創(chuàng)新政府配置財政資源的機制研究
——基于“十三五”民航財經(jīng)政策的思考

●戚悅 袁化新 張曉艷

創(chuàng)新政府配置財政資源的機制研究
——基于“十三五”民航財經(jīng)政策的思考

●戚悅 袁化新 張曉艷

國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深入，對政府配置資源的領(lǐng)域和方式提出了更高的要求。本文以優(yōu)化民航財經(jīng)政策為依托，分析政府配置財政資源過程中普遍存在的問題，以及這些問題在民航財經(jīng)政策中的具體反映，再結(jié)合國家財稅體制與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，提出“十三五”時期民航財經(jīng)政策應繼續(xù)加強預算管理、發(fā)揮補貼政策調(diào)節(jié)功能等方面的措施建議，為創(chuàng)新政府配置財政資源方式提供思路。

資源配置方式 財經(jīng)政策預算 補貼 民航

一、政府配置財政資源的現(xiàn)狀

目前，配置國家財政資源的政府部門主要有財政部門以及職能部門內(nèi)的財務(wù)部門。財政部門負責一級政府財政資源的管理與調(diào)配，職能部門內(nèi)的財務(wù)部門依據(jù)部門職責配置本部門的財政資源。在財政領(lǐng)域，政府配置資源主要有財政資金征收與分配、國有資產(chǎn)管理、政府采購等，配置方式分別為預算安排、依法征稅、補貼核定、轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)權(quán)及資產(chǎn)監(jiān)管、目錄清單管理等。

政府科學有效地配置財政資源對帶動經(jīng)濟運行效率起到了重要作用。以民航財經(jīng)政策體系為例，“十二五”時期民航局積極配合國家發(fā)改委、財政部與國家稅務(wù)總局，陸續(xù)出臺了《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，形成了較為完備的財政資源配置體系：為推動民航普遍服務(wù)，出臺了中小機場補貼政策、支線航空補貼政策，有效促進偏遠地區(qū)航空服務(wù)發(fā)展；為帶動社會資金，出臺了貸款貼息政策、節(jié)能減排補貼政策，較好地發(fā)揮了資金杠桿作用；針對行業(yè)短板，出臺了通用航空補貼政策，促進通用航空發(fā)展?jié)摿Γ唤⒘宋鞑氐貐^(qū)機場補貼長效機制；組織民航企業(yè)開展營業(yè)稅改增值稅試點及政策研究，配合國家有關(guān)部門落實國際航班航油退稅、航空公司進口航材免關(guān)稅和增值稅等重大稅費改革?！笆濉币詠砻窈截斀?jīng)政策對刺激行業(yè)市場活力、提升企業(yè)競爭力起到了關(guān)鍵性作用。

但是，面臨新形勢，政府配置財政資源內(nèi)容和方式還存在以下共性問題，這些問題也同樣反映在民航財政政策領(lǐng)域。

一是財政撥款以基數(shù)為主分配，政府部門履職實際資金需求與財政核定標準的矛盾突出。財政保障經(jīng)費難以滿足行業(yè)快速發(fā)展的資金需求，例如民航財經(jīng)政策覆蓋范圍不廣，許多行業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域還缺乏支持政策或者引導資金不足，比如在節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)、通用航空基建等方面。

二是預算程序復雜且不夠靈活，基層單位為得到資金保障，預算編制時比較浮夸，導致預算執(zhí)行質(zhì)量不高，財政資金沉淀較多，政策實施效果不佳。尤其是重大項目支出存在年底突擊花錢的現(xiàn)象，這也是因為傳統(tǒng)預算與行業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃目標不相符，以及由此造成的年度資金結(jié)轉(zhuǎn)較大的問題。

三是重安排輕管理，預算安排、資金管理和經(jīng)費支出缺乏績效監(jiān)管，致使財政資金無償使用成為“共識”，資金使用效益有待提升。在民航財政資金撥付和使用過程中，存在以撥代支和資金沉淀于職能部門的現(xiàn)象，對資金的使用績效缺乏嚴格的監(jiān)管機制。

