轉(zhuǎn)型期中國西部城市定位選擇
——遵義市紅花崗區(qū)“十三五”城市發(fā)展定位選擇案例分析

◎ 季 飛 王興驥 吳水葉

轉(zhuǎn)型期中國西部城市定位選擇
——遵義市紅花崗區(qū)“十三五”城市發(fā)展定位選擇案例分析

◎ 季 飛 王興驥 吳水葉

中國中小城市存在城市定位特色缺失及個性不強的問題。通過對遵義市紅花崗區(qū)城市定位選擇的案例研究發(fā)現(xiàn)，政治因素、資源稟賦、區(qū)域文化、競爭環(huán)境、發(fā)展趨勢影響城市的定位選擇。西部小城市定位不準的主要原因是財政困難、產(chǎn)業(yè)缺乏、城市化率低、傳統(tǒng)城市經(jīng)營方式不可持續(xù)。發(fā)展經(jīng)濟、解決財政問題是城市政府的首要選擇，城市經(jīng)濟發(fā)展考核指標及城市政府的現(xiàn)實需求對城市定位選擇具有直接影響?，F(xiàn)有城市定位理論對中國西部中小城市的定位指導有局限性。

中小城市 中國西部城鎮(zhèn) 城市定位 城市發(fā)展

一、引言

2015年12月中央城市工作會議召開，會議指出“要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國特色城市發(fā)展道路?！薄案鞒鞘幸Y(jié)合資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，明確主導產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，強化大中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)同，逐步形成橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局。”事實上，國內(nèi)城市在發(fā)展過程中都不同程度地存在無特色、同質(zhì)化、千城一面的現(xiàn)象。尤其是西部地區(qū)的中小城市，同質(zhì)化、無特色現(xiàn)象表現(xiàn)更為突出。是什么因素導致了城市建設失去個性？作者認為，問題源于城市定位，因為城市定位決定了城市的規(guī)劃、建設和管理。定位的核心是找準自己的位子，“深入分析城市在一定時期內(nèi)、在相關(guān)區(qū)域發(fā)展中的作用、職能、角度、地位，給城市定下自己的坐標?！背鞘薪?jīng)營管理中遵循的邏輯是：找準發(fā)展方向，確定目標，抓住重點，擬定項目，落實規(guī)劃，做好管理。在此基礎上進一步考慮建設什么樣的城市，城市如何布局，城市功能的分區(qū)，城市的規(guī)模，城市基礎設施的完善，城市功能的配套，城市質(zhì)量的提升等系列問題。那么城市定位困難嗎，會受到哪些因素的影響，城市定位決策者們基于什么因素作出城市定位選擇？本研究將圍繞城市定位的影響因素、定位同質(zhì)化產(chǎn)生的原因展開討論。

二、城市定位的文獻回顧

現(xiàn)代城市發(fā)展定位研究經(jīng)歷了三個階段，按時間劃分是20世紀30年代、第二次世界大戰(zhàn)時期及20世紀70年代以后。分別經(jīng)歷了物質(zhì)環(huán)境建設、公共政策問題、環(huán)境與政策綜合、經(jīng)營城市、主要因素影響城市定位幾個重點研究階段。

國際現(xiàn)代建筑協(xié)會（CIAM）于1933年發(fā)布都市計劃憲章——《雅典憲章》，從多學科的結(jié)合上考慮城市住宅、娛樂、交通、工業(yè)生產(chǎn)、文物保護等多方面的規(guī)劃建設與管理，其以人為本原則和社會系統(tǒng)觀念一直影響到今天的城市乃至都市圈的發(fā)展戰(zhàn)略設計。二戰(zhàn)后，城市發(fā)展研究理論的重點從物質(zhì)環(huán)境建設轉(zhuǎn)向了公共政策和社會經(jīng)濟等根本性問題，注重解決城市發(fā)展中出現(xiàn)的人口、交通、環(huán)境污染、社會動亂、經(jīng)濟發(fā)展等各種復合性社會問題。1957 年法國學者戈特曼提出了“大都市圈”概念，“都市圈理論”將城市置于相互聯(lián)系緊密的空間格局之中，把單個城市定位問題與其周圍區(qū)域的定位問題聯(lián)系起來，為城市定位提供區(qū)域支持，對避免定位的盲目性有意義。20 世紀70年代，西方發(fā)達國家提出了城市經(jīng)營的概念，認為城市的建設和發(fā)展要從基本經(jīng)濟規(guī)律出發(fā)，運用市場規(guī)則配置、整合城市資源；把城市資源作為資本，按照市場規(guī)則運作，實現(xiàn)多元化融資、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，推行“企業(yè)化治理城市模式”指導城市的建設和管理。

20世紀80年代，基于企業(yè)競爭力和國家競爭力理論，城市定位提出了核心競爭力的概念，邁克爾·波特將國家競爭力定義嫁接到城市層面，提出了有名的“鉆石模型”。城市競爭力是指城市創(chuàng)造財富、提高收入的能力。城市競爭力強調(diào)的是在一個動態(tài)的環(huán)境中，與別的城市比較，其擁有的絕對優(yōu)勢和比較優(yōu)勢為社會和國家創(chuàng)造財富的能力。

