兩個(gè)積極性：全面營(yíng)改增中央地收入劃分的法學(xué)視角

●黃家強(qiáng)

兩個(gè)積極性：全面營(yíng)改增中央地收入劃分的法學(xué)視角

●黃家強(qiáng)

中央決定在全國(guó)范圍內(nèi)全面推行營(yíng)改增政策，并出臺(tái)了該項(xiàng)稅制改革試點(diǎn)期內(nèi)增值稅收入央地共享比例五五分的過(guò)渡方案。稅收分成政策的制定實(shí)質(zhì)上關(guān)系到央地財(cái)政關(guān)系中關(guān)于“收”面的調(diào)整，它是決定央地財(cái)政格局向何方傾斜的重要砝碼。作為我國(guó)歷來(lái)處理央地關(guān)系的基本原則，“兩個(gè)積極性”涵蓋了中央政府宏觀調(diào)控積極性、地方政府公共治理積極性以及央地關(guān)系最優(yōu)聯(lián)動(dòng)積極性三個(gè)基本面向，它是中央政府與地方政府的角色個(gè)體積極性與角色互動(dòng)積極性的綜合體現(xiàn)。全面營(yíng)改增改革完成之后，增值稅共享比例過(guò)渡政策屆時(shí)將有再行調(diào)整的可能，但更為重要的是，需要從權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)下提升中央宏觀治理能力、適度分權(quán)下優(yōu)化縱向治理結(jié)構(gòu)和和諧聯(lián)動(dòng)下調(diào)和央地糾葛利益三個(gè)方面進(jìn)行改革，以期實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)積極性”的良性效果。

全面營(yíng)改增央地積極性央地關(guān)系縱向治理央地聯(lián)動(dòng)

從古至今，中央與地方權(quán)力配置一直是縈繞于國(guó)家形式建構(gòu)和實(shí)質(zhì)運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵問(wèn)題，亦無(wú)法以通行之世界標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。二者之間孰輕孰重，權(quán)力結(jié)構(gòu)何以優(yōu)越，此度難以拿捏，而受制于該國(guó)的統(tǒng)治習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)、地域環(huán)境、民族認(rèn)同等諸多因素。如今，隨之各主要國(guó)家經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展產(chǎn)生的國(guó)家治理多元化趨向和治理能力訴求，堅(jiān)持適度分權(quán)成為國(guó)際普遍共識(shí)。新中國(guó)成立以來(lái)，關(guān)于央地關(guān)系的分權(quán)進(jìn)程雖歷經(jīng)波折起伏，但至少中央政策性文件對(duì)于央地關(guān)系一直存在著一致的口徑表述，即“要發(fā)揮中央與地方的積極性”，這一表述首見(jiàn)于毛澤東的《論十大關(guān)系》①，后常見(jiàn)于領(lǐng)導(dǎo)人講話文稿和中央政策文件甚至于法規(guī)之中?？梢哉f(shuō)，這是當(dāng)下中國(guó)政治實(shí)體對(duì)于分權(quán)的一致看法，也極具中國(guó)特色，但毫無(wú)疑問(wèn)，這種政策性主張由于口號(hào)宣傳色彩過(guò)于突出，后期中央的許多做法實(shí)則背離了該基本政策原則。十八屆三中全會(huì)公報(bào)中又在深化財(cái)稅體制改革總體要求中寫入“發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性”，當(dāng)前全面營(yíng)改增正有序推進(jìn)，增值稅共享比例的調(diào)整如何體現(xiàn)“兩個(gè)積極性”的要求？除了僅僅進(jìn)行收入面的調(diào)整，還應(yīng)從哪些其他方面銜接以實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)積極性”的效果？

一、全面營(yíng)改增中增值稅收入央地共享比例確立之解讀

1994年我國(guó)實(shí)行分稅制確立了增值稅的中央與地方共享稅種屬性和營(yíng)業(yè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的營(yíng)業(yè)稅）的地方稅種屬性，并劃定中央與地方按照75%:25%的比例共享增值稅。分稅制至全面營(yíng)改增期間我國(guó)一直保持著“地方主收營(yíng)業(yè)稅，中央主收增值稅”的兩大主稅種收入分配格局，而所有稅種的立法權(quán)力由中央掌握的法治決策格局依舊如一。這主要是為解決改革開放后稅收權(quán)力過(guò)度下放地方產(chǎn)生的國(guó)家能力危機(jī)，是對(duì)恢復(fù)中央財(cái)力優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上的宏觀治理能力提升。然而，近年來(lái)隨著營(yíng)改增的逐步推進(jìn)，尤其是自2016年5月1日起全面推開營(yíng)改增試點(diǎn)工作已然火熱開拔，由來(lái)已久的營(yíng)業(yè)稅將退出中國(guó)歷史舞臺(tái)，由此牽引出了一個(gè)重要議題——全面營(yíng)改增后的增值稅收入央地分享比例何以確立？適度比例的確定將直接關(guān)系到全面營(yíng)改增改革對(duì)中央與地方現(xiàn)有財(cái)力格局的沖擊力度，力圖保證形成央地財(cái)力大體穩(wěn)定的如下格局：一是要考慮中央保持足夠財(cái)力，以有效發(fā)揮中央政府的宏觀調(diào)控積極性；二是要保證地方財(cái)力穩(wěn)定，以有效維護(hù)和引導(dǎo)地方政府的公共治理積極性；三是要在確保央地各自角色積極性基礎(chǔ)上力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)二者利益沖突下的有效協(xié)調(diào)，從而發(fā)揮互動(dòng)和諧的聯(lián)動(dòng)積極性。