四是機制和政策手段創(chuàng)新不足。例如事前補貼方式削弱了政策的激勵作用，此外引導社會資本進入的政策非常有限，社會資本參與行業(yè)運營的程度還比較低，這也限制了民航融資渠道。

五是補貼政策過多導致財政資金碎片化，“撒胡椒面”式的支出方式使資源配置政策難以形成合力。對于已出臺的民航財經(jīng)政策，隨著宏觀經(jīng)濟政策的改變，需要進一步調(diào)整與優(yōu)化。

最后，政府配置資源存在欠缺法律依據(jù)的違憲問題。由于多種原因，以民航發(fā)展基金為代表的政府性基金面臨著征收的不確定性，歸根到底就是缺乏法律依據(jù)，這導致每五年就對部門預算的持續(xù)性和合理預期造成沖擊，所以應該盡快按照立法要求修訂部門法規(guī)，政府部門應遵循法無授權(quán)不可為的原則配置財政資源，完善政府責任劃分與工作銜接，確保政府配置財政資源無盲點。

二、政府財政資源配置方式的改革方向

（一）建立現(xiàn)代財政制度

近幾年，國家頒布一系列《深化財稅體制改革總體方案》、《預算法（修正案）》和《完善預算管理促進財政收支規(guī)范透明的相關(guān)意見》、《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》、《關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》等重大改革文件，強調(diào)財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，要建立“與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應”的現(xiàn)代財政制度（2016年基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務(wù)，2020年各項改革基本到位，現(xiàn)代財稅制度基本建立），并逐步細化、落實新一輪財稅體制改革重點任務(wù)。由此可見，未來一段時期，建立現(xiàn)代財政制度已然成為財政部門改革的主要方向。

1、重點改革預算管理制度，推進預算公開。建立透明的預算制度，完善政府預算體系，改進年度預算控制方式，完善轉(zhuǎn)移支付制度，加強預算執(zhí)行管理，規(guī)范地方政府債務(wù)管理。

2、強化稅收管理制度。全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，推進增值稅改革，包括營改增繼續(xù)擴圍；完善消費稅制度，改革涉及征收范圍、稅率結(jié)構(gòu)和征收環(huán)節(jié)；加快資源稅改革，推進資源稅從價計征；建立環(huán)境保護稅制度，促進節(jié)能減排。

3、建立事權(quán)和支出責任相適應的制度。根據(jù)中央和地方“誰該干什么事”來定“誰掏錢”，再通過分稅、轉(zhuǎn)移支付機制讓“錢”與“事”相匹配。一是在堅持現(xiàn)有中央、地方收入格局大體不變的前提下，根據(jù)稅制改革推進情況，進一步理順中央和地方收入劃分。二是合理劃分各級政府間事權(quán)與支出責任，適當強化中央的事權(quán)和支出責任。

4、擴大一般性轉(zhuǎn)移支付的比例，整理、合并財政專項資金?，F(xiàn)代財政制度要求集中財力辦大事，這就需要結(jié)合部門職能職責、發(fā)展規(guī)劃和績效目標，對重復安排、支持方向、扶持對象和用途相同或相近的項目予以歸并，尤其是對項目和金額相對固定、帶有一般性轉(zhuǎn)移支付補助性質(zhì)的專項轉(zhuǎn)移支付，以及中央列為一般性轉(zhuǎn)移支付的省級配套或補助資金項目，調(diào)整為一般性轉(zhuǎn)移支付。

（二）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

創(chuàng)新政府配置資源方式與“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”是一脈相承的。一方面要發(fā)揮市場決定性作用，減少行政干預；另一方面要合理發(fā)揮政府的引導作用，解決市場失靈問題，通過政策引導轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。同時，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”要求“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率”，將發(fā)展方向鎖定新興領(lǐng)域、創(chuàng)新領(lǐng)域，提高全要素生產(chǎn)率，創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點。因此，創(chuàng)新配置資源方式應結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，做到以下幾點：