近年來，國際上城市定位研究趨向于具體因素對城市定位的影響研究。多赫蒂、逸夫等人研究英國境內(nèi)城市的地理位置和交通情況對城市定位及未來城市經(jīng)濟發(fā)展的影響，美國的凱西和丹尼爾、韓國的廈金君，提取了經(jīng)濟、社會、環(huán)境三個指標，建立三階段模型，研究評估未來的城市競爭力和可持續(xù)發(fā)展力，評估未來建設發(fā)展的環(huán)境恢復能力和投資發(fā)展收益。馬來西亞學者阿卜杜拉研究城市擴張對城市文化的構(gòu)建影響。

國內(nèi)的城市定位研究始于20世紀80年代，學者提出了“城市基礎設施的經(jīng)營與管理”、“城市土地有償使用”等觀點，90年代形成了“要素優(yōu)化組合說”，“城市環(huán)境說”等理念，隨后引入了城市經(jīng)營理念。仇保興強調(diào)要以城市核心競爭力確定城市發(fā)展定位，之后，倪鵬飛修訂了“弓弦模型”，認為城市競爭力是一個城市在競爭和發(fā)展過程中與其他城市相比較所具有的吸引、爭奪、擁有、控制和轉(zhuǎn)化資源，爭奪、占領(lǐng)和控制市場以創(chuàng)造價值、為其居民提供福利的能力。城市競爭力=硬環(huán)境競爭力+軟環(huán)境競爭力。寧越敏、唐禮智提出“城市價值鏈模型”。

已有的研究多采用城市競爭力方法研究城市定位，城市競爭力模型強調(diào)城市要增強自身適應性，但往往在實踐過程中落入評價指標體系的俗套，忽視了城市競爭力理念的創(chuàng)新。

在城市定位的理論建構(gòu)及城市定位技術(shù)路線設計方面，張復明從理論上介紹了城市定位的特征、原則和基本內(nèi)容，分析了城市定位的主導因素和基本要求，提出了城市定位的綜合集成思路。張衛(wèi)民在研究城市定位的可持續(xù)發(fā)展過程中，將城市結(jié)構(gòu)按系統(tǒng)層次分為社會、經(jīng)濟、自然（環(huán)境與資源）三個子系統(tǒng)進行分析。高宜程、申玉銘、王茂軍、劉希勝基于對城市功能、區(qū)域和定位的論述借助戰(zhàn)略分析法，確定城市功能定位的技術(shù)路線。湯潔提出了城市發(fā)展定位要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎，產(chǎn)業(yè)化帶動城市化，城市化服務產(chǎn)業(yè)化，“產(chǎn)業(yè)發(fā)展，生活居住，環(huán)境保護”相互融合的定位方式。袁小兵、黃麗艷提出城市定位應分兩步走的思路，首先城市決策者應從文化視角挖掘城市深層次的東西，進而形成城市獨具特色的主題定位；再者，依據(jù)城市的比較優(yōu)勢找準自己應處的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，使城市的主題地位有所支撐。王湘君認為影響城市定位的關(guān)鍵因素為自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展前景、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和歷史人文這四個因素，處于轉(zhuǎn)型階段的城市，其環(huán)境和新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的挖掘非常重要。上述研究基本屬于一種靜態(tài)研究，沒有考慮政府決策者、管理者的價值取向，沒有考慮到政府面臨的績效目標考核要求。

已有研究從多角度探討了城市發(fā)展的定位問題，作出了很多有益嘗試，但未提出中小城市在轉(zhuǎn)型期，基于城市運營的視角，在各種因素共同作用下，是什么主導了城市的發(fā)展定位。其次，城市定位不是一個孤立的系統(tǒng)，不可能獨立于城市的經(jīng)濟社會發(fā)展大系統(tǒng)，已有研究沒有討論城市經(jīng)濟發(fā)展測評指標對定位選擇的影響，沒有討論城市經(jīng)營主體面對現(xiàn)實困難和任期政績考核指標對城市定位選擇的影響。再次，國外城市獨立性較強，不存在市管縣，城市管理不涉及農(nóng)村管理，國內(nèi)的城市定位理論是在西方理論的基礎上改造建立，理論模型沒有考慮農(nóng)村及城市化率兩個影響因素，也沒有考慮環(huán)保、生態(tài)等政府管制，理論使用有局限性。本研究認為，城市定位選擇本質(zhì)上還是城市競爭力的篩選、確立和打造問題，選擇中決策者的價值取向及其面臨的現(xiàn)實困難會影響城市的定位選擇。

三、研究方法及數(shù)據(jù)來源

（一）研究方法

本文圍繞中國西部中小城市的發(fā)展定位選擇問題，從影響城市定位的因素入手，對貴州省遵義市紅花崗區(qū)的城市發(fā)展定位選擇作案例研究。研究主要參考李允光（2013）總結(jié)的城市定位五大主要影響因素（政治因素、資源稟賦、區(qū)域文化、競爭環(huán)境、發(fā)展趨勢），張復明（2000）總結(jié)的城市定位七個基本要素（空間定位、產(chǎn)業(yè)定位、城市特色、城市功能和性質(zhì)、城市形象、城市規(guī)模、城市發(fā)展戰(zhàn)略與策略），應用城市定位選擇理論對紅花崗區(qū)城市定位作出應然分析。然后，從紅花崗區(qū)城市發(fā)展定位面臨的政府績效考核指標壓力大、財政緊張、城市化率低、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級難等具體困難，作出城市定位選擇缺失及同質(zhì)化的實際分析。

