新常態(tài)下農(nóng)村“三資”管理的思考

●向紅

新常態(tài)下農(nóng)村“三資”管理的思考

●向紅

隨著精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的實施，和國家對“三農(nóng)”投入的不斷增大，農(nóng)村集體“三資”管理成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作面臨的重要課題。本文結(jié)合筆者的工作實際，在分析當(dāng)前農(nóng)村集體“三資”管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分別從責(zé)任主體、基礎(chǔ)工作、制度執(zhí)行和民主監(jiān)督方面找出“三資”管理存在的問題并給出改進(jìn)建議。

新常態(tài)農(nóng)村集體“三資”管理

當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)下，隨著精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的實施，和國家對“三農(nóng)”投入的不斷增大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作面臨著新課題、新任務(wù)。如何做到突出重點，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更符合新常態(tài)的要求？筆者認(rèn)為，“上面千條線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所一定要“抓住牛鼻子”，打好農(nóng)村集體“三資”管理的攻堅戰(zhàn)，必須建立健全長效實用的制度和科學(xué)規(guī)范的工作流程，給“三資”管理裝上“鐵籠子”，以適應(yīng)新常態(tài)、新形勢發(fā)展的需要。

一、農(nóng)村集體“三資”管理的現(xiàn)狀

2010年5月，湖北省長陽土家族自治縣實施了農(nóng)村財務(wù)管理制度改革，實行農(nóng)村集體“三資”委托代理服務(wù)制。近六年來，在黨委政府的牽頭領(lǐng)導(dǎo)下，基層財政干部排除了方方面面的干擾和困難，嘔心瀝血地辛苦工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村“三資”管理水平都普遍提高，取得了明顯成效。

一是加強(qiáng)了農(nóng)村集體“三資”管理機(jī)構(gòu)建設(shè)。全縣依托各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建立了農(nóng)村“三資”代理服務(wù)中心11個，實行“三資”委托代理服務(wù)全覆蓋。各代理服務(wù)中心基本實現(xiàn)了機(jī)構(gòu)、場所、人員、經(jīng)費(fèi)“四到位”。

二是對農(nóng)村“三資”建立了臺賬，實行卡片式動態(tài)管理，有利于資產(chǎn)資源的盤活。2010年5月，縣經(jīng)管局下發(fā)了全縣農(nóng)村集體“三資”清理和監(jiān)管代理工作方案，按照縣紀(jì)委的統(tǒng)一部署，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村集體所有的資金、資產(chǎn)、資源進(jìn)行了全面清理，并對集體所有的資產(chǎn)資源進(jìn)行登記、歸檔，建立了農(nóng)村集體“三資”臺賬。

三是統(tǒng)一實行農(nóng)村“三資”電算化核算，信息化水平和管理能力不斷提高。利用專門軟件進(jìn)行村級“三資”管理和會計核算，改善了村級財務(wù)管理的工作條件和核算手段，推進(jìn)了村級“三資”管理的信息化、科學(xué)化、現(xiàn)代化，使各村的財務(wù)活動趨于透明和公開，成為“陽光財務(wù)”。

二、存在的主要問題

（一）干部財經(jīng)紀(jì)律觀念不強(qiáng)，村級“三資”管理責(zé)任主體不明

1、紀(jì)律觀念不強(qiáng)。當(dāng)前該縣有些鎮(zhèn)村主要領(lǐng)導(dǎo)干部雖有領(lǐng)導(dǎo)能力，但缺乏必要的財務(wù)基本知識，財經(jīng)紀(jì)律觀念不強(qiáng)，對“三資”管理也不重視，有的認(rèn)為“三資”管理就是財政部門的事兒。雖然有村“三資”管理辦法及相關(guān)制度，也培訓(xùn)學(xué)習(xí)過，并三令五申，但有的干部覺得給村集體辦事理直氣壯，不需要那么多程序，監(jiān)督是多余的；有的認(rèn)為資金是爭取來的，想怎么用就怎么用，造成主觀上不能按規(guī)矩核賬報賬。

2、責(zé)任主體不明。對于基層財政干部，既是“裁判員”，又是“運(yùn)動員”的兩位一體的職責(zé)不好把握。財政干部首先是“三資”使用管理的財務(wù)代理人員，同時也是“三資”使用管理的監(jiān)督管理人員。

（二）村級“三資”管理基礎(chǔ)工作不夠扎實

1、貨幣資金和村級收入管理不嚴(yán)。一是有的村長期突破備用金限額，現(xiàn)金支付成習(xí)慣，大額支出不轉(zhuǎn)賬；二是有的村對外爭取的資金采取現(xiàn)金結(jié)算，入賬不及時，坐收坐支；三是有的村非財務(wù)人員保管或經(jīng)手現(xiàn)金，將集體資金直接轉(zhuǎn)存到主要村干部私人賬戶或外借的現(xiàn)象時有發(fā)生。