有學(xué)者毫不客氣地指出“中國(guó)的改革是危機(jī)累積和危機(jī)推進(jìn)的改革”，雖然言辭激烈，但亦客觀反映出改革過(guò)程中頻頻顯現(xiàn)的利益阻撓和繁雜難題。對(duì)于全面營(yíng)改增改革而言，其工作能否順利推進(jìn)的一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)就在于稅制改革后的稅收利益在中央與地方之間如何科學(xué)合理劃分，這關(guān)系到中央作出的全面營(yíng)改增決策能否得到地方積極有效執(zhí)行和工作配合。針對(duì)于此，2016年4月29日由國(guó)務(wù)院出臺(tái)《全面推開營(yíng)改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案》（國(guó)發(fā)〔2016〕26號(hào)文，下文簡(jiǎn)稱26號(hào)文），規(guī)定在過(guò)渡期2—3年內(nèi)全面營(yíng)改增后的增值稅收入中央與地方五五分享。從分稅制后增值稅實(shí)行中央與地方共享且主要傾向中央到全面營(yíng)改增試點(diǎn)過(guò)渡期內(nèi)實(shí)行央地平均分享的比例調(diào)整，實(shí)際上并不能說(shuō)明中央實(shí)行主要稅種平均分配的改革思路，雖然從分稅制至今的央地政府間收入劃分情況來(lái)看，我國(guó)始終保持著央地財(cái)力大體“五五”格局，究其緣由，這是中央對(duì)地方政府因全面營(yíng)改增中營(yíng)業(yè)稅這一地方稅種歸入到增值稅后產(chǎn)生的地方稅收利益剝奪受損，為彌補(bǔ)地方政府在營(yíng)改增過(guò)程中地方主要稅源的消失和稅制轉(zhuǎn)換等衍生出的制度改革成本，將原有傾向中央的稅收分享抽離出25%比例予以地方，以補(bǔ)全地方政府因此輪稅制改革產(chǎn)生的利益損失，進(jìn)而換取地方政府對(duì)全面營(yíng)改增的改革共識(shí)和有效執(zhí)行力。但可以預(yù)見(jiàn)的是，未來(lái)隨著全面營(yíng)改增試點(diǎn)工作的順利完成和流轉(zhuǎn)稅制向著法治軌道過(guò)渡轉(zhuǎn)化之后，增值稅作為我國(guó)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中的最大稅種，其共享稅種屬性下分配比例的確立將對(duì)央地整體財(cái)力格局產(chǎn)生“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的引力波動(dòng)，使得近期出臺(tái)的增值稅收入央地五五分享的比例確立并非最終的固定，這一點(diǎn)也可從26號(hào)文冠之以“過(guò)渡”二字顯然可見(jiàn)。此部分余下筆者將對(duì)26號(hào)文首先予以簡(jiǎn)略解讀，在認(rèn)清中央態(tài)度的基礎(chǔ)上尋求未來(lái)增值稅共享比例的理性構(gòu)建。

當(dāng)前，在地方稅體系尚未建立，營(yíng)改增又已然成為事實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，該過(guò)渡方案的提出不僅讓地方政府吃了顆定心凡，減輕了營(yíng)改增過(guò)程中遭遇的執(zhí)行阻力，成為順利推進(jìn)全面營(yíng)改增走向成功未來(lái)的有力保障。從26號(hào)文包含的基本內(nèi)容來(lái)看，其涉及全面營(yíng)改增試點(diǎn)推進(jìn)期內(nèi)增值稅收入央地劃分的基本原則、主體內(nèi)容、實(shí)施期間和過(guò)渡期限三個(gè)主要方面。