（二）數(shù)據(jù)來源

本研究通過實地調(diào)研，召開職能部門負責人座談會，征求意見會，人大代表、政協(xié)委員、群眾代表座談會的方式圍繞紅花崗區(qū)的城市定位、經(jīng)營管理中存在的問題收集意見和建議，此外，還通過查閱統(tǒng)計資料，訪談紅花崗區(qū)統(tǒng)計、稅務、財政、發(fā)展改革部門負責人的方式獲取一手數(shù)據(jù)。

四、西部中小城市轉(zhuǎn)型期城市定位選擇分析——以遵義市紅花崗區(qū)為例

（一）案例簡介

紅花崗區(qū)位于貴州省北部的遵義市，北倚婁山，南臨烏江，屬中亞帶濕潤季風氣候區(qū)，四季分明，氣候宜人。主要城市區(qū)域分別為老城區(qū)、南部新城和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。城市基本特征：人口多，城市化率較高；區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)面臨轉(zhuǎn)型，支柱產(chǎn)業(yè)不明顯；旅游資源豐富，紅色文化有比價優(yōu)勢；交通便捷，礦產(chǎn)資源較豐富。

紅花崗區(qū)的城市發(fā)展定位作為該區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃的一部分，規(guī)劃編制歷時半年，編制決策經(jīng)專家調(diào)研論證；區(qū)內(nèi)各職能部門征求意見；區(qū)內(nèi)民主黨派、人大代表、政協(xié)委員、市民代表征求意見；黨委政府確認；最后提請區(qū)人民代表大會表決。最終形成紅花崗區(qū)“十三五”期間的城市發(fā)展定位是：圍繞“區(qū)域性大城市”建設目標，堅持全局發(fā)展理念，突出“造城做市”，著力推進大城建、大商貿(mào)、大旅游、大城管，深化國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)建設，進一步優(yōu)化功能布局、改善城區(qū)面貌、激發(fā)城區(qū)活力、提升居民幸福感，加快建成“功能完善、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、環(huán)境友好、文化濃厚”的現(xiàn)代化宜居、宜業(yè)、宜游紅花崗。

（二）紅花崗區(qū)城市定位選擇要素分析

本案例結(jié)合西部小城市面對既要注重發(fā)展又要關(guān)注生態(tài)的時代要求，圍繞西部小城市在發(fā)展定位選擇時需要關(guān)注的若干因素，重點選取影響城市定位的政治因素、資源稟賦、區(qū)域文化、競爭環(huán)境、發(fā)展趨勢、政府績效考核指標對紅花崗區(qū)的城市發(fā)展定位進行系統(tǒng)分析。

1.政治因素主導，圈定城市定位

政治因素是城市定位的首要因素，政治因素主要來自于國家或國際組織的強制意志，多數(shù)情況是以國家或國際組織制訂的法律、方針、政策及采取的重大舉措。對西部中小城市而言，多數(shù)是上級政府對它的發(fā)展定位，或者發(fā)展指導意見。遵義市對紅花崗區(qū)的發(fā)展定位有指導性意見，紅花崗的城市定位屬于加快推動“中部跨越”四大板塊之一。暨遵義市的紅花崗區(qū)、匯川區(qū)、遵義縣、綏陽縣、桐梓縣要“堅持高點定位、高端引領(lǐng)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，大力發(fā)展大數(shù)據(jù)端產(chǎn)品等電子信息產(chǎn)業(yè)，航空航天、新能源汽車等制造業(yè)，電子商務、現(xiàn)代物流、研發(fā)設計、商貿(mào)金融、文化旅游等現(xiàn)代服務業(yè)，加快建設智能終端產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、現(xiàn)代服務業(yè)集聚區(qū)、軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)，實現(xiàn)經(jīng)濟總量、產(chǎn)業(yè)層次、開放水平、城市品位重大跨越。加快構(gòu)建區(qū)域性大城市空間結(jié)構(gòu)，做大做強中心城區(qū)。城市建設中要求實施老城區(qū)‘毛細血管’疏導工程?！鄙鲜鲎窳x市的指導性意見基本劃定了紅花崗區(qū)的城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。

