xiàn)為：

一是合作伙伴關(guān)系。政府部門與私人企業(yè)之間就某一共同目標(biāo)建立合作關(guān)系，以最少的資源安排，在該項目上實現(xiàn)更多的公共物品或服務(wù)供給。政府部門與私人組織之間建立的合作，是基于平等關(guān)系之上的，通過契約約束雙方的權(quán)利義務(wù)，并且共同解決項目運營出現(xiàn)的問題。

二是利益共享。利益共享是指PPP項目最終所獲得的收益，除了政府所實現(xiàn)的社會效益外，還包括社會私人部門所取得的投資回報。由于PPP項目是公益性項目，不以利潤最大化為目標(biāo)，所以私人組織獲得的是相對平穩(wěn)、穩(wěn)定的利潤率。這就意味著需要對私人部門可能產(chǎn)生的高額壟斷利潤進行控制。政府除了同企業(yè)共同做好項目規(guī)劃、設(shè)計、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)之外，還需要制定供給價格和價格的動態(tài)調(diào)整，以及有可能產(chǎn)生的財政補貼政策。

三是風(fēng)險分擔(dān)。有別于傳統(tǒng)最小化承擔(dān)風(fēng)險的政府采購模式，PPP模式中，政府部門與私人組織需盡可能最大化地承擔(dān)自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險最小化，從而使整個項目的風(fēng)險最小化。

基于上述分析，PPP項目的推進與運行，能夠產(chǎn)生一系列積極的財政效應(yīng)，首先體現(xiàn)在融資方面。成功的PPP項目能夠動員社會資本投資，減輕公共部門的財政壓力，解決項目融資過程中的資金缺口問題。其次，PPP方式能夠提高公共服務(wù)效率。通過引入社會資本，充分發(fā)揮社會資本在市場風(fēng)險、融資風(fēng)險、運營風(fēng)險等方面的管理能力，將項目風(fēng)險分配給最強的參與者，提高資源的使用效率；同時通過發(fā)揮社會資本在建設(shè)、運營、維護等環(huán)節(jié)的經(jīng)驗，使設(shè)施供給與運行效率得到提升，將項目生命周期成本降至最小。但是由于私人部門的逐利性，需要財政部門通過建立監(jiān)督機制來保障項目在政府與私營部門之間的利益均衡，確保私營部門的行為符合公共利益需求。然而由于PPP項目產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、相關(guān)利益主體多元化、運行時間長等特點，使得項目建設(shè)運營中存在潛在風(fēng)險，需要加強財政監(jiān)督。

二、PPP項目財政監(jiān)督的環(huán)節(jié)