2、賬簿建立不全，會計核算隨意。一是有的村級沒有按要求建立健全現(xiàn)金和存款日記賬、債權(quán)債務(wù)明細(xì)賬以及資產(chǎn)資源臺賬。登記核算想當(dāng)然，現(xiàn)金存款混合、跨年滾動、隔頁空行等錯誤較為普遍；二是資金余額長期不與代理機(jī)構(gòu)對賬和簽章確認(rèn)，責(zé)任意識不強(qiáng)；三是有的代理中心對村級收支跨年度報賬，會計核算不準(zhǔn)確。

3、村級收支票據(jù)管理不規(guī)范。白條便條收款，支出無正規(guī)稅務(wù)發(fā)票或使用過期發(fā)票報賬。

（三）規(guī)章制度執(zhí)行不嚴(yán)格

1、村級開支審核把關(guān)不嚴(yán)。一是村級原始憑證不規(guī)范，白條入賬現(xiàn)象依然存在；二是村級招待費(fèi)沒有得到有效遏制，少數(shù)村呈現(xiàn)上升趨勢；三是村干部待遇偏低，有待于進(jìn)一步改善，各項補(bǔ)助名目繁多、標(biāo)準(zhǔn)不一、審批把關(guān)不一，有待于統(tǒng)一規(guī)范；四是部分村收支預(yù)決算流于形式，有收不抵支、債務(wù)抬頭的現(xiàn)象。少數(shù)村在項目資金投入或其他資金來源有限的情況下，盲目上項目搞建設(shè)，新增了村級債務(wù)。如修建通村公路，每公里約需資金28萬元左右，國家補(bǔ)貼15萬元左右，村級配套缺口13萬元，在籌資籌勞不落實的情況下必然增加債務(wù)，長期拖欠農(nóng)民工資。

2、村級公益事業(yè)項目管理存在被動性和局限性。一是個別村對大的工程項目決算辦理不及時，報賬資料不全，如無報批和議事記錄、無完工驗收結(jié)算情況等。二是財政專管員對項目建設(shè)不專業(yè)，監(jiān)管質(zhì)量不高，或沒有參與項目監(jiān)督和驗收，監(jiān)管力度不夠。三是扶貧項目管理難度大。扶貧項目屬報賬制管理項目，村向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣扶貧主管部門申報時有合同、發(fā)票、驗收報告等相關(guān)資料，報賬后資金直達(dá)項目（承包人），從事“三資”直接監(jiān)管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，難以切入監(jiān)督，這就給管理帶來了較大的困難。四是安全飲水項目難以核算。有的項目承包人只是承包了集中建池和分散建池部分，但管材費(fèi)、設(shè)計費(fèi)和資料整理費(fèi)都是承包人一張發(fā)票管總，導(dǎo)致往來核算不準(zhǔn)。

3、資產(chǎn)資源管理不規(guī)范。一是部分村對外單位贈送的資產(chǎn)沒有及時全面登記造冊，并按市場估價后入固定資產(chǎn)賬；對報廢損毀的資產(chǎn)沒有及時按照相關(guān)程序進(jìn)行賬務(wù)處理。二是個別地方對集體資產(chǎn)、資源處置把關(guān)不嚴(yán)、程序不到位。

（四）村內(nèi)民主監(jiān)督流于形式

1、民主理財走過場。少數(shù)村民主理財主體錯位，理財活動主持人、記錄人、參加人以村“兩委”成員為主，民主理財成員被動參與；有些村民主理財走過場，理財記錄程序化、審核意見模糊化、理財簽章空白化；多數(shù)村僅僅對財務(wù)收支原始單據(jù)進(jìn)行了“一簽三審”，對村級預(yù)決算、產(chǎn)權(quán)交易、項目建設(shè)的審核等重要經(jīng)濟(jì)活動事項沒有開展理財監(jiān)督。

2、財務(wù)公開重形式。一是對公開的內(nèi)容審核不到位，簽章不齊全，僅僅加蓋了村委會公章，缺少理財小組審核蓋章；二是公開形式簡單、籠統(tǒng)，內(nèi)容不完整。

三、新常態(tài)下農(nóng)村“三資”管理的建議

產(chǎn)生以上問題的因素有多方面。筆者認(rèn)為加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理的關(guān)鍵是健全完善各項制度，夯實財務(wù)管理基礎(chǔ)，完善民主監(jiān)督和監(jiān)管代理機(jī)制，真正做到用制度管權(quán)、管人、管事。當(dāng)務(wù)之急是認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹落實《湖北省農(nóng)村集體“三資”管理辦法》（鄂財農(nóng)村發(fā)〔2014〕10號），重點從以下幾方面加以改進(jìn)。