2.資源稟賦明顯，定位優(yōu)勢突出

資源稟賦作為城市定位的原材料、是決定城市定位的基礎因素。紅花崗區(qū)的第一個優(yōu)勢是人多、城鎮(zhèn)化率高、森林覆蓋率高。全區(qū)常住人口約67.4萬，戶籍人口約53萬。總面積427.97平方公里，建成區(qū)面積52平方公里，城鎮(zhèn)化率73.51%，全區(qū)森林覆蓋率41.5%，城市建成區(qū)綠化覆蓋率48%。第二個優(yōu)勢是地理位置優(yōu)越、交通便捷。紅花崗位于遵義市的中心城區(qū)，地理位置優(yōu)越，是黔北交通樞紐，屬于國家規(guī)劃的長江中上游綜合開發(fā)和黔中產(chǎn)業(yè)帶建設的主要區(qū)域，處于西南出海通道重慶至貴陽黃金分割點上，是連接“黔中經(jīng)濟圈”、“黔北經(jīng)濟帶”和“成渝經(jīng)濟圈”的重要節(jié)點城市。第三個優(yōu)勢是礦產(chǎn)資源豐富。境內(nèi)錳、鐵、鋁、硫、鉬等礦藏豐富，其中錳礦儲量及品質(zhì)位居全國前列，探明的錳礦儲量1億噸左右；鎂礦儲量8000萬噸；鋁土礦儲量3億噸；煤礦儲量1.2億噸左右。第四個優(yōu)勢是氣候宜人、適宜居家旅游。區(qū)內(nèi)氣候?qū)僦衼啂駶櫦撅L氣候區(qū)，受季風影響顯顯，有著四季分明、冬無嚴寒、夏無酷暑、雨量豐沛的宜人氣候，年平均降水量1094.2毫米，年平均氣溫15.2℃，城區(qū)森林覆蓋率高，湘江河、洛江河橫貫全城，城內(nèi)有遵義公園、河濱公園、鳳凰山公園和南嶺公園四個公園。

這些優(yōu)勢中，交通方便可以發(fā)展以物流為代表的現(xiàn)代服務業(yè)，礦產(chǎn)資源豐富有利于采掘業(yè)及冶煉行業(yè)的發(fā)展，氣候資源有利于開發(fā)旅游休閑觀光產(chǎn)業(yè)，人口資源豐富有利于拉動和刺激消費。

3.特色文化突出，定位能有內(nèi)涵

紅花崗區(qū)歷史文化厚重，有以“遵義會議會址”為代表的紅色長征文化、以“小峨眉”金鼎山為代表的西南佛教文化、以“西南地下藝術(shù)宮殿”楊粲墓為代表的南宋土司文化以及源遠流長的酒文化。有遵義會議會址、毛主席住居、紅軍總政治部舊址、老鴉山紅軍戰(zhàn)斗遺址、浙大西遷等眾多紅色長征文化紀念景區(qū)；有黔北佛教圣地金鼎山和“千年古剎”湘山寺，歷為遵義佛教中心；有鳳凰山、大板水兩個國家級森林公園；有“全省鄉(xiāng)村旅游示范點”忠莊鎮(zhèn)的勤樂村、海龍溫泉、巷口鎮(zhèn)觀光游憩區(qū)等新興鄉(xiāng)村特色旅游景點。但是，現(xiàn)有的旅游特色項目挖掘的深度不夠，紅色長征文化還沒形成產(chǎn)業(yè)鏈，資源利用效率不高。此外，佛教文化地金鼎山和鳳凰山景區(qū)是遵義市的水源地保護區(qū)，開發(fā)中涉及保護和利用的矛盾處理?？梢?，旅游業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還需進行文化創(chuàng)意打造。

4.產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢削弱，定位面臨挑戰(zhàn)

首先，紅花崗區(qū)城市競爭的對手多且較為集中和強大。產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化的競爭對手多。周邊的匯川區(qū)、遵義縣、綏陽縣、桐梓縣在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上都偏重于發(fā)展電子信息產(chǎn)業(yè)、航空航天、新能源汽車等制造業(yè)、電子商務、現(xiàn)代物流、研發(fā)設計、商貿(mào)金融、文化旅游等現(xiàn)代服務業(yè)。其次，產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間受到擠壓。原有的工業(yè)企業(yè)多屬技術(shù)含量不高，附加值較低的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，在激烈的市場競爭中，部分企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn)且遺留問題多、壓力大。加之作為城市核心區(qū)，由于土地使用成本提升，迫使一些企業(yè)遷出紅花崗，間接造成城市產(chǎn)業(yè)空心化現(xiàn)象，形成財政緊張的壓力。其三，人才儲備外流和人才儲備不足導致競爭環(huán)境加劇。老城區(qū)的科研院所及高等院校的搬出造成人才總量不足，削弱了自己的競爭優(yōu)勢。其四，招商引資壓力加大，弱化競爭優(yōu)勢?，F(xiàn)有的招商一是比優(yōu)惠條件，能夠給土地、給人力資源降低勞動成本；二是比軟環(huán)境，強化公共服務，提高政府工作效能。紅花崗作為老城區(qū)沒有土地優(yōu)勢，勞動力成本優(yōu)勢也不明顯，政府提高工作效能，短期內(nèi)效果有限，這些都加大了競爭的壓力。