從PPP項目建設(shè)的具體流程來看，財政監(jiān)督的內(nèi)容主要有以下幾個環(huán)節(jié)：一是項目論證。政府在進行投資項目篩選過程中，應(yīng)當(dāng)按照公眾需求來投資公共服務(wù)與產(chǎn)品，確保預(yù)算安排盡量吻合公眾的偏好，因此，財政監(jiān)督的職能應(yīng)當(dāng)確保并實現(xiàn)參與式預(yù)算的理念滲透到預(yù)算編審過程中，對公眾需求進行分析；此外PPP項目決策應(yīng)當(dāng)確保在財政中期預(yù)算框架之下進行，在中期預(yù)算制度下實現(xiàn)與中長期經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的對接，把經(jīng)濟發(fā)展的短期目標(biāo)與中長期訴求相結(jié)合，建立新的財政資金約束機制，完善決策制定程序，防止在公私合營的融資模式下出現(xiàn)為了利益輸送而編造項目，或者為了滿足政績考核要求而過度舉債的現(xiàn)象，實現(xiàn)財政資源的最優(yōu)配置與財政風(fēng)險的可控。此外在項目論證階段，財政監(jiān)督功能還體現(xiàn)在對PPP項目的可行性分析，包括對擬實施項目進行經(jīng)濟可行性分析以及驗證PPP項目的有效性分析。通過定性分析與定量分析相結(jié)合的方法，以傳統(tǒng)模式為基準(zhǔn)，將PPP模式與傳統(tǒng)模式進行對比，判斷哪種方式更具優(yōu)勢，即是否物有所值，通過敏感性分析的方法，研究關(guān)鍵指標(biāo)發(fā)生變化時對采購方式選擇的影響，從而作出關(guān)于PPP有效性的最終結(jié)論，并計算PPP模式相對于傳統(tǒng)模式的經(jīng)濟優(yōu)勢。二是項目采購。在項目采購階段，財政監(jiān)督的作用體現(xiàn)在規(guī)范市場準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)、引入高水平的咨詢機構(gòu)、引入競爭機制招標(biāo)等方面，同時，還應(yīng)確保招投標(biāo)程序的透明性。三是項目建設(shè)。財政監(jiān)督的主要職能就是進行機制設(shè)計，合理進行風(fēng)險分擔(dān)，嚴(yán)格規(guī)定私人部門的違約責(zé)任。四是項目運營。PPP項目旨在通過提供公共物品與服務(wù)，提高社會福利水平。因此，項目供給的質(zhì)量與水平就至關(guān)重要。在PPP項目的運營過程中，通過機制設(shè)計實現(xiàn)對價格的監(jiān)管就是PPP項目財政監(jiān)管機制的核心。五是項目終結(jié)。PPP模式項目在特許期結(jié)束后，根據(jù)合同，私營部門都要移交資產(chǎn)并退出經(jīng)營。但由于PPP項目的運營周期較長，在運營期內(nèi)，私營部門需要不斷追加投資以保證符合合同約定的服務(wù)供給。在項目終結(jié)后，有部分資產(chǎn)是無償移交，有部分資產(chǎn)是需要政府購買或補償?shù)?。這時，財政監(jiān)管機構(gòu)需要對經(jīng)營者的資產(chǎn)進行評估與檢查，確定資產(chǎn)的合理估值，決定資產(chǎn)的處置，確保項目的順利移交。

三、PPP項目財政監(jiān)督的重點問題

在對PPP項目進行全流程財政監(jiān)督的過程中，需要重點關(guān)注以下幾個方面：

（一）項目是否符合物有所值原則

物有所值（Value for Money，VFM）根據(jù)財政部政府和社會資本合作模式操作指南，定義為一個組織運用其可利用資源所獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價體系，其關(guān)鍵要素包括風(fēng)險的管理（按照各自專業(yè)能力進行最優(yōu)化的風(fēng)險分配）、基于全生命周期的成本考量、詳細明確或可測量的產(chǎn)出、與項目價值相稱的費用支出（即準(zhǔn)備和采購等方面的費用占項目總成本的比例不能過大）、鼓勵提高資產(chǎn)利用率等等。而根據(jù)物有所值能否或是否適宜貨幣化衡量，可分為定性和定量評價。在對PPP項目進行篩選和決策的過程中，財政監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)積極借鑒“物有所值”評價方法，通過對項目的全面評估、綜合分析判定項目采用PPP模式的可行性。

（二）財政投資是否合理合法

在我國，PPP模式作為一種創(chuàng)新性的政府融資與項目建設(shè)管理模式，必須遵守財政投資法律框架的約束。目前，我國現(xiàn)有的政府投資法律制度包括項目管理、審計、代建制、招投標(biāo)、資金管理、審批、項目預(yù)算概算、評審與融資等多方面的內(nèi)容。因此，財政部門在對PPP項目進行全過程監(jiān)督的過程中，既要規(guī)范PPP項目的投資行為，包括合理地界定PPP項目建設(shè)領(lǐng)域、健全PPP項目決策機制、規(guī)范PPP項目中財政投資資金管理、加強項目管理和引入市場機制等方面的內(nèi)容，更要注重對PPP項目投資績效的考察，通過在項目論證過程中，向社會進行公示，對重大項目決策建立聽證會，建立專家評議制度和評估制度，確保項目建設(shè)的合理性；在項目建設(shè)運營過程中督促項目公司財務(wù)信息的披露；完善責(zé)任追究機制等，提高資金的利用率，最終確保財政投資的經(jīng)濟社會效益最大化。

