新興經(jīng)濟體國家的地方政府債務(wù)監(jiān)管——經(jīng)驗總結(jié)與啟示

陳工　朱峰

新興經(jīng)濟體國家的地方政府債務(wù)監(jiān)管——經(jīng)驗總結(jié)與啟示

陳工朱峰

內(nèi)容提要：隨著《預(yù)算法》的修訂，我國地方政府獲得了自主進行債務(wù)融資的權(quán)利。然而如何對地方政府債務(wù)進行有效監(jiān)管，從而防范地方政府的債務(wù)風(fēng)險成為一個亟待解決的問題。一些新興經(jīng)濟體國家在地方政府債務(wù)的管理過程中建立了一套完善的法律制度體系，積累了較為豐富的經(jīng)驗。本文選取了四個具有代表性的新興經(jīng)濟體國家，對這些國家在地方政府債務(wù)管理方面的經(jīng)驗教訓(xùn)予以介紹和總結(jié)，并結(jié)合我國當(dāng)前所面臨的地方債監(jiān)管問題提出了相應(yīng)的政策建議。

地方政府債務(wù)新興經(jīng)濟體債務(wù)監(jiān)管

一、新興經(jīng)濟體國家地方政府債務(wù)概況

新興經(jīng)濟體國家近數(shù)十年來的經(jīng)濟增長令人矚目，其被劃分為兩個梯隊：第一梯隊是以中國、巴西、印度、俄羅斯為代表的“金磚”國家，第二梯隊是以墨西哥、韓國、波蘭、土耳其、埃及等為代表的“新鉆”國家。作為市場經(jīng)濟發(fā)展和財政聯(lián)邦主義改革的后來者，新興經(jīng)濟體國家的地方政府對債務(wù)融資的依賴程度在不斷提高，而其地方政府債務(wù)市場也經(jīng)歷了一個蓬勃發(fā)展的過程。新興經(jīng)濟體國家地方債增長的驅(qū)動因素包括：

首先，世界范圍內(nèi)普遍推行的財政分權(quán)改革給予了地方政府自主發(fā)債的權(quán)利，新興經(jīng)濟體國家作為財稅體制改革的后來者也不例外。隨著世界各國開始推行財政聯(lián)邦主義改革，多數(shù)新興經(jīng)濟體國家賦予了地方政府一定的財政收支權(quán)限，地方政府擁有了自行舉借債務(wù)的權(quán)利。另外，由于中央政府能夠進入資本市場舉借債務(wù)，地方政府也得到了在資本市場上進行債務(wù)融資的權(quán)利。

其次，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，新興經(jīng)濟體國家的城市化進程逐漸加快，這成為發(fā)展中國家地方政府債務(wù)增加的重要刺激因素。一是地方政府需要承擔(dān)大量市政建設(shè)支出，而其自身收入難以滿足大規(guī)模建設(shè)支出的需要，債務(wù)融資成為地方政府填補收支缺口的必然選擇；二是市政建設(shè)支出所形成固定資產(chǎn)的受益者一般會持續(xù)幾代人，因此地方政府建設(shè)市政設(shè)施所舉借的債務(wù)可以由幾代人共同分擔(dān)，這為地方政府舉債進行市政建設(shè)提供了法理依據(jù)。

最后，新興經(jīng)濟體國家資本市場的發(fā)展成熟使得其地方政府有了通過資本市場進行融資的條件。對于新興經(jīng)濟體國家地方政府而言，私人資本在其債務(wù)融資過程中起到了越來越重要的作用，地方政府債券和銀行貸款逐步取代中央政府貸款成為地方政府債務(wù)融資的主流，而地方政府債券日益呈現(xiàn)出與銀行貸款分庭抗禮的趨勢，地方政府債務(wù)融資手段多樣化的趨勢會一直持續(xù)下去。

作為新興經(jīng)濟體國家，我國的地方政府債務(wù)也經(jīng)歷了一個由產(chǎn)生到迅速增長的過程。近年來，《預(yù)算法》的修改使得我國地方政府有了自主發(fā)債的權(quán)利，而針對地方政府債務(wù)的立法、行政監(jiān)督以及金融監(jiān)管等措施也受到學(xué)界和決策部門的廣泛關(guān)注，如何防范地方政府債務(wù)風(fēng)險、促進地方政府債券市場持續(xù)健康發(fā)展成為一個重要話題。其他新興經(jīng)濟體國家不乏在地方政府債務(wù)舉借方面有著豐富監(jiān)管經(jīng)驗的范例，就這些國家的相關(guān)經(jīng)驗進行總結(jié)對我國地方政府債務(wù)的風(fēng)險防范和地方政府債券市場的健康發(fā)展有著重要意義。

