珠海零基預(yù)算改革的實(shí)踐探索

■/李　里

珠海零基預(yù)算改革的實(shí)踐探索

■/李里

零基預(yù)算，是部門(mén)預(yù)算單位以零為基礎(chǔ)進(jìn)行預(yù)算編制的模式，珠海從實(shí)行支出項(xiàng)目分類(lèi)管理、建立預(yù)算滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)、實(shí)行項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度、改進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算審核方式等四方面推進(jìn)零基預(yù)算改革，并取得了初步成效。

零基預(yù)算改革探索

深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度是黨的十八屆三中全會(huì)作出的戰(zhàn)略決策，改進(jìn)預(yù)算管理制度是財(cái)政改革的核心內(nèi)容。為貫徹落實(shí)中央和省政府關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定，提高預(yù)算管理績(jī)效，2015年9月29日，珠海市政府正式印發(fā)《珠海市本級(jí)財(cái)政零基預(yù)算改革實(shí)施方案》，標(biāo)志著珠海預(yù)算管理改革邁出了新步伐。

一、四大舉措推進(jìn)零基預(yù)算改革

珠海市零基預(yù)算改革主要從以下方面推進(jìn)：

（一）實(shí)行支出項(xiàng)目分類(lèi)管理

基本支出預(yù)算采用定員定額管理的辦法，按照有關(guān)政策規(guī)定分門(mén)別類(lèi)劃分檔次核定，同時(shí)根據(jù)部門(mén)單位資產(chǎn)及相關(guān)設(shè)備配置情況，合理確定實(shí)物費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)行部門(mén)單位資產(chǎn)管理與定額管理相結(jié)合。項(xiàng)目支出預(yù)算逐步探索項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)化管理，如會(huì)議、培訓(xùn)、出國(guó)、調(diào)研、扶貧、公務(wù)用車(chē)、信息化等方面制定分類(lèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，按照實(shí)際需求、輕重緩急、績(jī)效優(yōu)先、量力而行的原則編制。

（二）建立預(yù)算滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)

項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)是推進(jìn)零基預(yù)算改革的重要基礎(chǔ)工作，預(yù)算單位首先要根據(jù)輕重緩急選取項(xiàng)目，然后不斷將項(xiàng)目報(bào)送財(cái)政部門(mén)并納入財(cái)政項(xiàng)目庫(kù)管理。財(cái)政部門(mén)圍繞市委、市政府的中心工作，從項(xiàng)目庫(kù)中篩選項(xiàng)目并納入年度財(cái)政預(yù)算安排。項(xiàng)目庫(kù)實(shí)行滾動(dòng)管理，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要擇優(yōu)選擇。

（三）推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理

改革傳統(tǒng)的以控制支出規(guī)模為核心的部門(mén)預(yù)算管理模式，建立以預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行情況和實(shí)際績(jī)效為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算管理模式。結(jié)合新修訂的預(yù)算法，珠海市在現(xiàn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)范圍、完善評(píng)價(jià)方式、強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效源頭把關(guān)，把績(jī)效管理貫穿到財(cái)政資金運(yùn)行的全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)由單一的“績(jī)效評(píng)價(jià)”向系統(tǒng)的“績(jī)效管理”轉(zhuǎn)變。

（四）實(shí)行部門(mén)預(yù)算聯(lián)審

在審核項(xiàng)目資金預(yù)算時(shí)，一律取消原有的項(xiàng)目支出基數(shù)，根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際考量項(xiàng)目支出的政策合規(guī)性、可行性、必要性以及支出金額的合理性，項(xiàng)目支出要有基本的目標(biāo)、計(jì)劃安排、工作措施和預(yù)期效益。在零基預(yù)算具體實(shí)施中，財(cái)政部門(mén)成立預(yù)算聯(lián)審小組，逐項(xiàng)審核部門(mén)申報(bào)的項(xiàng)目支出。邀請(qǐng)高校專(zhuān)家、人大財(cái)經(jīng)委委員、政協(xié)經(jīng)濟(jì)委委員、人大代表等外部專(zhuān)業(yè)人員（代表）參與部門(mén)預(yù)算審核。

同時(shí)，按照上級(jí)財(cái)政部門(mén)的要求開(kāi)展財(cái)政支出政策清理、建立健全預(yù)算執(zhí)行通報(bào)約談制度、建立國(guó)庫(kù)款余額監(jiān)控制度、建立項(xiàng)目資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)清理機(jī)制、完善預(yù)決算信息公開(kāi)制度和財(cái)政支出進(jìn)度考評(píng)機(jī)制等配套措施，通過(guò)建立完整的制度保障體系，為零基預(yù)算改革打下了良好基礎(chǔ)。