（三）財政補貼、財政支付承諾產(chǎn)生的隱形債務(wù)風(fēng)險

PPP模式能夠提高政府動員社會資本參與公共服務(wù)的能力，同時，政府對項目公私的財政補貼、財政支付等承諾，會形成隱形債務(wù)風(fēng)險，因而應(yīng)作為財政監(jiān)督的重點內(nèi)容之一。主要監(jiān)督以下事項：（1）財政補貼、財政支付的合理性。如對消費者付費項目，財政只承擔(dān)合理的缺口補貼，需要監(jiān)督缺口補貼數(shù)量的合理性；對政府付費項目，需要重點監(jiān)督財政支付標(biāo)準(zhǔn)的合理性。（2）監(jiān)督財政補貼、財政支付合同管理的情況。比如有關(guān)財政補貼、財政支付的條款是否納入項目合同管理，有關(guān)條款是否規(guī)范、準(zhǔn)確。（3）財政補貼、財政支付的預(yù)算管理情況。是否全額納入政府預(yù)算管理，能否保證按期足額支付。（4）財政補貼、財政支付的執(zhí)行情況。有無超額支付或延期支付的情況。

（四）PPP項目運營政府收益是否合理

在PPP模式下，公共部門和私人部門通過合作為公眾提供公共服務(wù)，并產(chǎn)生合理的收益。由于私人部門的合理回報訴求與政府部門的社會成本最小化目標(biāo)并不一致，因此需要權(quán)衡和界定投資收益在公私雙方之間的分配關(guān)系。因此，在項目公私進行收益分割時，應(yīng)堅持雙贏原則，貫徹投入、風(fēng)險與收益一致原則，充分考慮雙方在投入與風(fēng)險分擔(dān)上的貢獻，使合作雙方的利益分配與各方承擔(dān)的風(fēng)險和投資大小相一致。同時，公平效率兼顧，在收益分配過程中要充分衡量合作公私雙方的貢獻度，并以此為依據(jù)進行收益分配。此外，PPP項目的收益需要在保護消費者利益與私人投資合理回報之間保持平衡，不能出現(xiàn)暴利現(xiàn)象。

（五）項目終結(jié)是否損害公共利益

當(dāng)PPP項目按照合同經(jīng)營到期，或者發(fā)生其他情況項目無法繼續(xù)運營，就進入了項目終結(jié)階段，此時，一個重要的任務(wù)就是要完成資產(chǎn)的移交。根據(jù)PPP項目合同規(guī)定，有的項目資產(chǎn)在項目終結(jié)時全部無償移交政府，有的需要政府有償回購。因此，財政監(jiān)督需要關(guān)注資產(chǎn)移交的情況，對無償移交政府的資產(chǎn)，要監(jiān)督是否完整、準(zhǔn)確，是否符合合同約定，特別是有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)、圖書資料是否全部移交；對于有償回購的資產(chǎn)，要監(jiān)督價格是否合理，有無利益輸送等違法違紀(jì)行為，從而保障PPP項目依法終結(jié)，維護社會公共利益。

四、現(xiàn)階段加強PPP項目財政監(jiān)督的政策建議

前文明確了PPP項目財政監(jiān)督的必要性、監(jiān)督環(huán)節(jié)和重點。根據(jù)目前PPP項目建設(shè)運營的實際情況，以及我國經(jīng)濟社會環(huán)境，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段加強PPP項目財政監(jiān)督應(yīng)努力做好以下幾個方面：

（一）加快財政監(jiān)督法制建設(shè)

通過財政監(jiān)督法律制度建設(shè)，規(guī)范和明晰政府在PPP運營中的監(jiān)管職責(zé)與范圍，是加強PPP項目中財政監(jiān)督職能的首要條件。因此，應(yīng)當(dāng)加快PPP項目運營中的財政監(jiān)督立法工作，明確和細化財政監(jiān)督的形式和條件，以及相配套的地方法規(guī)、行政規(guī)章等內(nèi)容，從而解決好財政監(jiān)督在PPP項目內(nèi)的法定職責(zé)、程序依據(jù)、處理標(biāo)準(zhǔn)和范圍界限等內(nèi)容。使PPP項目財政監(jiān)督有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。同時，由于PPP項目運營過程中契約的不完全性與風(fēng)險的多樣性特征，應(yīng)當(dāng)賦予與確定合理的財政監(jiān)督自由裁量權(quán)，在保證社會資本合法權(quán)益的前提下，保障財政監(jiān)督在PPP項目中的全生命周期監(jiān)管。

