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    財政績效審計的發(fā)展趨勢探討

    2016-03-27 20:35:01顧正娣
    財政監(jiān)督 2016年18期

    ●顧正娣

    財政績效審計的發(fā)展趨勢探討

    ●顧正娣

    隨著信息大爆炸時代的到來,財政績效審計在大數(shù)據(jù)的支撐下高速發(fā)展,在項目評估中的運用越來越廣泛。財政績效審計從單一要素的審計向綜合性審計發(fā)展,從零散粗略、彈性較大審計向制度化、規(guī)范化審計發(fā)展,且完全結(jié)果導(dǎo)向的審計有了前瞻性趨勢。

    財政績效審計發(fā)展趨勢

    隨著政府與各種社會組織合作項目增多,有效管理公共資金、防范公共資源風(fēng)險成為現(xiàn)代政府管理的重要課題。財務(wù)績效審計是國家審計部門按照一定的審計標(biāo)準(zhǔn)對財政資金使用進行經(jīng)濟、效率和效益的審計。經(jīng)濟、效率和效益是影響財政績效審計的三個因素。經(jīng)濟是投資方面的成本節(jié)約;效率是指投入產(chǎn)出比最大化;效益是將產(chǎn)出結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)相比較。財政績效審計高速發(fā)展,有了大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐,越來越多地運用于項目評估,呈現(xiàn)出從單一要素的審計向綜合性審計發(fā)展,從零散粗略、彈性較大審計向制度化、規(guī)范化審計發(fā)展,且完全結(jié)果導(dǎo)向的審計有了前瞻性趨勢。

    一、財政績效審計的大數(shù)據(jù)處理趨勢

    據(jù)美國互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心統(tǒng)計,90%以上的數(shù)據(jù)都是近年來產(chǎn)生的,大數(shù)據(jù)的浪潮正在推動并影響著社會生活的各個方面。大數(shù)據(jù)的特點是數(shù)據(jù)體量巨大、類型繁多、處理速度快而價值密度低,大數(shù)據(jù)技術(shù)就是從海量數(shù)據(jù)中快速獲取有價值的信息?!笆濉逼陂g,國家實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略,按照《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》,國家審計大數(shù)據(jù)中心加快建設(shè),建立起基于大數(shù)據(jù)的審計平臺,組建數(shù)據(jù)處理團隊,規(guī)范數(shù)據(jù)的報送、管理和儲存,運用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù),全面助力現(xiàn)代財政績效審計模式。大數(shù)據(jù)時代給財政績效審計帶來新變化。

    (一)不再依賴于抽樣,大數(shù)據(jù)技術(shù)可以處理整體數(shù)據(jù)

    當(dāng)面臨大的樣本量時,受支持審計的數(shù)據(jù)量所限,傳統(tǒng)審計一般采取抽樣分析。抽樣分析存在一定審計風(fēng)險,它依賴于抽樣的絕對隨機性,一旦審計人員設(shè)計不得當(dāng),分析結(jié)果就會相去甚遠。如今在大數(shù)據(jù)技術(shù)支持下,審計人員可以處理的數(shù)據(jù)量大增,而且未來還會更多。在整個系統(tǒng)中,大數(shù)據(jù)技術(shù)的平臺,使審計部門不必點對點和被審計單位聯(lián)網(wǎng),所有的數(shù)據(jù)都可以通過審計政府的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)得到。通過審計信息系統(tǒng)對審計項目的整體數(shù)據(jù)進行處理,能得出更加客觀和準(zhǔn)確的審計結(jié)論。

    (二)更加注重數(shù)據(jù)的效率與相關(guān)性分析

    傳統(tǒng)審計受數(shù)據(jù)量和技術(shù)的限制,通常關(guān)注的是獲取最精確的結(jié)果。然而,在大數(shù)據(jù)時代,面對良莠不齊的海量數(shù)據(jù),對數(shù)據(jù)的審計分析不再僅追求絕對的精準(zhǔn),而是著眼于對數(shù)據(jù)的及時和效率的追求,以獲得更完整的事物的概念,接受模糊和不確定性的存在,更強調(diào)數(shù)據(jù)的完整性和混雜性。審計部門也從以前探求事物的因果關(guān)系,轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注事物的相關(guān)關(guān)系。雖然相關(guān)關(guān)系并不能準(zhǔn)確告知為何發(fā)生,但是它可以幫助人們察覺到“可能會發(fā)生”。如果甲和乙經(jīng)常一起發(fā)生,只需要注意到甲發(fā)生了,就可以預(yù)測到乙很可能也會發(fā)生。