5.轉(zhuǎn)型壓力增大，制約城市定位

發(fā)展趨勢是制約城市發(fā)展的未來環(huán)境。順應發(fā)展潮流，城市的轉(zhuǎn)型順利，能夠獲取更多的發(fā)展空間；反之，城市發(fā)展將面臨瓶頸。首先，世界經(jīng)濟仍處于低位復蘇，國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力加大，不穩(wěn)定不確定因素增多。紅花崗區(qū)欠開發(fā)、欠開放、欠發(fā)達的階段特征沒有變，貧困落后是主要矛盾、加快發(fā)展是根本任務的基本區(qū)情沒有變，經(jīng)濟總量小、人均水平低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)、創(chuàng)新能力不強、發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的經(jīng)濟特點沒有變；面臨守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線的雙重考驗，面臨“趕”和“轉(zhuǎn)”的雙重考驗，面臨扶貧攻堅和率先小康的雙重考驗。其次，紅花崗區(qū)現(xiàn)存的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)總體態(tài)勢短期內(nèi)難轉(zhuǎn)變。一是地區(qū)生產(chǎn)總值等指標欠賬較大。2014年，紅花崗地區(qū)生產(chǎn)總值完成299.39億元（預期目標300億），農(nóng)村常住居民人均可支配收入完成10210元（預期目標10686元）；城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入完成24965元（預期目標25885元）。上述三項指標完成率分別是：99.8%，95.54%，96.44%，三項指標均未完成預期目標。二是經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型和趕超壓力仍然巨大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)，一產(chǎn)小、二產(chǎn)弱、三產(chǎn)不優(yōu)，產(chǎn)業(yè)層次總體上還比較低，粗放型經(jīng)濟增長特征仍比較明顯。2014年，第一產(chǎn)業(yè)完成增加值13.57億元；第二產(chǎn)業(yè)完成92.91億元；第三產(chǎn)業(yè)完成192.91億元。固定資產(chǎn)投資（50萬元以上統(tǒng)計口徑）完成335.64億元；規(guī)模以上工業(yè)增加值（2000萬元以上統(tǒng)計口徑）39.05億元；社會消費品零售總額完成172.91億元，同比增長8.9%。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中二產(chǎn)所占比重較大，達31%，二產(chǎn)中工業(yè)所占比重達76.2%，工業(yè)對GDP的貢獻較大。三是民生事業(yè)欠賬多，尤其是公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障等已成發(fā)展短板，精準扶貧和鞏固全面小康仍有差距區(qū)。引發(fā)問題的原因是工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展萎縮，對GDP支撐不力，工業(yè)增加值占GDP比重達到23.4%。增速下滑的主要原因是：⑴支柱性中型企業(yè)出現(xiàn)減產(chǎn)現(xiàn)象，新增企業(yè)貢獻不大，使工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展后勁不足。⑵規(guī)模以上大中型工業(yè)企業(yè)多為勞動密集型產(chǎn)業(yè)，耗能高，產(chǎn)生的附加值低。⑶提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次和水平難度大。三產(chǎn)中金融業(yè)、營利性服務業(yè)和非營利性服務業(yè)及地產(chǎn)業(yè)收入占比較大，現(xiàn)代服務業(yè)沒有形成規(guī)模，貢獻不大，對地產(chǎn)業(yè)的依賴較大。而未來的發(fā)展趨勢是以創(chuàng)新為主，發(fā)展知識經(jīng)濟，深處西部的紅花崗不具備發(fā)展知識經(jīng)濟、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的人才優(yōu)勢，這些弱勢將會給紅花崗區(qū)的轉(zhuǎn)型帶來壓力。

從上述分析看，紅花崗區(qū)城市定位可依托的優(yōu)勢有旅游資源多、文化特色強、礦產(chǎn)資源儲量大、交通便利等稟賦，可以定位為旅游城市或是工業(yè)商貿(mào)為主的城市。但在定位篩選時又受限于生產(chǎn)力落后、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低、環(huán)保約束大等內(nèi)外部壓力。面對多種困境，決策者在城市定位選擇的過程中，在很難作出最優(yōu)選擇時，往往作出不能很好體現(xiàn)自己資源稟賦和特色的城市定位選擇，出現(xiàn)城市定位與其他城市雷同的現(xiàn)象。

（三）紅花崗區(qū)城市定位問題：個性不明顯、優(yōu)勢化欠缺

經(jīng)過多次的論證及博弈之后，紅花崗區(qū)的城市定位確定為打造“宜居、宜業(yè)、宜游”的區(qū)域性大城市，產(chǎn)業(yè)支撐主要以發(fā)展地產(chǎn)、旅游、商貿(mào)、電子、醫(yī)藥為主。綜合考慮自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展前景、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和歷史人文這些關(guān)鍵因素，作者認為紅花崗區(qū)的城市定位選擇存在以下問題：一是產(chǎn)業(yè)定位沒有明晰化，主攻方向過多；其次是“宜居、宜業(yè)、宜游”目標多重，不聚焦，沒有突出城市特色。第三，城市定位的個性化、優(yōu)勢化原則體現(xiàn)較弱。換言之，這個城市的定位給人的直觀感受是同質(zhì)化嚴重，沒有突出特色、看不到優(yōu)勢。

（四）西部小城市定位選擇面臨的現(xiàn)實困境

西部小城市定位選擇難，主要難在城市的績效考核指標，核心是經(jīng)濟類指標壓力大。具體而言，西部地區(qū)中小城市面臨財政負擔重；產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢缺乏、無支柱產(chǎn)業(yè)或是支柱產(chǎn)業(yè)極化作用不明顯；城鎮(zhèn)化率不高，工業(yè)化率低，工業(yè)化率和城鎮(zhèn)化率不匹配；傳統(tǒng)發(fā)展方式不可持續(xù)等問題。