其一，規(guī)定必須堅(jiān)持保持現(xiàn)有財(cái)力格局不變、注重調(diào)動(dòng)地方積極性、兼顧好東中西部利益關(guān)系以及注意與財(cái)稅體制改革的其他方面相銜接。這體現(xiàn)出財(cái)稅體制改革的復(fù)雜性、全局性和協(xié)調(diào)性，尤其是稅制改革往往觸及收支主體和受益對(duì)象的核心利益，“而往往觸及利益比觸及靈魂要困難得多”，通過(guò)上述原則的明確，“稅制改革預(yù)設(shè)的基本不影響地方既得利益的立場(chǎng)，使得在增值稅改革中，政府間稅收收益的均衡劃分和納稅人間稅收負(fù)擔(dān)的公平分配問(wèn)題始終備受矚目?！痹鲋刀愇逦骞蚕淼谋壤_定，雖說(shuō)從數(shù)字計(jì)算上并不能保證完全的科學(xué)準(zhǔn)確，卻反射出我國(guó)當(dāng)下處理央地關(guān)系一致秉承的“中庸之道”——中央和地方各自積極性與聯(lián)動(dòng)積極性的最優(yōu)效果。對(duì)半分享的稅收分成做法既體現(xiàn)出對(duì)央地間現(xiàn)有財(cái)力均衡格局的維護(hù)修補(bǔ)，也體現(xiàn)出央地發(fā)展同等提倡的原則指引。全面營(yíng)改增是一項(xiàng)必然牽動(dòng)國(guó)家從上至下各方利益的重大稅制改革，其改革成功與否的重要標(biāo)志就在于“兩個(gè)積極性”能否得以充分發(fā)揮，而作為改革總體性要求的“兩個(gè)積極性”，包含著維持現(xiàn)有財(cái)力格局基本不變的前提要義和注重與財(cái)稅體制改革的其他方面銜接呼應(yīng)等。

其二，規(guī)定了央地稅收返還與上繳的基數(shù)確定、納入央地共享的增值稅范圍、增值稅央地分享的比例與方式、中央對(duì)地方的稅收返還義務(wù)以及對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付義務(wù)五個(gè)方面。雖然中央一定程度上降低了原有增值稅己方的分享比例，以此來(lái)彌補(bǔ)地方因營(yíng)業(yè)稅消失后的稅收收益損失，但當(dāng)下面臨區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不均衡、地方財(cái)力本就乏力、地方稅源數(shù)量與質(zhì)量堪憂、地方政府事權(quán)與支出責(zé)任不相一致，僅僅依靠共享比例的調(diào)整來(lái)補(bǔ)償?shù)胤秸ㄙM(fèi)的巨額改革成本和稅收利益損失，可謂“投石入?！?。終而，除調(diào)整共享比例之外，還需強(qiáng)化中央對(duì)地方的財(cái)力保障義務(wù)，配合推進(jìn)財(cái)稅體制其他關(guān)聯(lián)性改革，確保財(cái)力格局的縱橫平衡和有序公平。

其三，作出了過(guò)渡方案的實(shí)施時(shí)間（2016年5月1日）、過(guò)渡期限（2—3年）、到期視情況再行調(diào)整的配套規(guī)定?！皩?shí)踐中，政治機(jī)器需要不間斷地運(yùn)轉(zhuǎn)，所以稅制改革也應(yīng)該是漸進(jìn)式的。再者，任何形式的改革既制造了贏家，也制造了輸家?！币虼?，26號(hào)文的制定實(shí)施反映出全面營(yíng)改增并非“畢其功于一役”，而是“制度試錯(cuò)、證成與調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)累積起來(lái)的漸進(jìn)改革史”。況且這場(chǎng)稅制改革引起的稅收利益分配結(jié)構(gòu)調(diào)整，會(huì)隨著26號(hào)文的有效落實(shí)潛移默化地扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有央地財(cái)力格局，也正因?yàn)榇?，未?lái)待全面營(yíng)改增工作全部完成之后，中央將屆時(shí)依據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任劃分、地方稅體系建構(gòu)等配套改革推進(jìn)的實(shí)際情況，適時(shí)適度作出是否再行調(diào)整共享比例以及如何進(jìn)行調(diào)整等事宜。

二、增值稅央地共享比例的確立標(biāo)準(zhǔn)——解構(gòu)“兩個(gè)積極性”

26號(hào)文開篇提出此次增值稅收入共享比例調(diào)整所遵循的三項(xiàng)基本原則，其中第二項(xiàng)為注意調(diào)動(dòng)地方積極性，這并不意味著此次稅制改革對(duì)發(fā)揮中央積極性的摒棄，而是由于經(jīng)過(guò)分稅制改革后的中國(guó)當(dāng)下面臨調(diào)動(dòng)地方積極性這一更為迫切問(wèn)題，實(shí)際上另外三項(xiàng)基本原則都是中央積極性有效發(fā)揮的結(jié)果展現(xiàn)，即中央要在縱向財(cái)力格局維穩(wěn)、保障地區(qū)間橫向均衡發(fā)展和促進(jìn)改革的全方位進(jìn)行等方面積極作為。