    二、財政績效審計的綜合性趨勢

    隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展,中國的環(huán)境和資源問題越來越嚴(yán)重,如水資源的污染,土地資源的短缺,環(huán)境承載能力嚴(yán)重透支,從而成為公眾和政府越來越關(guān)注的問題。財政審計作為政府監(jiān)督的重要工具,因此也必然需要從單純的財務(wù)性審查向綜合性績效審計發(fā)展。

    (一)拓展財政審計領(lǐng)域

    我國財政審計受傳統(tǒng)財務(wù)收支審計的影響較大,但是大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)顛覆了整個審計體系,不管是企業(yè)還是政府,審計不再僅僅局限于傳統(tǒng)的財務(wù)領(lǐng)域,而是向管理、人力資源、環(huán)境等各種領(lǐng)域蔓延和滲透,與政府績效有關(guān)的一切數(shù)據(jù)的收集、整理、處理與分析已經(jīng)成為財政績效審計的重要任務(wù)。大數(shù)據(jù)時代的財政績效審計拓展了傳統(tǒng)財政審計的領(lǐng)域,一些原本不屬于傳統(tǒng)財政審計范疇的內(nèi)容進入大數(shù)據(jù)時代的財政審計視野,發(fā)展成為財政綜合績效審計。比如,就高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶動土地利用的經(jīng)濟價值展開績效審計,對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶動土地利用的經(jīng)濟價值中的問題及原因進行深刻剖析;資源利用績效審計,對占用水資源、土地資源或者能源較多的項目進行績效審計;公益事業(yè)績效審計,對醫(yī)療、教育、福利、勞動等提供公共服務(wù)的機構(gòu)項目進行績效審計,促進公共服務(wù)項目發(fā)揮效益;還有預(yù)算執(zhí)行績效審計、建設(shè)項目績效審計等。比如,近年來澳大利亞績效審計重點主要集中于邊界與國家安全、政務(wù)院改革議程、政府治理與項目管理、政府治理風(fēng)險管理與評估、跨部門項目資金管理、機構(gòu)活動合規(guī)性、社區(qū)服務(wù)與健康、制造業(yè)科學(xué)研究、環(huán)境與教育等方面。

    (二)增加績效審計方法

    在大數(shù)據(jù)的環(huán)境下,除了傳統(tǒng)的財務(wù)審計方法,績效審計在我國,越來越多地應(yīng)用到調(diào)查、比較、統(tǒng)計等方法,并與其他學(xué)科相結(jié)合,應(yīng)用到環(huán)境分析、管理等方面。比如,資源利用的績效審計對象包括整個資源利用過程中的具體管理辦法、業(yè)務(wù)程序、財政投入、經(jīng)濟效益等,依據(jù)相關(guān)經(jīng)濟統(tǒng)計部門公布的國民經(jīng)濟生產(chǎn)總值等經(jīng)濟指標(biāo)、專家評定意見,對資源分布、已利用資源、尚未利用資源進行評價。正是因為如此,美國政府責(zé)任署審計專業(yè)人員包括各方面的專家,如會計、統(tǒng)計、經(jīng)濟學(xué)、工商管理、法律、計算機、信息學(xué)、物理學(xué)、工程等。

    (三)減少決策失誤

    隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展,政府決策通過挖掘大量有用的數(shù)據(jù),有助于政府減少決策失誤。傳統(tǒng)的財政審計報告通常格式單一固定、內(nèi)容程式化、信息量小?,F(xiàn)在財政績效審計提供的審計成果還包括在審計過程中挖掘、整理和分析的大量數(shù)據(jù)及資料。審計部門通過對大量數(shù)據(jù)的歸納、總結(jié),從中找到規(guī)律,從不同層面、不同角度進行整合,為不同政府部門提供數(shù)據(jù)分析、關(guān)聯(lián)比對和決策建議。另外,大數(shù)據(jù)還使得政府工作人員在進行有關(guān)數(shù)據(jù)分析時,能及早發(fā)現(xiàn)問題,提前采取措施,及時糾正錯誤。