1、簡政放權(quán)，依法行政。簡化行政審批流程，在具有市場化潛力的領(lǐng)域充分發(fā)揮市場的決定性作用，政府部門要依法合理配置資源，劃清政府與市場邊界，做到不缺位、不越位，避免過度干預經(jīng)濟，防止經(jīng)濟大起大落，從而規(guī)避不確定性風險。依法完善清單管理制度，公布地方政府權(quán)力和責任清單，試行市場準入負面清單制度，對行政事業(yè)性收費、政府定價或指導價經(jīng)營服務(wù)性收費、政府性基金、國家職業(yè)資格實行目錄清單管理。

2、創(chuàng)新政府配置方式與手段。發(fā)揮補貼類政策的引導調(diào)節(jié)作用，充分釋放全社會創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新潛能，調(diào)動微觀主體的積極性，開拓新市場、創(chuàng)辦新企業(yè)；樹立績效管理理念，鼓勵技術(shù)進步創(chuàng)新；建立靈活的分享機制，鼓勵大眾創(chuàng)新與萬眾創(chuàng)業(yè)。

3、有效提供基本公共產(chǎn)品與服務(wù)。努力改善產(chǎn)品和服務(wù)供給，社會政策要托底，在經(jīng)濟下行的情況下，政府要拿出更多的財政力度來確保公共服務(wù)，只有經(jīng)濟社會平穩(wěn)才能為深化改革開放和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造穩(wěn)定的宏觀環(huán)境。

三、創(chuàng)新配置民航財政資源方式的政策建議

（一）關(guān)于“十三五”創(chuàng)新民航財經(jīng)政策的思考

國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深入，對政府配置資源的領(lǐng)域和方式提出更高的要求。立足國家戰(zhàn)略，順應國家財稅體制改革，突出體現(xiàn)五大發(fā)展理念，發(fā)揮市場的決定性作用，引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展“新常態(tài)”，提出行之有效的、促進民航發(fā)展的財經(jīng)政策建議。

一要明確中央與地方事權(quán)劃分，分工保障資源配置效果。各級政府資源配置的效率提升和監(jiān)管落實，建立在政府間事權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，只有事權(quán)與財力相匹配，才能保證補貼政策落實、監(jiān)管到位，補貼資金合理高效使用。建議建立民航事權(quán)與支出責任相適應的分工機制，屬于中央的投資建設(shè)事權(quán)就應該由中央政府出資履行支出責任，如果有委托地方政府的事務(wù)，中央應該有專項資金保障地方的支出責任，并監(jiān)管資金使用，保障財政資源配置的有效性和可持續(xù)性。此外，建議在機制設(shè)計上引入激勵相容機制，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，通過獎勵支持的辦法保障地方政府資源配置效能最大化的目標與中央政府預期目標相一致。

二要提高資金使用效率，擴大部門預算范圍。隨著公共預算范圍不斷擴大，要做好積極籌劃民航發(fā)展基金與公共財政資金并軌的準備。首先要明確劃分民航局內(nèi)部的支出責任，梳理各類專項資金、專項轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，形成專項轉(zhuǎn)移支付的自評報告；其次是嚴格財政資金結(jié)轉(zhuǎn)，盤活存量資金，在部門總預算內(nèi)統(tǒng)籌安排財政資金，實現(xiàn)保支出、保重點；最后還要利用市場手段，吸引社會力量參與發(fā)展民航事業(yè)，創(chuàng)新財政股權(quán)投資、公私合營形式，積極拓展民航基金管理公司業(yè)務(wù)范圍，提升行業(yè)籌資能力。

三是整合財經(jīng)補貼政策，合力破解短板難題。針對財務(wù)管理制度散落不成體系、管理關(guān)系未完全理順等民航供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題，根據(jù)行業(yè)發(fā)展需要對財經(jīng)補貼政策加以修訂整合，從財政投融資、財政補貼、稅收優(yōu)惠政策、政府采購、股權(quán)投資、債務(wù)融資幾個層面，針對航空主體的建設(shè)、運營、維護等環(huán)節(jié)創(chuàng)新財經(jīng)政策體系，制定綜合管理辦法。