1.財政收入少，支出大，債務重

西部小城市財政收入少，財政收入渠道窄，支出口徑大，債務負擔重。由于整體經(jīng)濟下行，投資回落，消費乏力，企業(yè)收入下降導致增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅收入增長放緩，財政收入增加難；二是房地產(chǎn)市場不景氣，導致與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的稅費收入降低；三是企業(yè)經(jīng)營困難及搬遷減少財稅收入。財政支出基本是按照“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生、保穩(wěn)定、保償債”的支出原則。2015年紅花崗區(qū)全區(qū)可安排財力為336,923萬元（全區(qū)公共財政預算收入201,510萬元+上級補助收入140,291萬元+上年滾存結(jié)余7,672萬元+調(diào)入預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金4,000萬元+調(diào)入資金3,698萬元+一般債券轉(zhuǎn)貸收入182,973萬元+市級結(jié)算補助7,320萬元-上解支出13,258萬元-一般債券轉(zhuǎn)貸支出182,973萬元-補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金2,000萬元-市級結(jié)算上解9,980萬元-調(diào)出資金2,330萬元=全區(qū)可安排財力336,923萬元）。收入結(jié)構(gòu)中主要為稅收、上級轉(zhuǎn)移支付和債券轉(zhuǎn)貸收入。全區(qū)公共財政支出319,602萬元，財政支出中社會事業(yè)和民生保障等剛性支出口徑擴大（教育投入71,420萬元，科學技術(shù)投入6,074萬元，文化體育投入3,535萬元，醫(yī)療衛(wèi)生投入34,822萬元，社會保障和就業(yè)投入22,911萬元，經(jīng)濟建設類投入21,535萬元，農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入14,896萬元，支持企業(yè)發(fā)展投入7,277萬元）。年終滾存結(jié)余17,321萬元（其中結(jié)轉(zhuǎn)下年使用上級專項16,355萬元，凈結(jié)余966萬元)。2015年底紅花崗區(qū)負有償還責任的債務限額為1529,552萬元。2016年預計需還本付息300,794萬元，其中紅花崗區(qū)銀行貸款本息約163,030萬元、債券利息13,214萬元，經(jīng)開區(qū)銀行貸款本息約124,550萬元。

2.城鎮(zhèn)化率偏低，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高

2014年貴州省城鎮(zhèn)化率為40.01%，比全國低14.76個百分點，遵義市的城鎮(zhèn)化率是45.37%。統(tǒng)計顯示，2014年全國10個省份城鎮(zhèn)化率在40%-50%期間，貴州省的城鎮(zhèn)化率位列全國倒數(shù)第二。西部省份的城鎮(zhèn)化特點是大城市數(shù)量少、規(guī)模小，小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、分布散，沒能形成大中小城市協(xié)同發(fā)展的梯隊結(jié)構(gòu)；相反卻引發(fā)虹吸效應，導致中心城區(qū)人口過度聚集，土地承載能力過重，城市病加劇。紅花崗區(qū)城區(qū)人口高達67萬，城市化率接近80%。全省9個市（州），市區(qū)人口在200萬人以上的只有貴陽市，100萬～200萬人的城市只有遵義市，50萬～100萬人的城市有4個（六盤水市、安順市、銅仁市、凱里市），其余市州人口均不到50萬人。按照國際經(jīng)驗，當一國（地區(qū)）人均GDP超過3000美元時，其城市化率會超過50%；城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率（工業(yè)增加值/GDP）的合理比值在1.4～2.5之間。2014年貴州省人均GDP達到26,393元人民幣，約合4295美元，但城鎮(zhèn)化率只有40.01%；城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率比值為1.187，城鎮(zhèn)化水平滯后于工業(yè)化水平。按照城市化的發(fā)展規(guī)律和方式看，多數(shù)中小城市都處于城市中心化向城市郊區(qū)化發(fā)展的過渡階段，由于工業(yè)化率與城市化率正相關(guān)，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形態(tài)多數(shù)以加工制造業(yè)為主，高技術(shù)含量較低。根據(jù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學家錢納里（Hollis B.Chenery）等人的研究顯示，在1970年前后，人均收入超過500美元時，城市人口在總?cè)丝谥姓紦?jù)主導地位，城市化水平高于50%；超過700 美元的時候，工業(yè)勞動力就業(yè)超過初級產(chǎn)品生產(chǎn)就業(yè)。上述標準折算為2014年的數(shù)值，分別是3,125 美元和4,375美元左右。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年紅花崗區(qū)人均收入約為4,160 美元。據(jù)此判斷，紅花崗區(qū)城鎮(zhèn)化水平應該處于快速發(fā)展階段，工業(yè)化處于重化工占主導地位的第二階段。實際現(xiàn)狀是工業(yè)化率與城鎮(zhèn)化率不匹配，城鎮(zhèn)化率偏低造成的結(jié)果是財源緊張，財政負擔較重，城市基礎設施建設老舊，交通擁堵、環(huán)境污染等城市病不斷凸顯。

3.支柱產(chǎn)業(yè)缺乏，產(chǎn)業(yè)極化作用難形成

擺在城市定位決策者面前的是如何增加財稅收入，如何解決財政吃飯問題，如何治療城市病，面對經(jīng)濟發(fā)展測評考核指標如何交出滿意答卷等現(xiàn)實問題。作為“理性經(jīng)濟人”決策者，其選擇順序往往是：先解決吃飯問題，再談發(fā)展問題，通過發(fā)展解決發(fā)展中出現(xiàn)的問題。