“兩個(gè)積極性”作為我國(guó)處理央地關(guān)系的一項(xiàng)基本原則，極具中國(guó)特色，成為新中國(guó)建國(guó)以來(lái)屢見(jiàn)政策文件中的關(guān)鍵名詞?！鞍l(fā)揮中央與地方積極性”不僅是我國(guó)執(zhí)政黨一貫堅(jiān)持辯證方法論的思維體現(xiàn)，亦是牽涉央地財(cái)政關(guān)系調(diào)節(jié)的重要政策性原則，除此以外，憲法更將其上升至憲法性原則高度，成為調(diào)節(jié)央地關(guān)系的最高指示原則。從具體內(nèi)容來(lái)看，“兩個(gè)積極性”涵蓋了中央政府宏觀調(diào)控積極性、地方政府公共治理積極性以及央地關(guān)系最優(yōu)聯(lián)動(dòng)積極性三個(gè)基本面向，它是中央政府與地方政府的角色個(gè)體積極性與角色互動(dòng)積極性的綜合體現(xiàn)。

歸而言之，從本質(zhì)效果上，“發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性”是極具中國(guó)特色社會(huì)主義分權(quán)的總體路徑，它要求從憲法層次給予央地事權(quán)與財(cái)權(quán)配置結(jié)構(gòu)滿足國(guó)家有效治理的基本要求，從法令到政令上實(shí)現(xiàn)中央決策科學(xué)到地方積極服從的過(guò)程順當(dāng)，暢通央地之間爭(zhēng)議矛盾紓解的協(xié)調(diào)通道，以及構(gòu)建各司其職、各負(fù)其責(zé)與有效監(jiān)督下的歸責(zé)體系?！皟蓚€(gè)積極性”的充分實(shí)現(xiàn)既需要中央與地方之間權(quán)力的配置合理，還必須十分注重政府主動(dòng)行政與有限干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間的邊界問(wèn)題，保證政府行為“有為”且“有畏”。

（一）“兩個(gè)積極性”的內(nèi)涵解構(gòu)

1、權(quán)力有效配置下的國(guó)家治理。當(dāng)前，中國(guó)正處于邁向高收入的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之路，“亦是一個(gè)社會(huì)整體從一元金字塔形結(jié)構(gòu)逐步演進(jìn)至多元網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)過(guò)程?！睆膰?guó)家治理角度，這種國(guó)家轉(zhuǎn)型要求從形式和實(shí)質(zhì)上對(duì)國(guó)家上層建筑進(jìn)行縱橫重構(gòu)，由于社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)及利益訴求趨向多元化，治理難度愈加復(fù)雜化，不再固守于過(guò)去“一個(gè)政府管全部”的管理思維，而是更多依據(jù)治理事項(xiàng)進(jìn)行下分式、垂直型、制約性的權(quán)力配置。在國(guó)家主權(quán)觀念尚且張揚(yáng)的政治語(yǔ)境下，體現(xiàn)國(guó)家主權(quán)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)色彩的政府集權(quán)變得尤為必要，但一方面強(qiáng)調(diào)國(guó)家整體治理結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注地方個(gè)體治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整。這種針對(duì)統(tǒng)一大國(guó)范圍內(nèi)個(gè)體行為規(guī)范性與有效性的雙重承諾，必然伴隨彼此間的沖突難容。

2、中央決策和地方服從的過(guò)程順當(dāng)。發(fā)揮中央與地方政府的積極性，其外顯特征在于中央決策被地方積極執(zhí)行且保證決策的科學(xué)性，同時(shí)還要給地方留有一定的變通空間，以適應(yīng)各地實(shí)際情形的不同。此外，更要堅(jiān)持依法治權(quán)的法治模式，擯棄獎(jiǎng)懲治人的人治模式。“兩個(gè)積極性”就是要確保中央整體整合能力的積極施展和地方轄域治理能力的積極提升兩方面的協(xié)同并進(jìn)，使得在中央決策科學(xué)化的前提下維護(hù)央地間和諧的命令服從與執(zhí)行局面，從而實(shí)現(xiàn)中央與下屬各部門以及地方之間的縱橫服從的執(zhí)政過(guò)程順當(dāng)進(jìn)行，最終獲得國(guó)家縱橫權(quán)力行使效果的最優(yōu)化。