（一）強(qiáng)化責(zé)任主體和各部門的職責(zé)，增強(qiáng)監(jiān)管整體合力

農(nóng)村集體“三資”管理是一項涉及面廣、政策性強(qiáng)的系統(tǒng)工作，必須切實加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任主體和各個環(huán)節(jié)的職責(zé)，才能真正發(fā)揮實效。

一是各縣市區(qū)人民政府對農(nóng)村集體“三資”管理工作負(fù)有直接責(zé)任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對農(nóng)村集體“三資”管理工作負(fù)有具體責(zé)任。

二是財政、農(nóng)業(yè)、民政和經(jīng)管等部門在農(nóng)村集體“三資”管理工作中要各負(fù)其責(zé)，相互配合，相互支持。財政、農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)村集體“三資”管理日常工作的組織、指導(dǎo)和監(jiān)督，制定管理監(jiān)督措施，完善規(guī)范工作程序；經(jīng)管部門負(fù)責(zé)農(nóng)村集體“三資”管理的審計監(jiān)督工作，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展農(nóng)村集體“三資”管理的審計工作，指導(dǎo)督促基層組織進(jìn)一步完善農(nóng)村集體資產(chǎn)臺賬和資源登記簿，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合同管理；民政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)村集體“三資”管理的公開、公示工作，完善公開、公示辦法。

三是村集體經(jīng)濟(jì)組織（村委會）是農(nóng)村集體“三資”管理的責(zé)任主體，既是所有者和直接受益者，也是各項制度的制定者和執(zhí)行者，必須切實加強(qiáng)“三資”管理各個環(huán)節(jié)的工作，特別是財務(wù)管理的基礎(chǔ)工作。村務(wù)監(jiān)督委員會要切實履行村內(nèi)民主監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)事前、事中和事后全過程監(jiān)督。

四是農(nóng)村會計服務(wù)中心或財政所村級財務(wù)代理會計作為專業(yè)代理機(jī)構(gòu)和法規(guī)制度的監(jiān)督執(zhí)行者，要按照委托協(xié)議明確職責(zé)，承擔(dān)起會計代理服務(wù)和產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)工作，寓監(jiān)督于管理和服務(wù)之中。

（二）完善統(tǒng)一“三資”管理制度，切實做到有章可循

2010年5月，縣紀(jì)委、縣經(jīng)管局制定了14個關(guān)于農(nóng)村集體“三資”管理的制度。2015年元月，縣農(nóng)村局印發(fā)《農(nóng)村村級集體“三資”監(jiān)督工作手冊》，每個村每個財政專管員都有一本，這個手冊也就是該縣現(xiàn)在“三資”管理制度的匯編?？呻S著社會發(fā)展和形勢改變的需要，原來的制度有不適應(yīng)的地方，有必要進(jìn)行繼承性地完善和改進(jìn)。筆者建議，縣財政局有必要按照省新“辦法”的總體要求，結(jié)合該縣實際，健全完善一套統(tǒng)一的“三資”管理制度，以便各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“三資”管理方面做到有章可循，按章辦事。

一是健全完善資金管理制度。對村級收支規(guī)范票據(jù)、收入全額繳存統(tǒng)管專戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織小額支付單、村級招待費(fèi)、會議費(fèi)、村干部補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等最好作出硬性規(guī)定，以便各代理中心統(tǒng)一審核核算。包括收入管理、支出審批、財務(wù)預(yù)決算、票據(jù)管理、財會崗位責(zé)任、財務(wù)公開等制度。

二是健全完善資產(chǎn)管理制度。包括資產(chǎn)清查、資產(chǎn)臺賬、資產(chǎn)評估、承包租賃出讓、資產(chǎn)經(jīng)營等制度。

三是健全完善資源管理制度。包括資源登記、招標(biāo)投標(biāo)、資源承包租賃、集體建設(shè)用地收益管理等制度。

四是村級公益事業(yè)項目建設(shè)管理制度。項目管理是村級管理中最容易出問題的地方。特別是需要農(nóng)民籌資投勞的項目，現(xiàn)各地大部分勞動力都在外出務(wù)工，投工、籌款十分困難，使項目建設(shè)按照《長陽土家族自治縣規(guī)范政府投資項目管理實施辦法》（長政發(fā)〔2014〕27號）、《長陽土家族自治縣政府投資項目審計監(jiān)督辦法》（長政發(fā)〔2014〕26號）、《長陽土家族自治縣招投標(biāo)管理實施辦法》嚴(yán)格要求還有些不規(guī)范。尤其是50萬元以上的工程項目，需要結(jié)合實際情況進(jìn)一步規(guī)范、細(xì)化管理辦法，加強(qiáng)監(jiān)管。