極化作用，是指經(jīng)濟活動有向某些區(qū)位條件優(yōu)越的地點集聚的傾向，并在一定的地域范圍內(nèi)形成極核。這種極核一經(jīng)形成，就具有一種自我發(fā)展的能力，它可以不斷地為自身的進一步發(fā)展創(chuàng)造條件，甚至在原來賴以發(fā)展的優(yōu)勢已經(jīng)喪失的條件下，仍然可以適當發(fā)展。并帶動一系列為之服務配套行業(yè)的發(fā)展，從而引起人口和社會經(jīng)濟活動在極核地區(qū)進一步集聚，從而產(chǎn)生乘數(shù)效應。紅花崗區(qū)具有交通便捷，旅游資源豐富，紅色文化特色鮮明的區(qū)位優(yōu)勢，其城市定位應該是揚長避短，發(fā)展旅游業(yè)，拉長旅游產(chǎn)業(yè)的上下游產(chǎn)業(yè)，突出城市文化特色，形成新的增長點。然而旅游業(yè)是長線項目，而且具有富民不富財政的特點，短期內(nèi)對政府財稅的貢獻率不高；加之，區(qū)內(nèi)發(fā)展旅游經(jīng)濟缺乏優(yōu)質(zhì)項目支撐，缺乏高端專業(yè)人才儲備等問題，旅游經(jīng)濟打造短期內(nèi)很難見效。極具特色的、厚重的區(qū)域文化在城市定位選擇中沒能得到明顯提升，地位不能彰顯。城市發(fā)展定位中若是利用礦產(chǎn)資源豐富的優(yōu)勢優(yōu)先發(fā)展采掘和冶煉業(yè)，會造成污染、破壞生態(tài)環(huán)境，守不住生態(tài)底線，不利于城市的持續(xù)發(fā)展。

研究顯示，現(xiàn)代工業(yè)逐漸向大型化、社會化和高技術(shù)方向發(fā)展，專業(yè)化協(xié)作和不斷提高技術(shù)密集度是發(fā)展的主要趨勢。轉(zhuǎn)型期紅花崗區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還屬于工業(yè)占主導、現(xiàn)代服務業(yè)占比上升階段。隨著國家經(jīng)濟發(fā)展方式的調(diào)整，傳統(tǒng)的低附加值、高耗能、高污染的加工制造業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級選擇，原有優(yōu)勢不復存在。一方面，企業(yè)因為經(jīng)營不善、科技創(chuàng)新能力不強、成本過高、產(chǎn)品市場占有率低等原因，致使部分企業(yè)出現(xiàn)倒閉、部分企業(yè)搬出中心城區(qū)；另一方面，區(qū)內(nèi)第三產(chǎn)業(yè)因為缺乏產(chǎn)業(yè)配套支撐、龍頭企業(yè)及現(xiàn)代服務業(yè)人才短缺，不能形成新的增長極。

4.城市經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)方式難持續(xù)

城市管理者在經(jīng)營管理城市中，其行為方式和路徑選擇也會這樣排序。其一，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，通過企業(yè)“下蛋生錢”。發(fā)展的思維模式還是“無工不富”思路，采取修建工業(yè)園區(qū)，招商引資，擴大工業(yè)規(guī)模和比重。其二，考慮舊城改造，通過舊城改造盤活土地資源，改變交通擁堵現(xiàn)狀，實現(xiàn)土地增值，增加財政收入。然而，以上兩條路徑都面臨瓶頸，發(fā)展工業(yè)的前提是必須堅守生態(tài)底線，工業(yè)項目、招商引資項目要做到綠色、環(huán)保。這個剛性要求很多企業(yè)都很難達到，企業(yè)追求的是利潤，獲取利潤的手段要么是加強管理、降低成本，要么是不斷創(chuàng)新。創(chuàng)新需要研發(fā)團隊，投入大、研發(fā)周期長、短期內(nèi)見效慢，多數(shù)企業(yè)不具備條件。以往很多企業(yè)到西部投資主要看重的是土地使用成本低、人工成本低、違法成本低的優(yōu)勢，而近年來隨著城市不斷擴張，人口集聚加快，可利用的土地在不斷縮減，原有的這些優(yōu)勢也正在逐步消退。舊城改造常用的運營方式是PPP模式，但作為山地較多的紅花崗區(qū)的老舊城區(qū)，舊城改造的成本較高，可利用的土地資源非常有限，引入民間資本投入的項目有限，通過盤活土地增加財政收入的辦法已經(jīng)不可持續(xù)。