    三、財政績效審計的項目評估與后評估趨勢

    項目評估是運用社會研究方法對項目進行評價,隨著財政績效審計內(nèi)容的綜合性發(fā)展,其審計方法也有項目評估的趨勢。重點對項目進行評估,提供新的建議,對審計工作更有用。項目評估的目的不僅是評估預(yù)測項目結(jié)果,更重要的是說明結(jié)果是如何實現(xiàn)的,它是關(guān)于項目設(shè)計各個環(huán)節(jié)結(jié)果之間的評估。

    美國國會1970年《立法機關(guān)重組法案》和1974年《國會預(yù)算與截流控制法案》,率先以立法方式確立了“項目評估”這一財政績效審計方法的新發(fā)展。項目評估一是強調(diào)績效觀念,二是重視量化。1993年美國《政府績效和成果法案》,進一步將項目評估由原來國會臨時發(fā)令,轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ūWC的每年常規(guī)工作,通過評估政府的服務(wù)和活動項目,進行審計分析,針砭時弊,適時發(fā)出預(yù)警。

    近年來,技術(shù)進步、組織間活動紛繁復(fù)雜、需求多變等因素帶來項目管理環(huán)境的不確定性大大增強,項目評估研究已經(jīng)越來越受到我國政府部門的重視,比如2004年《財政部關(guān)于開展中央政府投資項目預(yù)算績效評價工作的指導(dǎo)意見》、2006年發(fā)改委和建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)的通知》,這些都顯示項目評估得到了國家綜合主管部門的重視。有些地方實行了審計專家?guī)熘贫龋绨不帐●R鞍山市審計局從馬鋼等單位將水利環(huán)保、大型公共建筑、橋梁隧道等方面的人才征集入庫,參與重點投資審計項目質(zhì)量復(fù)核。

    審計署6號令第92條規(guī)定:“審計機關(guān)設(shè)立審計項目質(zhì)量檢查委員會,負責(zé)評估和追究審計項目質(zhì)量責(zé)任”。《國家審計準(zhǔn)則》第196條規(guī)定,“審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)對審計質(zhì)量控制制度及其執(zhí)行情況進行持續(xù)評估”。后評估是項目評估方法的延續(xù),我國陜西、山東、長沙、天津各地已制定審計項目后評估辦法。

    四、財政績效審計的前瞻性趨勢

    績效審計的主導(dǎo)模式是結(jié)果導(dǎo)向模式,即一般是事后審計,但如上文所述,在大數(shù)據(jù)的支撐下,審計部門對一些前瞻性問題具有全面數(shù)據(jù)和豐富經(jīng)驗時,在審計過程中或者是在方案實行前就能提出一些合理的審計建議,前瞻性的績效審計能更好地保證審計工作的質(zhì)量,這種超前思維和信息的補充,使傳統(tǒng)審計職責(zé)更加完善。

    美國政府責(zé)任署在績效審計工作中就進行了大量的前瞻性分析評價工作。在需選擇的議案中,比較成本的高低和成功的可能性來推選最佳議案。審計人員按照規(guī)范的程序收集、整理相關(guān)資料,運用定量與定性相結(jié)合的方法進行預(yù)測,從歷史經(jīng)驗、概念、邏輯和現(xiàn)實操作等角度評價議案的可行性,闡述審計證據(jù)和不確定因素,提出議案改進意見,提示需要關(guān)注的風(fēng)險等,促進議案的成功。

    澳大利亞國家審計局為加強風(fēng)險控制績效審計,引入風(fēng)險評估,對績效審計進行監(jiān)督,并擴展到事前預(yù)防。風(fēng)險評估是一種預(yù)測性評價,對發(fā)生在未來的事情做預(yù)判分析,尋找適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險點、風(fēng)險源。體現(xiàn)這一趨勢的典型事例如“澳大利亞政府部門欺詐控制”審計項目,針對政府部門與社會各種組織合作項目增多的情況,該績效審計項目引導(dǎo)相關(guān)政府部門將“欺詐控制方法”納入項目的設(shè)計與運行,用政策與制度預(yù)防欺詐,對欺詐行為有相應(yīng)的監(jiān)控機制,盡可能防范欺詐風(fēng)險,降低欺詐損失。