二、創(chuàng)新預(yù)算審核形式，從閉門(mén)預(yù)算到開(kāi)門(mén)預(yù)算

按照零基預(yù)算要求，規(guī)范部門(mén)預(yù)算審核。預(yù)算審核形式主要有：

（一）專(zhuān)家績(jī)效評(píng)審

金額達(dá)到100萬(wàn)元以上的項(xiàng)目，均需提交績(jī)效自評(píng)材料，實(shí)行項(xiàng)目績(jī)效評(píng)審，由聘請(qǐng)的專(zhuān)家組進(jìn)行審核并提出資金安排意見(jiàn)。根據(jù)部門(mén)申報(bào)情況，2016年納入績(jī)效評(píng)審范圍的項(xiàng)目共有307個(gè)金額合計(jì)244,408萬(wàn)元，分布在83個(gè)單位。績(jī)效評(píng)審繼續(xù)采用現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審和網(wǎng)上評(píng)審兩種方式進(jìn)行。經(jīng)評(píng)審，共核減199個(gè)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)支出49,454萬(wàn)元，核減率達(dá)到20.23%。

（二）部門(mén)預(yù)算現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)審

2015年10月14日至15日，珠海市2016年部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)審于市財(cái)政局進(jìn)行，市文體旅游局、市衛(wèi)生和計(jì)劃生育局、市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、市港口管理局、市市政和林業(yè)局等成為今年首批試點(diǎn)的5個(gè)部門(mén)，這是珠海首次采取預(yù)算聯(lián)審方式，由聯(lián)審小組專(zhuān)家現(xiàn)場(chǎng)逐項(xiàng)審核部門(mén)申報(bào)的項(xiàng)目支出，并向新聞媒體公開(kāi)評(píng)審過(guò)程，實(shí)現(xiàn)從預(yù)算結(jié)果公開(kāi)向過(guò)程公開(kāi)的轉(zhuǎn)變。采取聯(lián)審部門(mén)預(yù)算的做法，開(kāi)創(chuàng)了全國(guó)部門(mén)預(yù)算的先例，引起了媒體廣泛關(guān)注報(bào)道。

（三）財(cái)政內(nèi)部評(píng)審

按照零基預(yù)算改革方案 “取消部門(mén)的所有項(xiàng)目支出基數(shù)，逐項(xiàng)審核部門(mén)申報(bào)的項(xiàng)目支出”的要求，對(duì)未參加現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審的單位，由財(cái)政部門(mén)實(shí)行內(nèi)部聯(lián)審。評(píng)審人員由局領(lǐng)導(dǎo)、科室負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)專(zhuān)管員組成。內(nèi)審現(xiàn)場(chǎng)，首先由科室專(zhuān)管員陳述預(yù)算單位的基本情況、與單位溝通情況、項(xiàng)目申報(bào)情況、初審總體情況、上下年對(duì)比情況以及上年和今年的執(zhí)行率情況，再逐個(gè)介紹項(xiàng)目支出的政策性和必要性，聯(lián)審小組重點(diǎn)審議支出金額的合理性以及項(xiàng)目實(shí)施的預(yù)期效益。

經(jīng)過(guò)多種形式審核，2016年珠海市234個(gè)預(yù)算單位的項(xiàng)目金額由單位申報(bào)數(shù)58.66億元核減為42.91億元，核減額為16.36億元，核減率為27.88%；部門(mén)的支出規(guī)模比2015年年初預(yù)算數(shù)減少10.02億元,下降20%。

三、零基預(yù)算改革成效初現(xiàn)

珠海零基預(yù)算是在借鑒了國(guó)內(nèi)預(yù)算管理改革有效經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上的一次成功實(shí)踐，通過(guò)精心組織，周密部署，廣泛調(diào)研，夯實(shí)大量基礎(chǔ)工作，零基預(yù)算改革取得了初步成效。具體有以下幾點(diǎn)：

（一）增強(qiáng)了預(yù)算統(tǒng)籌分配能力

通過(guò)推行零基預(yù)算改革，改進(jìn)預(yù)算審核方式，2016年部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)比2015年年初預(yù)算數(shù)下降20%，預(yù)算統(tǒng)籌分配能力得到增強(qiáng)。

（二）傳遞了預(yù)算績(jī)效理念

通過(guò)零基預(yù)算改革業(yè)務(wù)培訓(xùn)和財(cái)政部門(mén)多次到單位開(kāi)展的交流宣講活動(dòng)，預(yù)算單位掌握了零基預(yù)算編制方法，逐漸樹(shù)立了預(yù)算績(jī)效理念，尤其是在現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審過(guò)程中，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)交流和解答專(zhuān)家提問(wèn)，預(yù)算單位切身感受到了提高預(yù)算績(jī)效的緊迫感和責(zé)任感。

（三）提升了預(yù)算管理水平

在推進(jìn)零基預(yù)算改革過(guò)程中，財(cái)政部門(mén)通過(guò)座談會(huì)、走訪(fǎng)等形式，做好宣傳解釋工作，以取得單位的理解和支持；通過(guò)加強(qiáng)調(diào)研和數(shù)據(jù)收集，提高預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性；完善各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)定額體系。通過(guò)零基預(yù)算改革，進(jìn)一步提高了財(cái)政部門(mén)的服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、大局意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)，有效提高了財(cái)政管理水平。

