常山PPP：探索實(shí)踐中的選擇

戴根林

?

常山PPP：探索實(shí)踐中的選擇

戴根林

黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”以來，中央力推、地方重視。對(duì)此，浙江省常山縣也做了一些有益探索，常山縣的天馬污水處理廠改擴(kuò)建及運(yùn)維項(xiàng)目就首次引入了公私合營(yíng)模式，該項(xiàng)目作為浙江省城鎮(zhèn)污水治理行業(yè)的首個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，得到了廣泛關(guān)注。目前，在省財(cái)政廳的推薦下，浙江省寧波、舟山、臺(tái)州、嘉興、金華、麗水等地區(qū)10多個(gè)相關(guān)市縣單位參觀考察，獲得了他們的好評(píng)。常山的PPP實(shí)踐具有了樣板和示范效應(yīng)。

一、試水PPP——常山縣天馬污水處理廠項(xiàng)目

1.項(xiàng)目背景。天馬污水處理廠，屬常山縣水務(wù)發(fā)展投資有限公司，是目前常山縣建成區(qū)唯一的一座城市污水處理廠，服務(wù)人口近8萬人，范圍包括主城區(qū)、工業(yè)園區(qū)等，關(guān)系到社會(huì)民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。該廠按照“一次規(guī)劃、分期實(shí)施”的原則，預(yù)期設(shè)計(jì)污水總處理能力6萬噸/日、出水水質(zhì)執(zhí)行國(guó)家城鎮(zhèn)污水綜合排放二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，分三期實(shí)施。其中一期工程項(xiàng)目投資5728萬元，建成日處理污水能力2萬噸的污水處理廠、2個(gè)泵站及主干管，工程于2006年7月開工建設(shè)，2008年1月正式投入運(yùn)行。經(jīng)多年規(guī)范化管理，目前天馬污水處理廠出水水質(zhì)執(zhí)行國(guó)家城鎮(zhèn)污水綜合排放一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)。隨著常山縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，入駐企業(yè)和人口不斷增多，污水處理量大幅增加，天馬污水處理廠基本滿負(fù)荷運(yùn)行。以2013年為例，平均日處理負(fù)荷達(dá)2.3萬噸，最大達(dá)2.4萬噸，因此二期擴(kuò)建已迫在眉睫。同時(shí)，浙江省政府提出“在2017年完成所有污水廠一級(jí)A提標(biāo)”的要求。為此，常山縣委、縣政府決定于2014年實(shí)施天馬污水處理廠一級(jí)A提標(biāo)改造及二期擴(kuò)建工程，計(jì)劃2015年建成并投入使用，以提升常山縣的污水處理能力和水平。

2.項(xiàng)目?jī)?nèi)容。天馬污水處理廠二期擴(kuò)容投資概算4400萬元，主要是對(duì)一期進(jìn)行提標(biāo)改造，原地?cái)U(kuò)建二期至污水處理規(guī)模4萬噸/日，并通過廠區(qū)景觀綠化提升改造，增加除臭裝置，減少服務(wù)年限內(nèi)對(duì)周邊環(huán)境的影響，建成后出水達(dá)到《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放》（GB18918-2002）一級(jí)A排放標(biāo)準(zhǔn)（其中一期提標(biāo)改造1000萬元，含一期細(xì)格柵、沉沙池、水解池、CAST池改造提升及除臭系統(tǒng)建設(shè)等）；二期擴(kuò)建2800萬元（含新建CAST池、調(diào)節(jié)池、反硝化深床濾池、鼓風(fēng)機(jī)房、投藥間以及電氣、自控系統(tǒng)擴(kuò)容等）；景觀綠化、其它費(fèi)用及基本預(yù)備費(fèi)600萬元。