    如今我國正處在經(jīng)濟全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期,更需要提高政府績效,增強政府前瞻能力。具有前瞻性的財政績效審計,能夠使政府部門更好地了解哪些計劃和政策行之有效,哪些計劃和政策可能不起作用,還能提高處理正在出現(xiàn)的關(guān)鍵性問題的預(yù)見能力。國家審計署審計長劉家義提出“樹立科學(xué)審計理念,發(fā)揮審計監(jiān)督‘免疫系統(tǒng)’功能”,審計“免疫系統(tǒng)”提法是將審計視為國家經(jīng)濟的免疫系統(tǒng),突出績效審計的“預(yù)防”這一功能,盡早覺察風(fēng)險,起到預(yù)警作用。發(fā)揮審計保障經(jīng)濟社會健康運行的免疫功能,審計主動參與到財政預(yù)算資金項目立項的論證考察工作,提早介入,從經(jīng)濟效益和社會效益展開分析論證,對項目的可行性給出合理建議,提示潛在風(fēng)險,從而減少財政資金低效與浪費的情況,在促進經(jīng)濟、社會發(fā)展,深化改革,加強法制建設(shè),反腐倡廉,維護國家安全和完善國家治理等各個方面發(fā)揮作用。

    五、財政績效審計的制度化、規(guī)范化趨勢

    各級人大越來越重視績效審計問題,比如,北京市人大常委會把對財政資金使用的績效監(jiān)督作為加強人大預(yù)算管理的重要方面,規(guī)定政府每年要向人大常委會陳述績效審計情況。人大預(yù)算監(jiān)督職能的加強在促進財政部門績效審計發(fā)展的同時,也意味著財政績效審計配合人大預(yù)算監(jiān)督的作用越來越明顯,在一定程度上反映出財政績效審計在制度上的發(fā)展趨勢。

    (一)立法層面

    立法先行是推行績效審計的法制保障,我國《審計法》原則性地規(guī)定審計機關(guān)對“財政收支或者財務(wù)收支的真實、合法和效益,依法進行審計監(jiān)督”,2006年修訂時增加“提高公共資金使用效益”?,F(xiàn)在一些專業(yè)的制度已經(jīng)逐步建立,績效審計的立法、規(guī)劃和程序等方面不同于傳統(tǒng)的審計制度。比如北京市擬將績效審計寫進《北京市審計條例》,以此規(guī)范審計主體與客體的行為,實現(xiàn)績效審計的法制化和規(guī)范化。江蘇省的《績效審計指南》,有一般性準(zhǔn)則性能的審計操作,按照不同的項目有針對性地制定更詳細的業(yè)務(wù)要求,如對專項資金、環(huán)境績效審計、政府投資項目等都設(shè)置了配套法規(guī)。

    (二)操作層面

    在操作層面建立起一套從一般性框架到具體的科學(xué)合理的指標(biāo)體系使績效審計規(guī)范化,標(biāo)準(zhǔn)具有共通使用、重復(fù)使用的特點,其實施效果在專業(yè)性強的部門更為顯著。澳大利亞政府早年間提出了財政績效審計的“結(jié)果與項目”框架,是政府部門預(yù)算與報告的基礎(chǔ)性框架。近年來,澳大利亞致力于開發(fā)出一套系統(tǒng)的、可衡量的、能有效體現(xiàn)公共部門主要績效的指標(biāo)體系,特別是一些專業(yè)部門,如工商、稅務(wù)、海關(guān)等部門都積極實施的國際標(biāo)準(zhǔn)化組織質(zhì)量認證體系,這與企業(yè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在精神實質(zhì)上是一樣的。政府領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化管理也是我國“十二五”時期的重要課題,《中國政府績效評估研究》課題組設(shè)計了一套適應(yīng)我國國情的評估體系,用33個指標(biāo)來評估政府的績效。

    (本文受2015年度“六大人才高峰”<項目編號:2015-JHNB-014>、“青藍工程”、“江蘇省普通高校自然科學(xué)研究資助項目”<編號:14KJD120002>資助)

    (作者單位:南京審計大學(xué)/東南大學(xué))

    1.陳希暉、邢祥娟.2013.前瞻性評價綜合法在績效審計中的應(yīng)用[J].社會科學(xué)管理與評論,1。

    2.李璐.2009.美國政府績效審計方法的變遷及啟示[J].中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報,6。

    3.楊肅昌.2014.中國公共支出績效審計發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢分析[J].會計之友,22。

    4.卓越、盧梅花.2012.澳大利亞績效審計發(fā)展新趨勢[J].中國行政管理,2。

    (本欄目責(zé)任編輯:范紅玉)

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