四是強化項目績效管理，全流程覆蓋財政資金監(jiān)管。推動部門預算績效管理，建立以項目庫遴選為基礎(chǔ)的項目預算模式，實現(xiàn)資金的跨年度預算，改善資金規(guī)劃流程，優(yōu)化財政資金配置。完善內(nèi)部審計制度體系，在豐富審計方式、提高審計技術(shù)手段、打造專業(yè)的審計監(jiān)督隊伍等方面建立標準、形成制度。尤其對于北京新機場等體現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略的重點項目，需要進一步強化項目績效管理，杜絕腐敗與違規(guī)操作發(fā)生。

（二）創(chuàng)新配置民航財政資源方式的政策建議

未來調(diào)整民航財經(jīng)政策的重點是推進民航財經(jīng)管理體制改革：進一步公開透明民航部門預算與績效評估結(jié)果，加強民航發(fā)展基金等政府性基金的預算管理與績效評價工作，廣泛利用各種市場工具，不斷創(chuàng)新財政補貼方式、民航財政股權(quán)投資稅收優(yōu)惠、政府采購等多種投融資機制，提高民航基本公共服務(wù)標準，提升民航服務(wù)品質(zhì)，集中力量向支線機場建設(shè)運營、基本航空服務(wù)、國際航運、空管、安全投入、教育科研、節(jié)能減排等重點、薄弱環(huán)節(jié)發(fā)力，使政府管理與市場激勵共同構(gòu)建有利于加快民航事業(yè)發(fā)展的財經(jīng)長效機制。

1、科學引導民航投資基金，提高財政投入資金的使用效率。積極拓展民航投資基金的資金規(guī)模、投資范圍與業(yè)務(wù)領(lǐng)域，引導擴大基金募集規(guī)模，創(chuàng)新股權(quán)投資形式，積極拓展基金管理公司業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍，發(fā)揮市場的決定性作用，激發(fā)民間資本參與民航運輸?shù)姆e極性，拓寬渠道融資，高效推動民航行業(yè)發(fā)展。

2、梳理行業(yè)內(nèi)宏觀財經(jīng)政策，整合資金使用情況。一要梳理與整合民航業(yè)內(nèi)投資、預算、評估、審計資源，形成政策合力；二要重視政策、資金整合結(jié)果的應用，推進民航政府部門預算的公開、透明、公正，強化財政資金收支“款、項”科目的分析與應用；三要實施民航財經(jīng)資金績效評價，從民航局自上而下建立以績效結(jié)果為導向的政策績效評價體系，從預算程序、績效評價到?jīng)Q算審查，逐步覆蓋行業(yè)內(nèi)所有公共財政性資金。

3、明確民航各級部門的支出責任，梳理民航業(yè)內(nèi)相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策。在明確民航支出事權(quán)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)明確具體項目的支出責任，按公益性的強弱提出哪些是必須要民航局投入，哪些需要地區(qū)管理局和地方監(jiān)管局政府配合支出。同時還要形成優(yōu)惠政策效果的評估機制，在結(jié)構(gòu)性減稅的大背景下，積極鼓勵民航企業(yè)申請飛機引進、融資租賃等方面的稅收減免政策。

4、以項目績效為導向，加強中期預算管理。逐步完善項目庫和專家?guī)旖ㄔO(shè)，積極推進項目事前評審與事中、事后監(jiān)管相結(jié)合，完善項目滾動跨年度預算管理，加強中期預算管理，提高年度預算執(zhí)行效率，優(yōu)化財政資金配置，盤活用好存量資金?！?/p>

（作者單位：中國民航科學技術(shù)研究院、審計署計算機技術(shù)中心）

1.葉青.2012.從機場建設(shè)費看財政負擔的優(yōu)化[J].涉外稅務(wù)，4。

2.戚悅、張曉艷.2015.創(chuàng)新民航投融資機制研究——基于資本市場改革的思考[J].經(jīng)濟論壇，6。

3.戚悅、張曉艷.2016.推進PPP模式的財經(jīng)政策與保障機制[J].財會月刊，5。

4.樓繼偉.2014.健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的財政體制[J].經(jīng)濟研究參考，18。

5.張曉艷、戚悅.2016.財政股權(quán)投資的績效評價問題[J].開放導報，1。

6.王詩彧.著力提高民航財務(wù)管理水平[N].中國民航報，2012-09-07。

（本欄目責任編輯：王光?。?/p>