二、新興經(jīng)濟體國家的地方政府債務(wù)監(jiān)管

（一）印度的地方政府債務(wù)監(jiān)管

印度是一個聯(lián)邦制國家，其在1992年修訂的憲法中下放給地方更多的支出權(quán)力，但配套的收入來源卻相對不足；同時，印度近年來的城市化進程也在不斷加快，地方政府需要為不斷增加的城市人口提供更多的公共服務(wù)，支出壓力與日俱增。在這樣的情況下，舉債籌資成為印度地方政府的必然選擇，印度也由此建立了一系列地方政府債務(wù)的監(jiān)管制度。

1.印度地方政府債務(wù)的相關(guān)法律和基本規(guī)定

按照印度聯(lián)邦憲法規(guī)定，印度的地方政府自有財政收入占總收入的37%，卻承擔(dān)了總支出責(zé)任中的55%，這使得地方政府收支失衡，因此憲法同時賦予了地方政府進行債務(wù)融資的權(quán)利。除此之外，印度還制定了財政責(zé)任法以規(guī)范地方政府的債務(wù)融資行為。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，地方政府債務(wù)融資的主要工具包括發(fā)行債券以及向金融機構(gòu)貸款，具體包含以下三種渠道：

在印度儲備銀行（Reserve Bank of India，RBI）的管制下向市場發(fā)行債券。根據(jù)RBI的規(guī)定，印度地方政府所發(fā)行的債券必須滿足其法定流動性要求，即地方政府的國庫賬戶必須存入一定的資金，當(dāng)?shù)胤秸畟l(fā)生債務(wù)違約時銀行可以通過自動扣款來規(guī)避違約風(fēng)險。由于有著隱性的主權(quán)擔(dān)保，這些債券的違約風(fēng)險較低，因而受到投資者的歡迎。

向銀行和其他金融機構(gòu)借款。對于這一類借款，中央政府為地方政府設(shè)置了債務(wù)融資的總額上限，但借款利率可以由地方政府與其貸款機構(gòu)自行確定。商定利率時銀行會考慮地方政府以往的信用狀況和現(xiàn)在的財政狀況決定。

向外國投資者借款。以往中央政府將外債轉(zhuǎn)借給地方政府時，會在原有債務(wù)合約的基礎(chǔ)上加入嚴(yán)格的附加條件以應(yīng)對匯率波動所帶來的風(fēng)險，并防止債務(wù)延期。隨著地方政府債務(wù)市場改革的不斷深入，中央政府取消了這些附加條件，地方政府舉借外債更為自主。

2.印度地方政府債務(wù)的量化控制

印度的財政責(zé)任法確定了一系列量化指標(biāo)控制地方政府的債務(wù)規(guī)模。其規(guī)定每一個地方政府的財政赤字占當(dāng)?shù)谿DP的比重應(yīng)當(dāng)控制在3%以內(nèi)；每一個地方政府都需要確保債務(wù)規(guī)模占當(dāng)?shù)谿DP的比重不超過30%，而每年需要償還的利息支出占收入比重不得超過20%。在地方政府債務(wù)危機爆發(fā)時，中央政府會通過設(shè)置減赤目標(biāo)的方式督促地方政府走出債務(wù)困境。

3.印度地方政府債務(wù)的日常監(jiān)管

印度財政責(zé)任法規(guī)定，地方政府在每一個財政年度必須編制中期預(yù)算，就未來若干年的赤字率和減赤幅度設(shè)立一定的財政目標(biāo)，在其實施年度內(nèi)政府的財政運行必須達到這些目標(biāo)；財政部長應(yīng)當(dāng)每半年審核一次預(yù)算執(zhí)行情況，任何可能導(dǎo)致財政收支缺口擴大的事項都應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的救濟措施；對于因突發(fā)事件而增加的財政支出，政府應(yīng)當(dāng)限制其支出規(guī)模。