（四）提高了預(yù)算管理的透明度

一改以往部門(mén)預(yù)算閉門(mén)審核方式，打造陽(yáng)光預(yù)算透明預(yù)算。預(yù)算現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)審由第三方專(zhuān)家主導(dǎo)，財(cái)政部門(mén)組織協(xié)調(diào)，邀請(qǐng)人大財(cái)經(jīng)委、政協(xié)經(jīng)濟(jì)委、審計(jì)局、人大代表共同參與審核，媒體記者監(jiān)督和報(bào)道，實(shí)現(xiàn)了從預(yù)算結(jié)果公開(kāi)到從預(yù)算編審過(guò)程公開(kāi)?！伴_(kāi)門(mén)審預(yù)算”大大提高了財(cái)政預(yù)算的公眾透明度，增加了社會(huì)各界對(duì)預(yù)算資金安排認(rèn)可度。

（五）密切了市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政業(yè)務(wù)聯(lián)系

為在全市推廣零基預(yù)算，市財(cái)政局開(kāi)展了對(duì)區(qū)財(cái)政干部有針對(duì)性的指導(dǎo)培訓(xùn)、觀(guān)摩學(xué)習(xí)和工作交流，加強(qiáng)了工作互動(dòng)，形成了零級(jí)預(yù)算改革合力。

（六）獲得了社會(huì)良好反響

《南方日?qǐng)?bào)》、《珠海特區(qū)報(bào)》、《南方都市報(bào)》記者全程參加了現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)審會(huì)，均對(duì)珠海市的零基預(yù)算改革表示肯定，并進(jìn)行了詳細(xì)的報(bào)道?！赌戏蕉际袌?bào)》甚至三天三個(gè)整版文字“直播”，描述專(zhuān)家“咬”得真細(xì)，形容現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)審就是一場(chǎng)“預(yù)算拉鋸戰(zhàn)”，并被多家媒體轉(zhuǎn)載，產(chǎn)生了積極的社會(huì)影響。在《南方日?qǐng)?bào)》刊發(fā)的中山大學(xué)財(cái)稅系主任林江的評(píng)論文章中稱(chēng)，珠海這次采取聯(lián)審部門(mén)預(yù)算的做法，開(kāi)創(chuàng)了全國(guó)部門(mén)預(yù)算的先例，出臺(tái)的零基預(yù)算改革方案走在了全省、甚至全國(guó)前列，勇氣可嘉。《南方周末》結(jié)合全國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩、反腐倡廉等大背景對(duì)珠海市零基預(yù)算改革進(jìn)行了專(zhuān)業(yè)性深度解讀，充分贊揚(yáng)了珠海市零基預(yù)算改革這一重大探索實(shí)踐以及在零基預(yù)算改革中積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

當(dāng)然，珠海零基預(yù)算改革剛剛起步，工作中還存在一些問(wèn)題，圍繞建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算管理制度的目標(biāo)，接下來(lái)珠海財(cái)政將推進(jìn)以下工作：進(jìn)一步通過(guò)花錢(qián)問(wèn)效問(wèn)責(zé)強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算單位的績(jī)效意識(shí)；繼續(xù)開(kāi)展預(yù)算管理培訓(xùn)提高預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員的工作效能；不斷完善支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，提高項(xiàng)目金額編報(bào)合理性；加強(qiáng)市區(qū)聯(lián)動(dòng)，指導(dǎo)各區(qū)全面推進(jìn)零基預(yù)算改革工作；擴(kuò)大聯(lián)審單位的數(shù)量，提高單位的財(cái)政績(jī)效意識(shí)和預(yù)算編制水平；實(shí)行項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度，完善財(cái)政績(jī)效管理工作的所有流程；推進(jìn)部門(mén)預(yù)決算信息公開(kāi)，進(jìn)一步提高財(cái)政管理透明度，通過(guò)打造透明財(cái)政陽(yáng)光財(cái)政，倒逼部門(mén)預(yù)算單位做好適應(yīng)零基預(yù)算改革要求的各項(xiàng)基礎(chǔ)管理工作。

[1]牛美麗.中國(guó)地方政府的零基預(yù)算改革：理性與現(xiàn)實(shí)的沖突和選擇〔M〕.北京:中央編譯出版社,2010.

[2]王金秀,陳志勇.國(guó)家預(yù)算管理（第3版）〔M〕.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2013.

[3]尹中卿.加強(qiáng)公共預(yù)算管理的改革與創(chuàng)新〔J〕.當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2014（1）.

◇作者信息：珠海城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院，研究方向：會(huì)計(jì)理論與實(shí)務(wù)、預(yù)算管理

◇責(zé)任編輯：羅敏

◇責(zé)任校對(duì)：羅敏

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1004-6070（2016）02-0014-02