3.項(xiàng)目模式。天馬污水處理廠改擴(kuò)建工程列入浙江省2014年度污水處理設(shè)施必須開工項(xiàng)目，時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高。因此，2015年年初，縣委、縣政府就要求相關(guān)部門提出項(xiàng)目實(shí)施比選方案，縣財(cái)政局主動(dòng)參與、分析利弊，積極建議采用PPP模式。在住建、財(cái)政、發(fā)改、環(huán)保、規(guī)劃等部門共同論證的基礎(chǔ)上，縣委、縣政府專門召開會(huì)議，決定以污水處理特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予縣水務(wù)發(fā)展投資有限公司的方式，實(shí)施PPP模式，公開招投標(biāo)，選擇底子厚、實(shí)力強(qiáng)、業(yè)績(jī)好的投資方，參與項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)維，雙方共同出資組建項(xiàng)目公司（出資比例：政府用二期項(xiàng)目土地入股，占10%；投資商現(xiàn)金入股，占90%），同時(shí)，一期工程資產(chǎn)租賃給項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)天馬污水處理廠擴(kuò)建工程建設(shè)及項(xiàng)目建成后的日常運(yùn)維工作，以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)互利共贏（其中特許期限為26年，含1年建設(shè)期，特許經(jīng)營(yíng)期滿后項(xiàng)目公司資產(chǎn)無償移交給縣水務(wù)發(fā)展投資有限公司）。

4.項(xiàng)目運(yùn)作。根據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（建設(shè)部第126號(hào)令）規(guī)定，常山縣政府授權(quán)縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局，以PPP模式對(duì)天馬污水處理廠改擴(kuò)建及運(yùn)維特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行公開招標(biāo)，擇優(yōu)選擇中標(biāo)人。中標(biāo)人與縣住建局簽訂《常山縣天馬污水處理廠改擴(kuò)建工程PPP協(xié)議》，并與縣住建局下屬企業(yè)常山縣水務(wù)發(fā)展投資有限公司共同組建項(xiàng)目公司?？h住建局將《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)》授予項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)改擴(kuò)建工程建設(shè)及在規(guī)定期限內(nèi)的運(yùn)維。特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，經(jīng)公開招投標(biāo)確定的天馬污水處理廠每噸污水（含污泥）處理運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)作為項(xiàng)目公司的運(yùn)維成本及投資收益。特許經(jīng)營(yíng)期滿，根據(jù)《PPP協(xié)議》，明確由投資方單方負(fù)責(zé)項(xiàng)目公司債權(quán)債務(wù)清算及人員安置等事項(xiàng)，并將處于正常運(yùn)行的污水處理廠（經(jīng)檢修合格后）完好無償移交給政府。

5.項(xiàng)目進(jìn)展。2014年10月30日，經(jīng)公開招投標(biāo)，浙江富春紫光環(huán)保股份有限公司成為常山縣天馬污水處理廠改擴(kuò)建及運(yùn)維項(xiàng)目的中標(biāo)單位，污水處理費(fèi)為0.775元/噸。在堅(jiān)持主要條款不變的原則下，雙方還在細(xì)節(jié)方面進(jìn)行了探討與完善，最終完成《PPP協(xié)議》簽署。目前，雙方已簽訂公司章程，注冊(cè)設(shè)立常山縣富春紫光污水處理有限公司為二期擴(kuò)建項(xiàng)目公司，并完成改擴(kuò)建項(xiàng)目二次招投標(biāo)工作，確定施工單位為杭州建工集團(tuán)有限公司，監(jiān)理單位為杭州江東項(xiàng)目管理有限公司，工程已于2014年12月8日正式開工建設(shè)，2015年10月底提前建成并投入運(yùn)行。

二、推進(jìn)PPP——2015年常山縣PPP工作進(jìn)展情況

1.制定了《2015年常山縣PPP模式建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)表》。在2014年試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，2015年常山縣計(jì)劃在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、中心鎮(zhèn)建設(shè)示范項(xiàng)目、特色小鎮(zhèn)、公路建設(shè)與保養(yǎng)、保障房建設(shè)、城市路燈亮化提升、福利院建設(shè)等方面首批推出17個(gè)PPP模式建設(shè)項(xiàng)目，計(jì)劃總投資87億元，引導(dǎo)鼓勵(lì)民間資本參與政府投資項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)。

2.制訂PPP模式工作推進(jìn)相關(guān)制度和文件。一是下發(fā)了《關(guān)于成立常山縣PPP模式項(xiàng)目推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》；二是出臺(tái)了《常山縣推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式實(shí)施辦法（試行）》；三是下達(dá)了《關(guān)于印發(fā)2015年常山縣PPP模式建設(shè)項(xiàng)目的通知》。上述文件和制度在經(jīng)過相關(guān)程序后，將由縣政府發(fā)文貫徹執(zhí)行，從而為全縣PPP工作的推進(jìn)提供組織保障和制度規(guī)范。