4.印度地方政府債務(wù)的市場化

印度的地方政府債券由國家發(fā)起機構(gòu)、邦以及邦以下市級政府和城市發(fā)展基金發(fā)行。印度法律還允許一些財力不足的地方政府聯(lián)合發(fā)債。印度地方政府債券一般通過私募或公募發(fā)行，投資者既包括大型金融機構(gòu)，也包括一些零售機構(gòu)和個人投資者?！?914年證券交易法案》、《1914年地方政府舉債法》、《1956年公司法》、《1956年證券合同法》等法規(guī)就有價證券的發(fā)行和交易進行了規(guī)定，地方政府債券的發(fā)行和交易需要受到這些法律的制約。

（二）巴西的地方政府債務(wù)監(jiān)管

巴西的財政聯(lián)邦主義改革始于20世紀(jì)80年代，地方政府在改革后獲得了較大的財政自主權(quán)，其債務(wù)融資行為愈發(fā)頻繁。上世紀(jì)80年代末、90年代初和90年代中后期，巴西發(fā)生了三次地方政府債務(wù)危機，其在應(yīng)對危機的過程中建立了較為成熟的地方政府債務(wù)監(jiān)管制度。

1.巴西地方政府債務(wù)監(jiān)管的基本制度和相關(guān)法律

巴西聯(lián)邦政府在調(diào)整地方政府債務(wù)時通常采用協(xié)商制，而其在地方政府債務(wù)管理方面最為突出的經(jīng)驗是其財政責(zé)任法律體系，這是巴西地方政府債務(wù)監(jiān)管制度的法律基礎(chǔ)。其主要內(nèi)容包括：

首先，確立了各級政府財政預(yù)算的制定、執(zhí)行和報告框架，制定了操作性極強的量化指標(biāo)體系。各個地方政府在制定本級政府預(yù)算時，需要根據(jù)這一指標(biāo)體系設(shè)定當(dāng)年的財政目標(biāo)。財政責(zé)任法還規(guī)定了各個地方政府預(yù)算的執(zhí)行過程，以及司法和檢察部門在監(jiān)督地方政府債務(wù)行為過程中的職責(zé)。

其次，對地方政府的一系列借債行為制定了詳細操作規(guī)范。對綜合長期國債、公共債券、政府信貸業(yè)務(wù)以及政府擔(dān)保的操作范圍予以詳細規(guī)定；對中央銀行的債務(wù)舉借行為和債券發(fā)行行為設(shè)立規(guī)范，禁止不同層級地方政府之間的債務(wù)重組行為；對政府雇員的工資薪金以及向公共工程分包商支付的工程款規(guī)定了上限，以提高地方政府的財政資金利用效率；對與地方政府債務(wù)融資密切相關(guān)的一切金融機構(gòu)的市場交易行為予以規(guī)范。

最后，規(guī)范地方政府預(yù)算執(zhí)行，并制定了事后懲罰措施。地方議會需要根據(jù)自身情況，制定控制地方政府債務(wù)規(guī)模的法案，突破規(guī)定債務(wù)規(guī)模地方政府的舉債行為會受到聯(lián)邦政府的限制；地方政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，并定期公開預(yù)算執(zhí)行情況；同時，地方政府不得通過舉借債務(wù)的方式維持地方政府的一般性支出。當(dāng)?shù)胤秸L官違反財政責(zé)任法時，將會受到罰款、行政撤職的處分，情節(jié)嚴(yán)重的還會受到刑事處罰。

2.巴西地方政府債務(wù)的量化控制措施

為了有效控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險，巴西財政責(zé)任法設(shè)定了一系列債務(wù)指標(biāo)及相應(yīng)的財政目標(biāo)。地方政府借款額度不得超過其資本性預(yù)算的規(guī)模，州政府債務(wù)率（債務(wù)余額/州政府凈收入）要小于200%；市政府債務(wù)率（債務(wù)余額/市政府凈收入）要小于120%；新增債務(wù)率（新增債務(wù)額/政府凈收入）不得大于18%；擔(dān)保債務(wù)比重（政府擔(dān)保債務(wù)余額/政府凈收入）必須低于22%；地方政府每年的償債率（還本付息額度/政府凈收入）不得小于13%。

3.巴西地方政府債務(wù)的日常監(jiān)管和信息公開

財政責(zé)任法就地方政府債務(wù)的日常監(jiān)管和信息公開也作了規(guī)定。地方政府每年編制的預(yù)算必須與其中長期預(yù)算以及聯(lián)邦政府的財政計劃相符；政府的預(yù)算、提案和賬目運行情況，以及政府對未來財政運行情況的預(yù)測都應(yīng)向社會公開；地方政府每個下屬部門應(yīng)當(dāng)向聯(lián)邦政府提交自己的預(yù)算，以便聯(lián)邦政府進行監(jiān)督；地方政府每兩個月要編制一次預(yù)算執(zhí)行報告并出版，其下屬部門的長官應(yīng)在每個季度向社會公開自己的財政運行報告。