（三）不斷夯實各項財務(wù)基礎(chǔ)，切實規(guī)范財務(wù)行為

1、認(rèn)真落實集體“三資”管理相關(guān)規(guī)定。村集體每年底必須開展“三資”清理工作，健全完善“三資”動態(tài)管理臺賬；加強(qiáng)預(yù)決算管理，按照以收定支、保障重點、略有結(jié)余的原則編制和審核村級年度預(yù)算方案，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行和支出控管，嚴(yán)防新增村級債務(wù)。

2、嚴(yán)格收款票據(jù)和收入管理。切實加強(qiáng)票據(jù)繳銷與資金入賬銜接審核，各項幫扶資金應(yīng)直達(dá)村級專用賬戶，嚴(yán)格備用金限額管理，規(guī)范現(xiàn)金和存款日記賬建賬核算工作，及時結(jié)賬對賬，確保資金安全并及時足額入賬。

3、健全村內(nèi)民主監(jiān)督約束機(jī)制。民主理財小組要切實履行職責(zé)，村內(nèi)重要經(jīng)濟(jì)活動必須經(jīng)民主理財小組審核把關(guān)，并詳細(xì)做好理財記錄。按照及時、完整、真實、規(guī)范的要求，認(rèn)真做好財務(wù)公開工作，接受村民監(jiān)督和質(zhì)詢答疑。

4、嚴(yán)格支出管理和財務(wù)核算。堅持定期報賬結(jié)賬制度，把好收支憑據(jù)審核交接關(guān)口。確保每筆支出內(nèi)容真實、要素齊全、標(biāo)準(zhǔn)合規(guī)，一支筆審批和民主理財審簽到位，杜絕白條子和違規(guī)票據(jù)入賬，規(guī)范賬務(wù)處理，及時提供財務(wù)報表和財務(wù)公開資料。

（四）改革完善監(jiān)管模式，創(chuàng)新“三資”管理體制機(jī)制

1、實行村級財務(wù)代理服務(wù)社會化。公開擇優(yōu)選用有資質(zhì)的社會中介機(jī)構(gòu)，實行有償服務(wù)或以政府購買服務(wù)的方式代理村級財務(wù)核算；財政部門則專心從事指導(dǎo)、監(jiān)督和考核，提升監(jiān)管質(zhì)量。

2、全面提高“三資”管理和監(jiān)督人員素質(zhì)。一是加強(qiáng)村財會人員和民主理財人員培養(yǎng)。提高村干部和民主理財人員待遇，健全考核機(jī)制，吸引有能力的年輕人加入財務(wù)和資產(chǎn)管理。二是采取多種形式，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村從事“三資”管理人員的培訓(xùn)，提高綜合素質(zhì)，為管好用好集體“三資”打下堅實基礎(chǔ)。

3、加強(qiáng)監(jiān)督檢查，順暢審計渠道。一是加強(qiáng)群眾監(jiān)督，實行村級財務(wù)民主理財制度，村級民主理財小組依法履行監(jiān)督責(zé)任，對村級財務(wù)有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，對村級財務(wù)開支有審核權(quán)，對不合理的開支有否決權(quán)；實行財務(wù)公開制度，如實向群眾公開公布，接受群眾的監(jiān)督，將集體財務(wù)活動置于群眾的監(jiān)督之下。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)督和執(zhí)法檢查?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）主管部門要加強(qiáng)對村級財務(wù)管理的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和各項規(guī)章制度落實情況的檢查。要定期組織開展村級財務(wù)檢查，防微杜漸，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，把問題消滅在萌芽狀態(tài)。三是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要高度重視對村級的審計監(jiān)督。加強(qiáng)審計監(jiān)督是強(qiáng)化村級財務(wù)管理的重要措施。審計既是懲治和防止腐敗的一把“利劍”，又能給群眾一個明白，減少干群矛盾，有利于維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)紀(jì)委、財政所要成立村級“三資”審計小組，結(jié)合村級換屆工作，每3年組織一次村干部的任期和離任審計；結(jié)合財務(wù)公開工作，把群眾最關(guān)心、反映最強(qiáng)烈的問題組織專項審計，審計結(jié)束后，審計組要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府提出審計報告，黨委、政府要對審計報告進(jìn)行審查復(fù)核，出具審計建議書，并將審計結(jié)果及時向群眾公布，接受群眾的監(jiān)督。對違反財經(jīng)紀(jì)律的干部要進(jìn)行誡勉談話，追究責(zé)任，不能勝任工作的要依法予以調(diào)整。對涉及犯罪的要移交司法機(jī)關(guān)查處。■

（作者單位：湖北省長陽土家族自治縣財政局）

1.董繼理.2011.如何加強(qiáng)農(nóng)村“三資”管理[J].中國監(jiān)察,2。

2.李曉斌、顧新、熊竟凱.2015.農(nóng)村“三資”管理滿意度及影響因素研究——基于成都市龍泉驛區(qū)的實證調(diào)查[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，10。