3、央地矛盾紓解的協(xié)調(diào)通道?！稗q證地說(shuō)，中央利益與地方利益既有統(tǒng)一的一面，也還存在矛盾的一面。”尤其涉及央地間的財(cái)政收入分配利益，縱觀數(shù)次中央與地方共享稅種的稅收分享比例的調(diào)整過(guò)程，都是雙方之間利益爭(zhēng)奪與協(xié)調(diào)的焦點(diǎn)所在，并且也成為過(guò)去我國(guó)向中央財(cái)政集權(quán)轉(zhuǎn)軌的主要方式。1994年實(shí)行分稅制的一個(gè)重要原因就是當(dāng)時(shí)面臨雙比重（國(guó)家財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重和中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重）低迷的問(wèn)題，但過(guò)分將財(cái)權(quán)集中于中央政府，地方政府可予以支配的稅收收入愈發(fā)減少，而地方所承擔(dān)的事權(quán)與支出責(zé)任反增不減，面對(duì)收支之間的巨大差異，土地財(cái)政以及地方債務(wù)問(wèn)題等愈演愈烈，中央的許多決策部署由于地方缺乏充裕財(cái)政資金而得不到有效執(zhí)行，地方對(duì)中央作出的要求其履行公共支出職能的政策亦不能聽命遵從，導(dǎo)致“上有政策下有對(duì)策”的不良局面。為解決上述問(wèn)題，促進(jìn)央地兩方的積極作為，設(shè)立能夠有效紓解央地之間財(cái)權(quán)與事權(quán)不一致的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制便顯得尤為必要。它要求中央在作出各項(xiàng)決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮地方執(zhí)行能力的有無(wú)強(qiáng)弱，避免給地方政府附加超過(guò)地方可控財(cái)力范圍之外的支出責(zé)任；同時(shí)，地方面對(duì)操作缺乏可行性范疇的中央決策，還應(yīng)當(dāng)與中央政府進(jìn)行積極溝通，努力尋求一條適合本地實(shí)情的可變通之道。在中央集權(quán)特色十分濃厚的中國(guó)，如何消除中央頂層設(shè)計(jì)對(duì)地方實(shí)情兼顧不周的制度性阻礙，并開創(chuàng)從下至上的意見(jiàn)反饋和建議吸納渠道方是央地關(guān)系和諧運(yùn)行的內(nèi)在要義。

（二）“兩個(gè)積極性”——適度分權(quán)的效果評(píng)價(jià)

作為統(tǒng)一國(guó)家存在，是世界上國(guó)家構(gòu)造之常態(tài)，維護(hù)中央統(tǒng)一權(quán)威以造就統(tǒng)一格局的穩(wěn)固可期，是包括中央集權(quán)下的地方組成國(guó)家和由自治州組成的聯(lián)邦制國(guó)家在內(nèi)的主權(quán)回應(yīng)。但自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，尤其以聯(lián)合國(guó)為代表的國(guó)際組織相繼成立，加之國(guó)家之間互依性逐步加深，強(qiáng)國(guó)護(hù)權(quán)的思維正發(fā)生轉(zhuǎn)變，國(guó)與國(guó)之間爭(zhēng)端糾紛的處置方式已漸為理性，相較主權(quán)國(guó)家間的行為理性化和和平化趨向，統(tǒng)一國(guó)家內(nèi)的地方治理、部門治理以及央地之間、部門之間的縱橫利益調(diào)和、權(quán)力行為規(guī)范和政府責(zé)任落實(shí)成為國(guó)家綜合能力強(qiáng)弱的關(guān)鍵。國(guó)家的綜合能力應(yīng)是中央布局能力與地方治理能力的有效結(jié)合，前者一般是國(guó)人所關(guān)注的焦點(diǎn)，如有學(xué)者就將中央能力分類為汲取能力、調(diào)控能力、合法化能力和強(qiáng)制能力，而地方治理能力往往為集權(quán)型國(guó)家所忽視，近年來(lái)日趨嚴(yán)峻的地方政府債務(wù)危機(jī)以及區(qū)域發(fā)展不均衡等問(wèn)題略可為之佐證。實(shí)質(zhì)上，地方治理能力強(qiáng)弱的關(guān)鍵在于地方自治程度，即體現(xiàn)為央地關(guān)系的合理構(gòu)成，歸而言之，便是財(cái)政分權(quán)的適度與否。前已提及，現(xiàn)今中國(guó)及世界他國(guó)，根據(jù)一國(guó)國(guó)情堅(jiān)持適應(yīng)且適度的分權(quán)路徑乃是題中應(yīng)有之義，“我們不可能建立一個(gè)完全分權(quán)或完全集權(quán)的體制”。此“度”之拿捏亦成為關(guān)系中央與地方雙向治理成敗的決定因素，學(xué)界之爭(zhēng)鳴也正緣因于此，歸結(jié)于此。

從治理能力角度來(lái)看，分權(quán)的適度與否除了要樹立事前的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)——符合合憲性、合法性以及明確性等形式特征以外，還要從事中的央地關(guān)系狀態(tài)與治理能動(dòng)性和事后的治理有效性進(jìn)行綜合評(píng)判。后者由于涉及事項(xiàng)較為復(fù)雜，往往被理論界所忽略，但觀之我國(guó)的黨政法規(guī)文件中已有所規(guī)定，“發(fā)揮中央與地方積極性”正歸屬此列。