4.巴西地方政府債務(wù)的事后監(jiān)管

為了實現(xiàn)對地方政府債務(wù)的事后監(jiān)管，巴西財政責(zé)任法對地方政府的違法行為規(guī)定了一系列的處罰措施，例如違規(guī)支付政府雇員工資和工程項目承包款的相關(guān)責(zé)任人將面臨司法指控，受到行政乃至刑事處罰。沒能完成財政目標(biāo)的地方政府會面臨不能獲得聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付、不能獲得聯(lián)邦政府和其他地方政府擔(dān)保以及不得再進行債務(wù)融資的處罰。

（三）俄羅斯的地方政府債務(wù)監(jiān)管

俄羅斯是一個具有鮮明轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟特色的國家，其在蘇聯(lián)解體后經(jīng)歷了由高度集中的財政管理體制轉(zhuǎn)向財政聯(lián)邦主義的過程。在轉(zhuǎn)軌過程中，俄羅斯的地方政府債務(wù)從無到有，規(guī)模不斷擴大；而俄羅斯的地方政府債券市場也在不斷發(fā)展，地方政府的債券融資額與銀行貸款額大致相當(dāng)，同時俄羅斯地方政府債務(wù)的監(jiān)管制度也在不斷完善中。

1.俄羅斯地方政府債務(wù)的基本法律體系

經(jīng)過多年的立法實踐，俄羅斯制定了一套旨在規(guī)范地方財政的法律體系，賦予了地方政府債務(wù)融資的權(quán)利，并通過《預(yù)算法》規(guī)范地方政府的債務(wù)融資行為?！额A(yù)算法》規(guī)定了地方政府的財政赤字、債務(wù)規(guī)模和債務(wù)利息支出上限，并對地方政府舉借外債和債務(wù)擔(dān)保行為制定了相應(yīng)的規(guī)則，還就地方政府的債務(wù)化解方式和債務(wù)融資工具作出了專門的規(guī)定。

針對地方政府通過各種擔(dān)保形式發(fā)生的或有債務(wù)，《預(yù)算法》也進行了限制。該法將地方政府的擔(dān)保類型分為有債務(wù)聲索權(quán)的擔(dān)保和無債務(wù)聲索權(quán)的擔(dān)保，前者可作為應(yīng)收賬款進行會計處理，后者不能列為應(yīng)收款項。這避免了地方政府將各種隱性負債作為資產(chǎn)處理，降低了地方政府的或有負債風(fēng)險。另外，《預(yù)算法》還限制了地方政府向國外投資者舉借債務(wù)的行為，規(guī)定只有具有足夠財政獨立性（從聯(lián)邦政府獲得的轉(zhuǎn)移支付收入不大于總收入的5%）的地方政府才可以舉借外債。

根據(jù)《預(yù)算法》，俄羅斯地方政府的赤字融資來源主要為以下三項資金的差額：發(fā)售債券獲得資金以及向償債基金支付資金之間的差額；向信用機構(gòu)借出貸款和歸還貸款之間的差額；向其他政府和國際金融機構(gòu)借還貸款的差額。另外，出售政府資產(chǎn)權(quán)益、匯率利差以及政府擔(dān)?；鹨部勺鳛槿谫Y來源。地方政府的合法債務(wù)形式包括政府債券、政府間貸款、金融機構(gòu)和擔(dān)保機構(gòu)貸款。

2.俄羅斯地方政府債務(wù)的量化控制

《預(yù)算法》為俄羅斯地方政府制定了一系列債務(wù)規(guī)?？刂浦笜?biāo)，該法規(guī)定俄羅斯每個行政區(qū)域（regional）政府的赤字不得超過剔除轉(zhuǎn)移支付后地方政府收入的15%，地級市政府的赤字不得超過剔除轉(zhuǎn)移支付和共享稅后財政收入的10%，所有地方政府的未償債務(wù)余額不得超過剔除轉(zhuǎn)移收入后財政收入的50%，債務(wù)利息支出不得超過當(dāng)年財政支出的15%。同時，《預(yù)算法》還將轉(zhuǎn)移收入占總收入比例超過60%的行政區(qū)域政府和轉(zhuǎn)移收入占總收入比例超過70%的地級市政府劃為高補貼政府，這一類政府的赤字限額不得高于自身財政收入的10%，相應(yīng)的低補貼政府不得高于5%。