（二）整合財政監(jiān)督力量提高監(jiān)督效果

在我國現(xiàn)行政治和行政管理體制下，對PPP項目的財政監(jiān)督應(yīng)充分發(fā)揮人大、財政、審計、紀(jì)檢監(jiān)察、新聞媒體、社會公眾等不同獨立監(jiān)管主體的職能與作用，構(gòu)建大財政監(jiān)督體制，形成監(jiān)管合力。其中，各級人大的監(jiān)督作用主要體現(xiàn)在對PPP項目預(yù)算、決算安排的監(jiān)督與審查上；各級財政部門是PPP項目建設(shè)和運營的主管機關(guān)，財政監(jiān)督覆蓋到PPP項目全生命周期的各個環(huán)節(jié)；各級審計部門的監(jiān)督，主要是審核PPP項目建設(shè)和運營的真實性、合法性；紀(jì)檢監(jiān)察部門主要監(jiān)督PPP項目建設(shè)運營中的黨風(fēng)廉政建設(shè)問題，以及公務(wù)員行為的合法性問題；新聞媒體通過對PPP項目建設(shè)和運營中存在問題的及時曝光和披露，發(fā)揮其監(jiān)督功能；社會公眾的監(jiān)督作用，主要體現(xiàn)為對項目運行的滿意程度表達。因此，上述各監(jiān)督主體之間需要明晰權(quán)責(zé)，相互配合與協(xié)調(diào)，以共同完成監(jiān)督任務(wù)。

（三）改進監(jiān)督技術(shù)，提高監(jiān)督質(zhì)量

由于PPP項目涉及利益主體眾多、投資額大、經(jīng)營期限長、交易復(fù)雜、風(fēng)險高，因而在財政監(jiān)督過程中，需要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段和方法，改進監(jiān)督技術(shù)，提高監(jiān)督效果，保障財政監(jiān)督質(zhì)量，維護公共利益。其重點領(lǐng)域包括，在項目甄別和論證階段，改進物有所值評估技術(shù)，完善項目選擇過程中項目可行性的定性與定量分析，及時淘汰不合格項目；在項目采購階段，通過信息技術(shù)監(jiān)管采購過程，預(yù)防和糾正各種違法違紀(jì)行為，選擇優(yōu)質(zhì)的合作者。精心編制風(fēng)險矩陣，在公私部門之間合理分配項目風(fēng)險，為項目合同的監(jiān)管奠定良好的基礎(chǔ)；在項目運營階段，建立財政風(fēng)險評估模型，及時預(yù)測、監(jiān)管PPP項目價格調(diào)整、財政補貼增減等重大事項，促進PPP項目穩(wěn)健運營，為社會提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

（四）科學(xué)設(shè)計監(jiān)督流程，實施全生命周期監(jiān)督

PPP項目的全生命周期包括項目論證、項目采購、項目建設(shè)、項目運營和項目終結(jié)五個階段。財政監(jiān)督需要貫徹到項目的全過程，即全生命周期監(jiān)督。為了降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督效果，在每一階段需要建立科學(xué)的監(jiān)督流程與制度。如在項目運營階段，通過項目公司財務(wù)報表審閱、財政補貼支付審核、服務(wù)定價定期評估機制、重大事項通報等監(jiān)督流程，建立規(guī)范的管理制度，及時掌握項目公私生產(chǎn)經(jīng)營狀況，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時監(jiān)督解決，保證PPP項目健康運行，維護公私雙方合法權(quán)益。■

（本文為國家社會科學(xué)基金一般項目“公私合作特許經(jīng)營項目全生命周期財政風(fēng)險監(jiān)管技術(shù)研究”、教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“地方政府投融資公私合作的監(jiān)管機制創(chuàng)新研究”〈批準(zhǔn)號：13YJA630101〉、中央財經(jīng)大學(xué)中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心課題和中財-鵬元地方財政投融資研究所2014年度課題的階段性研究成果）

(作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)中財-鵬元地方財政投融資研究所）

1.財政部政府和社會資本合作中心.2014.新興市場PPP指南[M].北京：中國商務(wù)出版社。

2.賈康、孫潔.2009.公私伙伴關(guān)系模式的特征與職能[J].經(jīng)濟縱橫，8。

3.李紅娟.2014.財政支持PPP模式動因與路徑探析[J].地方財政研究，9。

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>