三、過(guò)渡方案后中央與地方財(cái)政關(guān)系的重塑路徑

過(guò)渡方案的制定頒布不過(guò)是暫時(shí)緩解了此次全面營(yíng)改增中的最大陣痛，然而，對(duì)于中央與地方而言，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)積極性”的最優(yōu)效果絕非財(cái)政收入劃分的重新調(diào)整，雖然說(shuō)類似于增值稅這種大型稅種的收入劃分確實(shí)能夠起到十分關(guān)鍵的作用，但總結(jié)分稅制以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可知：只關(guān)注“收”面而忽略“支”面，往往注定淪入體制改革的循回往復(fù)之中?？傃灾醒肱c地方財(cái)政關(guān)系的和諧狀態(tài)應(yīng)滿足財(cái)力格局構(gòu)造均衡、縱向權(quán)力集分適度以及央地矛盾聯(lián)動(dòng)溝通，中央與地方積極性的有效發(fā)揮不僅涵蓋中央積極性與地方積極性的各自一面，還包含各自積極性前提下溢出的整體效應(yīng)——適度分權(quán)與相互制衡下央地關(guān)系的最優(yōu)解。首先，必須保證中央通過(guò)控制絕對(duì)財(cái)力來(lái)鞏固政治權(quán)威，以此實(shí)現(xiàn)國(guó)家的綜合治理能力；其次，還要不斷優(yōu)化對(duì)地方縱向治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和資源配置，這是目前我國(guó)財(cái)稅體制改革的重中之重；最后，應(yīng)當(dāng)為央地面臨重大改革時(shí)利益調(diào)和提供可行規(guī)范的溝通路徑，從而實(shí)現(xiàn)央地聯(lián)動(dòng)的最大積極性。

（一）權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)下提升中央宏觀治理能力

就中央政府積極性的有效發(fā)揮來(lái)看，雖然經(jīng)歷1994年分稅制后至今的中央財(cái)政集權(quán)進(jìn)路，提高了中央政府財(cái)政收入，扭轉(zhuǎn)了改革開放至20世紀(jì)90年代“弱中央強(qiáng)地方”的國(guó)家基本格局，但權(quán)力的集中往往并不伴隨著能力的提升，當(dāng)前對(duì)于中央政府而言，其面臨著自身治理能力的局限性、地方執(zhí)行政策的抵抗性、中央權(quán)威的民眾依賴性等問(wèn)題。其一，在中央政府自身治理能力方面，中央決策并不能夠做到事無(wú)巨細(xì)，從而具有模糊性、滯后性、局限性等固有缺陷，存在著表面權(quán)力泡沫化而基礎(chǔ)性權(quán)力薄弱的現(xiàn)實(shí)阻礙。②其二，針對(duì)中央所作的決策部署，地方政府在執(zhí)行過(guò)程中也并非始終遵從，而是經(jīng)常性地視政策執(zhí)行所動(dòng)搖的利益大小和上級(jí)期限要求等進(jìn)行自我意志調(diào)整，具有隨意性、變更性甚至抵抗性。其三，上級(jí)決定下級(jí)（中央決定地方/部門）行動(dòng)方向和效果使得在公共財(cái)政收支利益相關(guān)人——民眾與中央政府之間產(chǎn)生強(qiáng)烈的頂端依附性，這也是中國(guó)當(dāng)前信訪成為民眾尋求問(wèn)題解決一大途徑的根源所在。另外，嚴(yán)格的政治責(zé)任和極端的控制監(jiān)督也讓地方政府在作出一項(xiàng)決定時(shí)，不得不兼顧中央政府的意見(jiàn)，以防止對(duì)相關(guān)責(zé)任人員的事后政治甚至法律責(zé)任追究。

可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)幾年隨著全面營(yíng)改增改革的逐步完成，26號(hào)文將會(huì)因?qū)脮r(shí)新的增值稅收入劃分新方案而失效，雖然并不能準(zhǔn)確預(yù)知未來(lái)增值稅在央地間的最終分享比例，但可以確定地說(shuō)，這一比例的最終確定將限定在“兩個(gè)積極性”的原則框架中，并將受制于全面深化財(cái)稅體制改革的歷史走勢(shì)。隨著我國(guó)對(duì)中央和地方（尤其是省以下各級(jí)地方政府）財(cái)力、財(cái)權(quán)和事權(quán)結(jié)構(gòu)的固化規(guī)范以及優(yōu)化配置，形成中央與地方的總體財(cái)力均衡格局和縱向權(quán)力規(guī)范配置，一個(gè)強(qiáng)大穩(wěn)定的中央政府和許多個(gè)充滿活力的地方將展現(xiàn)于世人眼前。

（二）適度分權(quán)下優(yōu)化縱向治理結(jié)構(gòu)