3.俄羅斯地方政府債務(wù)的日常監(jiān)管和信息公開

俄羅斯地方政府債務(wù)的日常監(jiān)管主要通過上級政府機關(guān)進行，每個地方政府需要向上級政府提交財務(wù)運行報告，記錄其自身所負擔(dān)的債務(wù)類型、借債的時間、償還債務(wù)的時間表、擔(dān)保形式，以及債務(wù)拖欠的情況。財政部會對這些信息進行強制審核，以檢測各級地方政府對預(yù)算法的執(zhí)行情況。如果地方政府被發(fā)現(xiàn)有違反預(yù)算法的舉動，該地方政府將被強制停止借債，直到其債務(wù)情況再次符合預(yù)算法的要求。

4.俄羅斯地方政府債務(wù)的市場化

俄羅斯的地方政府債券市場在90年代中后期蓬勃發(fā)展，在發(fā)展過程中也出現(xiàn)過較為嚴(yán)重的市場風(fēng)險。為限制地方政府債務(wù)市場風(fēng)險，俄羅斯對地方債的發(fā)行和交易出臺了相關(guān)的法律?！秱袌龇ā芬蟮胤秸l(fā)行的債券作為公開發(fā)行債券進行授權(quán)和登記，并為之制定了一系列的信息披露規(guī)則；《聯(lián)邦地方政府財政基礎(chǔ)法案》則規(guī)定所有地方政府債券的發(fā)行都需要財政部的批準(zhǔn)。這些法規(guī)通過行政和市場監(jiān)管規(guī)范了俄羅斯地方政府通過市場進行融資的行為。

（四）波蘭的地方政府債務(wù)監(jiān)管

與前面的幾個國家不同，波蘭是典型的單一制國家，同時也是一個典型的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟國家。波蘭地方政府在資本性投資過程中扮演著重要的角色，在重大基建工程建設(shè)過程中一直積極尋求除銀行貸款之外的其他融資渠道，這使得波蘭地方政府債務(wù)規(guī)模較為可觀。對于地方政府債務(wù)的風(fēng)險管理，波蘭有著完整的法律體系和較為豐富的經(jīng)驗。

1.波蘭地方政府債務(wù)的基本法律體系

波蘭地方政府舉債的根本法律依據(jù)來自于《波蘭共和國憲法》，該法賦予了各個地方政府高度的自治權(quán)，包括財政收支方面的自治權(quán)，這為地方政府自行舉借債務(wù)奠定了法律基礎(chǔ)。

1993年，波蘭制定了《公共財政法》和《債券法》，以立法形式賦予波蘭地方政府債務(wù)融資的權(quán)利。前者就地方政府的舉債權(quán)限、債務(wù)種類、債務(wù)規(guī)模、債務(wù)的預(yù)算管理等方面作出了詳細的規(guī)定；后者則針對波蘭市政債券的發(fā)行、交易、流通、風(fēng)險對沖等制定了一系列監(jiān)管措施，目的在于防范市政債券給金融市場所帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險。波蘭還在《銀行法》、《銀行監(jiān)管條例》中規(guī)范了地方政府的貸款行為，規(guī)定只有具有一定資質(zhì)的銀行才能向地方政府發(fā)放貸款，同時將舉債的地方政府分為三個級別，對不同級別的舉債者規(guī)定了不同的貸款額度。

2.波蘭地方政府債務(wù)的量化控制

波蘭《公共財政法》對地方政府的舉債額度進行了量化控制，其規(guī)定當(dāng)?shù)胤秸搨剩▊鶆?wù)總額和擔(dān)保債務(wù)之和占GDP比重）超過50%時，地方政府不得舉借新的債務(wù)；《公共財政法》還將地方政府的擔(dān)保債務(wù)率限制在1.0%～3.7%之間；地方政府每年的償債率（年償債額與債務(wù)擔(dān)保額/當(dāng)年稅收收入）不得超過15%，逾期債務(wù)率要小于60%。