5.考核指標剛性大，促使定位調(diào)整

以經(jīng)濟建設為中心，是國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的主基調(diào)，欠發(fā)達、欠開發(fā)的西部地區(qū)面臨既要“趕”又要“轉(zhuǎn)”的雙重壓力，但又不能“走老路”，必須要走一條不同于東部，又獨具特色的發(fā)展路子。2013年12月，貴州省人民政府辦公廳以黔府辦發(fā)〔2013〕56號印發(fā)了《貴州省市縣經(jīng)濟發(fā)展綜合測評辦法》，在指標體系和權(quán)重劃分方面，市級、經(jīng)濟強縣、非經(jīng)濟強縣測評指標設置一致，包括經(jīng)濟總量、投資規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技進步與就業(yè)、財政稅收、居民收入、生態(tài)環(huán)境、群眾滿意度等8個方面，共35項指標。其中，經(jīng)濟總量指標3項，投資規(guī)模指標4項，產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標10項，科技進步與就業(yè)指標4項，財政稅收指標4項，居民收入指標5項，生態(tài)環(huán)境指標4項，群眾滿意度指標1項。經(jīng)濟強縣測評經(jīng)濟總量類權(quán)重為13%，投資規(guī)模類權(quán)重為12%，產(chǎn)業(yè)發(fā)展類權(quán)重為20%，科技進步與就業(yè)類權(quán)重為9%，財政稅收類權(quán)重為14%，居民收入類權(quán)重為19%，生態(tài)環(huán)境類權(quán)重為10%，群眾滿意度權(quán)重為3%。非經(jīng)濟強縣測評經(jīng)濟總量類權(quán)重為14%，投資規(guī)模類權(quán)重為12%，產(chǎn)業(yè)發(fā)展類權(quán)重為19%，科技進步與就業(yè)類權(quán)重為7%，財政稅收類權(quán)重為15%，居民收入類權(quán)重為20%，生態(tài)環(huán)境類權(quán)重為10%，群眾滿意度權(quán)重為3%。從指標體系的權(quán)重分布看，經(jīng)濟發(fā)展體系中經(jīng)濟總量、投資規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標所占比重較大。該指標設置一方面體現(xiàn)了發(fā)展經(jīng)濟是城市政府的主要任務，另外也反映出城市經(jīng)濟發(fā)展的任務中壓力較大。

面對此類考核指標，作為城市經(jīng)營主體的政府及其決策者會竭力考慮如何又快又好地完成考核任務。在權(quán)衡利弊后，作為理性經(jīng)濟人的決策個體及組織也會給自己要完成的任務作出排序。為了完成考核指標，決策者也會傾向于考慮短期效益，忽視客觀條件作出短視決策，導致城市定位選擇的轉(zhuǎn)變甚至不關(guān)注城市定位。

五、結(jié)論

城市定位的影響因素眾多，決策者在定位過程中涉及解決短期矛盾和價值取向問題，其中政治因素占有一定比例，城市之間的競爭壓力大、城市經(jīng)濟發(fā)展壓力較大，都直接影響了城市的發(fā)展定位選擇。作為西部地區(qū)的縣級行政區(qū)域，在發(fā)展過程中要作出清晰的城市定位，面對的問題較多且復雜。一是中國西部省份的縣區(qū)級城市財政緊張，民生投入、基礎設施建設剛性支出大；二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足，特色不突出，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級難度大。三是城市化率偏低，城市化率低于工業(yè)化率雙重矛盾突出。四是縣區(qū)級政府的相對獨立性有限，市級政府（轄區(qū)市）的政治規(guī)劃擠占縣（區(qū)）級政府城市定位的部分個性。五是政府績效考核指標設置經(jīng)濟類指標權(quán)重過高，政府經(jīng)濟發(fā)展壓力大。

作者認為做好西部中小城市的定位選擇工作要關(guān)注以下幾點：第一，中央政府、省級政府、市級政府及縣級政府需進一步研究和理順各自的事權(quán)和財權(quán)分配，做到事權(quán)和財權(quán)相匹配，減輕西部中小城市的財政壓力。其次，西部中小城市在定位中必須依托資源稟賦挖掘打造自己的支柱產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)能級，發(fā)揮聚集效用。其三，城市經(jīng)營管理者要尊重城市發(fā)展規(guī)律，以產(chǎn)業(yè)化帶動城市化，以城市化支撐產(chǎn)業(yè)化，使產(chǎn)業(yè)和城市協(xié)調(diào)發(fā)展，大中小城市、小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展。其四，調(diào)整政府績效考核指標體系，注重生態(tài)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展指標建設，降低經(jīng)濟發(fā)展類指標權(quán)重。

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（責任編輯：陳丁力）

Small and Medium Cities in West China during the Transition Period: A Case Analysis of the Urban Function Choice for Hong Huagang District in Zunyi under the 13th Five-Year Plan

Ji fei, Wang Xingji, Wu shuiye

The small and medium-sized cities in West China are lack of their own urban function characteristics.Through a case study of Hong Huagang district in Zunyi, it is found that political factor, resource endowment, regional culture, competitive environment and development tendency have impacts on the choice of urban functions.The inaccurate positioning of small towns in west China is caused by financial difficulties, lacking industries, the low rate of urbanization and the unsustainable urban management.Developing the economy and solving financial problems are the premium agenda or of the municipal government.They directly influence choices on urban positioning.The existing urban function theory has limitations for the positioning of the small and medium-sized cities in west China.

small and medium-sized cities; cities in west China; urban positioning; urban development

F299.27

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.06.004

季飛，管理學博士，貴州大學副教授，研究方向為城市管理、公共政策。王興驥，貴州省社會科學院研究員，城市經(jīng)濟研究所所長，貴州大學教授，研究方向為人口問題、城市管理。吳水葉，貴州大學碩士研究生，研究方向為公共政策、行政管理。

國家社科基金項目“西部民族地區(qū)人力資本提升阻斷貧困代際傳遞機制研究”（16BMZ113）。