如果說(shuō)分稅制改革針對(duì)的是改革開放以后由于過(guò)度放權(quán)導(dǎo)致的中央權(quán)威受損，那么現(xiàn)階段的全面稅制改革（包括全面營(yíng)改增改革在內(nèi)）就是破解分稅制改革遺留下來(lái)的諸多問(wèn)題：其一，中央過(guò)度集權(quán)，把決定財(cái)力傾向于何方的稅收立法權(quán)囊括手中，地方缺乏體現(xiàn)民主意志的稅收立法權(quán)，除了依賴與中央分享的那部分稅收以外，地方政府唯有依賴行使收費(fèi)權(quán)、獲得中央轉(zhuǎn)移支付權(quán)、有限發(fā)債權(quán)以及土地使用轉(zhuǎn)讓權(quán)來(lái)獲取充足財(cái)源，從而導(dǎo)致地方自主空間大為壓縮。其二，地方事權(quán)與財(cái)力不平衡，事權(quán)與支出責(zé)任不一致。其三，中央對(duì)地方的政治約束和控制機(jī)制導(dǎo)致央地關(guān)系的非法律化。亦有學(xué)者指出，地方政府現(xiàn)行面臨的問(wèn)題主要是權(quán)能不匹配、功能不明、角色不清、評(píng)價(jià)激勵(lì)泛政治化和遠(yuǎn)程監(jiān)管等帶來(lái)的效力低下問(wèn)題。總言之，相對(duì)中央政府宏觀積極性不足，地方政府的微觀積極性存在更大短板，這根源于現(xiàn)有的“下級(jí)服從上級(jí)，地方服從中央”的政治集權(quán)模式和“收入集權(quán)、支出分權(quán)”的財(cái)政分權(quán)模式。

全面營(yíng)改增工作進(jìn)行過(guò)程中，稅收分享比例的確定起著減輕改革阻力的作用，待改革完成后，雖說(shuō)尚有一定意義，但從地方縱向治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，其只是占據(jù)著十分微弱的地位，相較之下，還應(yīng)當(dāng)從下述幾方面進(jìn)行地方公共治理能力的塑造提升：首先，扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有的“虛分權(quán)實(shí)分錢”的央地財(cái)權(quán)分配路徑，積極賦予并規(guī)范地方可直接獲取財(cái)源的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)從立法權(quán)上積極保障地方稅權(quán)的規(guī)范行使，當(dāng)然廣義上的收費(fèi)權(quán)亦應(yīng)歸納在內(nèi)，2014年修訂通過(guò)的新《預(yù)算法》賦予有限地方的有限發(fā)債權(quán)，可以說(shuō)是中央向地方下放實(shí)權(quán)的突出展現(xiàn)。當(dāng)然，我國(guó)將一直堅(jiān)持中央集權(quán)的統(tǒng)治模式，強(qiáng)大而財(cái)力充沛的中央政府基于宏觀調(diào)控和均衡發(fā)展的整體布局目標(biāo)將加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，這將構(gòu)成未來(lái)我國(guó)地方稅源的重要組成部分。其次，要積極推進(jìn)地方事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的配套措施改革，僅僅靠保障地方的足夠財(cái)力而不去合理配置地方支出事權(quán)和強(qiáng)化相應(yīng)的支出責(zé)任，將會(huì)出現(xiàn)地方政府財(cái)力拮據(jù)或過(guò)多剩余而導(dǎo)致的公共支出效率問(wèn)題。最后，還必須構(gòu)建以法治而非政治為主導(dǎo)的縱向權(quán)力約束機(jī)制，當(dāng)前地方對(duì)中央主要是人事政治方面的依賴，打破這一政治型權(quán)力依賴的利器就是法治理念在央地財(cái)政關(guān)系構(gòu)造中的浸透滲入。