3.波蘭地方政府債務(wù)的日常監(jiān)管和信息公開

波蘭根據(jù)《公共財政法》所設(shè)立的一系列指標(biāo)，采用計量模型測算政府償債能力，對不同償債能力的地方政府實施不同的監(jiān)管措施。主要測量指標(biāo)包括負債率、擔(dān)保債務(wù)率、償債率和逾期債務(wù)率、外債余額占債務(wù)總額的比重、內(nèi)債存續(xù)期限結(jié)構(gòu)指標(biāo)、浮動利率債務(wù)和固定利率債務(wù)份額、到期日結(jié)構(gòu)等。波蘭最高審計辦公室每年也會對地方政府的公共財政賬戶進行審計，并向議會報告地方政府債務(wù)狀況。

波蘭《公共財政法》規(guī)定所有公共團體的財務(wù)狀況必須公開化和透明化。地方政府年度預(yù)算應(yīng)在本地公開發(fā)布，而來年的預(yù)算收支信息和多年的投資規(guī)劃也應(yīng)向社會公開。每個地方政府設(shè)有預(yù)算管理委員會，委員會負責(zé)監(jiān)督地方政府預(yù)算實施的動態(tài)，并向地區(qū)議會和地區(qū)管理委員會報告。所有地方政府必須在每個季度向財政部、國家統(tǒng)計局和省會計局提供地方財政報告。

4.波蘭地方政府債務(wù)的市場化

波蘭的地方政府有通過發(fā)行市政債券籌資的權(quán)利，但市政債券籌資的規(guī)模并不大，僅占地方政府總籌資規(guī)模的20%。同時，波蘭的市政債券主要面向非公開市場發(fā)行，通過公募形式發(fā)行的債券較少，主要投資者為銀行等機構(gòu)投資者，私人投資所占份額較小。

波蘭相關(guān)法律允許商業(yè)銀行自由投資市政債券，但對某一支市政債券，其投資額度應(yīng)小于該銀行資產(chǎn)的25%。相關(guān)法規(guī)沒有明確限制投資基金投資于市政債券的數(shù)額，但規(guī)定養(yǎng)老金和保險公司在某一私募市政債券的投資額不得超過其投資總額的5%，對公募市政債券的投資額不得超過其投資總額的15%。

三、新興經(jīng)濟體地方政府性債務(wù)監(jiān)管的特點與啟示

通過對主要新興經(jīng)濟體國家地方政府債務(wù)監(jiān)管措施的梳理后，我們發(fā)現(xiàn)，這些國家在地方政府債務(wù)融資方面都有著起步晚、發(fā)展快的特點，部分國家在控制地方政府債務(wù)風(fēng)險、規(guī)范地方政府債券發(fā)行和流通方面有著較為豐富的經(jīng)驗。但與主要發(fā)達國家相比，新興經(jīng)濟體國家在地方債監(jiān)管方面也存在一些不足?？傮w上，新興經(jīng)濟體國家的地方政府債務(wù)監(jiān)管制度建設(shè)有著以下特點：

1.新興經(jīng)濟體國家的地方政府債務(wù)管理制度還處于經(jīng)驗積累階段，相關(guān)制度為了適應(yīng)經(jīng)濟形勢的變化和自身的國情正在不斷調(diào)整。幾個主要的新興經(jīng)濟體國家實施財政聯(lián)邦主義改革的時間較短，地方政府在自身債務(wù)管理和風(fēng)險控制方面的經(jīng)驗較為缺乏，一些國家因此出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的債務(wù)危機。在債務(wù)危機的影響和驅(qū)動下，這些國家逐步構(gòu)建起地方債危機防控制度并不斷完善。隨著經(jīng)濟形勢的不斷變化，各個新興經(jīng)濟體國家所面臨的地方債問題又會有新的表現(xiàn)形式，各國對地方政府債務(wù)的監(jiān)管制度還會不斷調(diào)整。

2.相對于主要發(fā)達國家而言，新興經(jīng)濟體對地方政府債券的監(jiān)管制度體系還不夠完善，缺乏專門的監(jiān)督機構(gòu)和法律法規(guī)。以美國為例，其地方政府債券——市政債券有著上百年的歷史，而美國在市政債券的發(fā)行與監(jiān)管方面已經(jīng)形成了較為成熟的法律制度體系，并有著專門的市場監(jiān)管機構(gòu)。而大多數(shù)新興經(jīng)濟體國家還缺乏對地方政府債券的專門立法監(jiān)管，對于地方政府債券的發(fā)行與監(jiān)管缺乏經(jīng)驗，對待地方政府債券的態(tài)度或過于謹(jǐn)慎，或過于寬松，這需要這些國家在今后的地方債管理實踐中不斷積累經(jīng)驗，最終構(gòu)建起完善的制度體系。

3.一些新興經(jīng)濟體國家地方政府債務(wù)融資的市場化改革起步較晚，債券融資的比例相對較小。幾個主要新興經(jīng)濟體國家的地方政府雖然都會通過發(fā)行債券在金融市場上進行融資，但大多并不面向公開市場發(fā)行，而且其投資人主要以較大規(guī)模的機構(gòu)投資者為主，個人投資所占比重相對較低，這不利于分散債券風(fēng)險。而發(fā)達國家已經(jīng)有了較為成熟的地方政府債券市場，而其中個人投資占了相當(dāng)大的比重，與之相比新興經(jīng)濟體國家的地方政府債務(wù)市場建設(shè)還任重道遠。

4.新興經(jīng)濟體國家的事后監(jiān)管措施以上級政府的監(jiān)管和處罰為主，缺乏政府破產(chǎn)和財政重建等等事后救濟措施。新興經(jīng)濟體國家會通過一系列財政責(zé)任法規(guī)來監(jiān)控地方政府舉借債務(wù)的行為，對于地方政府違反財經(jīng)紀(jì)律、任意擴大債務(wù)規(guī)模的行為一般會予以行政乃至刑事處罰。但發(fā)達國家地方政府在無力償還債務(wù)時還會通過政府破產(chǎn)和財政重建等事后救濟措施走出債務(wù)困境，而對官員進行處罰的事后震懾顯然不能達到這一目的，因此新興經(jīng)濟體國家地方政府的債務(wù)事后救濟措施還需要進一步豐富和完善。

通過對幾個主要新興經(jīng)濟體國家的相關(guān)措施進行梳理，我們找到了這些國家在地方政府債務(wù)監(jiān)管制度方面的一些共性和規(guī)律，這對同為新興經(jīng)濟體并處于地方政府債務(wù)監(jiān)管制度初創(chuàng)階段的我國而言有著重要的借鑒意義，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是我國的地方政府債務(wù)融資剛剛破題，制度建設(shè)方面還有欠缺，需要在實踐中不斷完善。2014年新修訂的《預(yù)算法》通過并實施后，我國地方政府方能合法地舉借債務(wù)，然而與之相配套的地方政府債務(wù)發(fā)行和監(jiān)管措施還僅有一些國務(wù)院的行政規(guī)章制度，缺乏較為完整、有效的法律體系。其他新興經(jīng)濟體國家在應(yīng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險時都建立了一套完整的法律體系，并在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險、穩(wěn)定經(jīng)濟增長上發(fā)揮了重要的作用。我國需要借鑒這些國家的經(jīng)驗，加快推進地方政府債務(wù)監(jiān)管的法制化進程。

二是要大力推動地方政府債務(wù)融資的市場化改革。加強地方政府債務(wù)的市場化有利于分散地方政府債務(wù)風(fēng)險，同時也有利于政府借助市場監(jiān)督機制加強債務(wù)風(fēng)險管理，這是新興經(jīng)濟體國家在地方政府債務(wù)管理方面的一個重要經(jīng)驗。在《預(yù)算法》修改之前，我國地方政府由于沒有舉債權(quán)利，其債務(wù)融資大多通過融資平臺進行，具體形式包括城投債券和銀信政合作債券。這類融資行為雖然也是市場化的融資行為，但由于缺乏有效監(jiān)管，這些債券可能會放大地方政府債務(wù)風(fēng)險。2011年起財政部允許地方政府自主發(fā)行債券，然而還僅僅處于試點階段，可以自主發(fā)債的地方政府到2013年還僅限于上海市、浙江省、廣東省、深圳市、江蘇省、山東省等少數(shù)省市。鑒于地方政府自主發(fā)債融資是我國的改革方向，我國還需要進一步大力推動地方政府債務(wù)融資的市場化進程，并努力構(gòu)建相應(yīng)的市場監(jiān)管制度。