（三）和諧聯(lián)動(dòng)下調(diào)和央地糾葛利益

央地關(guān)系的理想狀態(tài)應(yīng)是彼此間和諧共處，并在此基礎(chǔ)上形成二者聯(lián)動(dòng)的積極效應(yīng)。而目前中國(guó)處于中央集權(quán)的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式之下，中央與地方之間的關(guān)系狀態(tài)往往傾向于“命令與服從”，盡管中央考慮到社會(huì)穩(wěn)定因素賦予地方一定的向上協(xié)調(diào)權(quán)力，禁絕中央壟斷全部國(guó)家權(quán)力的權(quán)威式統(tǒng)治和無(wú)顧地方異樣實(shí)際的非科學(xué)治理之道。此次關(guān)于全面營(yíng)改增后稅收央地分享比例的數(shù)額確立，一直是中央與地方彼此之間利益爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)，最終對(duì)半分享的比例劃分背后亦是中央兼顧央地財(cái)力格局基本穩(wěn)定的過(guò)渡之策和地方政府在喪失營(yíng)業(yè)稅這一地方稅源后向中央要求彌補(bǔ)相應(yīng)的改革利益損失的協(xié)商結(jié)果。但無(wú)論是中央決策的依據(jù)支撐還是地方協(xié)商的具體過(guò)程，都湮沒(méi)在26號(hào)政策文件的細(xì)則條文之中了，換言之，于社會(huì)公眾而言，關(guān)于此次中央與地方增值稅收入劃分過(guò)渡方案的制定，央地利益博弈過(guò)程和中央最終決策依據(jù)都是隱秘而不可見(jiàn)的，這反映出我國(guó)在央地關(guān)系處理上采取一種政治型而非法治型的途徑。這種政治型央地關(guān)系處置做法當(dāng)然符合當(dāng)前中央集權(quán)的政治特色，但由于缺乏規(guī)范的法治協(xié)調(diào)通道與決策依據(jù)使得央地關(guān)系一直處于游離松動(dòng)的狀態(tài)，變幻多端的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)容易引發(fā)財(cái)源財(cái)力的漲落起伏，中央始終處于竭力維持宏觀調(diào)控能力和適度留存地方自主空間的矛盾之中。反之，法治型央地關(guān)系規(guī)范路徑將國(guó)家政治架構(gòu)中縱向權(quán)力治理的雙面主體——中央和地方二者間的各類關(guān)系（如政治結(jié)構(gòu)關(guān)系、財(cái)政分配關(guān)系、分工治理關(guān)系、互助協(xié)調(diào)關(guān)系等）納入法治軌道，它避免了政治型路徑隨意變動(dòng)的弊端，將公開民主的法律價(jià)值因素融入到政治問(wèn)題中去，能夠保證中央決策的科學(xué)性與有效性。當(dāng)然，凡事有利亦然有弊，央地關(guān)系調(diào)整當(dāng)中總是涉及各自利益的配置協(xié)調(diào)，如果將兩者之間的博弈過(guò)程放置于政治隱性之下，反而能不受第三方因素阻滯而快速達(dá)成一致意見(jiàn)，對(duì)此筆者贊同無(wú)疑，但關(guān)于央地之間的財(cái)政分配關(guān)系而言卻是另一番說(shuō)辭。公共財(cái)政具有的公共性本身就融匯了民主參與的價(jià)值理念，中央和地方作為全域公民與下域公民的公共事務(wù)代辦人，其有權(quán)利參與到財(cái)政格局的塑建中去，這也是生活于國(guó)家具體區(qū)域內(nèi)的民眾享受當(dāng)?shù)卣渥阖?cái)力所對(duì)應(yīng)的優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共利益所在，同時(shí)，生活于國(guó)家整體之下的全體公民又有權(quán)享有主權(quán)國(guó)家所應(yīng)當(dāng)提供的保障安定和平生活秩序等全局性公共產(chǎn)品和服務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

“改革不是一蹴而就的，也不能一勞永逸?！痹鲋刀愂杖胙氲毓蚕肀壤倪^(guò)渡期調(diào)整政策是全面營(yíng)改增整體改革過(guò)程中的一個(gè)微小方面，卻關(guān)系著央地財(cái)力格局的洗牌式重新調(diào)整，但正如26號(hào)文中所言，共享比例的調(diào)整并不能夠涵蓋央地財(cái)政關(guān)系的全部面向，而是需要配以財(cái)稅體制改革的其他方面進(jìn)行全局性、系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性調(diào)整。通過(guò)財(cái)稅體制的全方面改革，以期達(dá)成如下目標(biāo)：在適度分權(quán)的基礎(chǔ)上，建立起央地財(cái)力、財(cái)權(quán)和事權(quán)的最優(yōu)三維結(jié)構(gòu)，并最終以中央與地方各自與聯(lián)動(dòng)積極性作為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院）

注釋：

①毛澤東在其著作《論十大關(guān)系》中闡述中央與地方關(guān)系，認(rèn)為“為了建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國(guó)家，必須有中央的強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必須有全國(guó)的統(tǒng)一計(jì)劃和統(tǒng)一紀(jì)律，破壞這種必要的統(tǒng)一，是不允許的。同時(shí)，又必須充分發(fā)揮地方的積極性，各地都要有適合當(dāng)?shù)厍闆r的特殊?！?/p>

②這種表面權(quán)力的泡沫化表現(xiàn)為中央的表面權(quán)力（即國(guó)家的專斷性權(quán)力）難以得到有效落實(shí)，存在“上有政策、下有對(duì)策”的中央政策執(zhí)行偶發(fā)失靈情形；而基礎(chǔ)性權(quán)力薄弱則表現(xiàn)為中央政府滲入社會(huì)之中，充分體現(xiàn)民眾意志的治理能力尚且薄弱。參見(jiàn)胡蕭力、王錫鋅，《基礎(chǔ)性權(quán)力與國(guó)家“縱向治理結(jié)構(gòu)”的優(yōu)化》。

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（本欄目責(zé)任編輯：尹情）