三是要將地方政府的預(yù)算監(jiān)督和債務(wù)風(fēng)險管控有機結(jié)合。將地方政府債務(wù)風(fēng)險管理落實到地方政府預(yù)算管理中，將地方政府的債務(wù)規(guī)模管控、債務(wù)信息披露與其預(yù)算收支管理和預(yù)算信息公開緊密結(jié)合，通過推動預(yù)算公開保證政府債務(wù)信息公開，這是新興經(jīng)濟體國家加強地方政府債務(wù)風(fēng)險管理的又一個重要經(jīng)驗。當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)管理與預(yù)算管理存在脫節(jié)的現(xiàn)象，這是由于地方政府債務(wù)額度分發(fā)與預(yù)算制定時間上的不一致，以及預(yù)算管理和債務(wù)管理對象的不一致所造成的。針對這一情況，我國要進一步深化預(yù)算改革，使預(yù)算科目的設(shè)置與我國地方政府的債務(wù)管理目標(biāo)相契合；同時通過加強預(yù)算公開化的方式推動地方政府的債務(wù)信息披露，實現(xiàn)以預(yù)算透明促進債務(wù)公開的目的。

四是建立合理有效的債務(wù)指標(biāo)量化控制機制。從幾個新興經(jīng)濟體國家的經(jīng)驗來看，建立一套有效的地方政府債務(wù)指標(biāo)體系，對地方政府的債務(wù)規(guī)模、期限等風(fēng)險內(nèi)容進行量化控制是有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的重要手段。根據(jù)2016年國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，地方政府性債務(wù)不得突破批準(zhǔn)的限額，而財政部則依據(jù)債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)評估各地的債務(wù)風(fēng)險。這樣的債務(wù)指標(biāo)體系顯然過于粗糙，尤其是財政部評估債務(wù)風(fēng)險的幾個指標(biāo)還缺乏一個明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。與這些指標(biāo)相關(guān)的政府信息披露機制也是空白，這些都需要在今后的實踐過程中加以完善。

五是建立地方政府財政責(zé)任體系，明確地方政府官員的財政責(zé)任。近年來隨著地方政府債務(wù)問題受到高度重視，地方政府官員的財政責(zé)任也開始納入考核體制（如中共中央《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》的出臺）。但與新興經(jīng)濟體國家較為完善的考核、追責(zé)體系相比，我國對政府官員的財政責(zé)任監(jiān)督機制相對薄弱，缺乏相應(yīng)法律制度的監(jiān)管，違背財政責(zé)任制度的官員受到的處罰與國外相比過輕，這顯然難以保證地方官員真正承擔(dān)起自身財政責(zé)任。因此，我國需要制定符合國情的《財政責(zé)任法》，將地方政府官員在防范債務(wù)風(fēng)險、保證地方政府財政健康運行方面的相關(guān)職責(zé)予以明確，并制定對違背財政責(zé)任法規(guī)的地方官員的處罰措施。

六是建立有效的地方政府債務(wù)事后救濟機制。當(dāng)前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險尚處于可控范圍，還沒有地方政府陷入債務(wù)危機中。然而以東北地區(qū)為代表的部分地方政府由于產(chǎn)業(yè)空心化、人口出現(xiàn)外流、福利支出不斷上升等原因，其債務(wù)狀況越來越嚴(yán)峻，因此不排除這些地方政府在未來爆發(fā)債務(wù)危機的可能。為了應(yīng)對可能爆發(fā)的債務(wù)危機，建立合適的債務(wù)重組機制，保證地方政府能夠順利擺脫債務(wù)危機是值得決策部門認真思考的問題。我國可以參考日本的經(jīng)驗，建立財政健全化制度，在地方政府陷入債務(wù)危機時強制其制定債務(wù)償還計劃，限制其繼續(xù)舉借債務(wù)，并予以必要的援助，從而幫助地方政府走出債務(wù)困境。

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朱峰，廈門大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政系，博士研究生

（責(zé)任編輯：邢荷生）

Management of Sub-sovereign Debt:Experience from Emerging Economies

Chen GongZhu Feng

The local governments in China obtain the right of debt financing with the amendment of budget law.However,it is a critical issue to control the risk of the sub-sovereign debt.Some emerging economies have mature legal systems and rich experiences on the management of sub-sovereign debt.In this paper,we choose four representative emerging countries and summarize the experience of sub-sovereign management of these samples.We also give the policy conclusion according to the condition of China and experience of emerging economies.

Sub-sovereign Debt；Emerging Economies；Debt Management

F811.5

A

2096-1391（2016）10-035-08

*本研究獲得教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大攻關(guān)項目“地方債發(fā)行機制與監(jiān)管研究”（項目編號：14JZD011）的資助，在此表示感謝！

陳工，廈門大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政系，教授