3.設(shè)立PPP投資管理中心。中心設(shè)在縣財(cái)政局。中心負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、儲(chǔ)備、融資支持、政府采購管理、爭(zhēng)議協(xié)調(diào)等職責(zé)，研究解決重大事項(xiàng)。每個(gè)PPP項(xiàng)目設(shè)立專項(xiàng)小組，由項(xiàng)目實(shí)施主體牽頭，在投資管理中心指導(dǎo)下開展工作，這樣可避免政府部門多頭管理、工作互相推諉、項(xiàng)目操作程序不規(guī)范的弊端，從而有利于PPP工作的推進(jìn)。PPP投資管理中心的主要職責(zé)：一是制定出臺(tái)相關(guān)制度；二是建立PPP項(xiàng)目庫，并接受投資商咨詢；三是建立咨詢專家?guī)欤瑢?duì)PPP模式推進(jìn)中遇到的問題提供政策及業(yè)務(wù)方面的專業(yè)咨詢與輔導(dǎo)；四是形成各類項(xiàng)目PPP操作指南和標(biāo)準(zhǔn)化合同文本，明確項(xiàng)目操作流程、運(yùn)作方式、PPP談判要點(diǎn)、招標(biāo)文件及項(xiàng)目合同編寫等。

4.加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)。目前，在常山縣財(cái)政地稅局網(wǎng)站上增設(shè)了PPP網(wǎng)頁專欄，對(duì)外進(jìn)行相關(guān)法規(guī)和PPP項(xiàng)目發(fā)布。隨著工作的深入，屆時(shí)將把所有PPP項(xiàng)目的信息，包括從項(xiàng)目的前期開始，到項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等，均在信息平臺(tái)發(fā)布，供社會(huì)各方人士查詢、分享及經(jīng)驗(yàn)交流。同時(shí)，還將拓寬渠道，除現(xiàn)有的報(bào)紙、電視等傳媒外，還將利用“常山財(cái)稅”、“常山招商”等微信公眾號(hào)，及上級(jí)財(cái)政部門、縣政府官網(wǎng)等媒介，多渠道進(jìn)行PPP宣傳，增進(jìn)政府和社會(huì)資本共識(shí)，提高PPP模式的認(rèn)可度，并為推廣PPP工作提供一個(gè)良好的社會(huì)氛圍。

三、選擇PPP——探索PPP模式的幾點(diǎn)體會(huì)

1.政府的監(jiān)督管理是基本。PPP模式旨在建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或提供公共物品和服務(wù)，決定了政府的主體角色和責(zé)任，為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)，保護(hù)和促進(jìn)公共利益。以常山縣污水處理廠為例，作為建成區(qū)唯一的一座城市污水處理廠，服務(wù)人口近8萬人，范圍包括主城區(qū)、工業(yè)園區(qū)等，可以說事關(guān)全縣社會(huì)民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，縣委、縣政府高度重視，確定對(duì)常山縣天馬污水處理廠改擴(kuò)建及運(yùn)維項(xiàng)目實(shí)施PPP試點(diǎn)后，成立了由分管縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，由縣住建局局長(zhǎng)為主任，縣財(cái)政局副局長(zhǎng)為副主任，發(fā)改、環(huán)保等部門分管領(lǐng)導(dǎo)為成員，并指定住建、財(cái)政、發(fā)改、環(huán)保、監(jiān)管辦等部門人員，成立工作班子。工作職責(zé)主要包括：制定工作進(jìn)度計(jì)劃；負(fù)責(zé)項(xiàng)目的論證、測(cè)算，制定PPP合作方案；聘請(qǐng)財(cái)務(wù)、法律、技術(shù)等顧問；負(fù)責(zé)籌備PPP模式項(xiàng)目相關(guān)工作。

2.協(xié)議條款的制定是關(guān)鍵。由于國(guó)內(nèi)尚無成熟經(jīng)驗(yàn)可借鑒，制定好協(xié)議條款顯得至關(guān)重要。為此，常山縣公開招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，認(rèn)真制定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)文件，包括招標(biāo)文件、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)投資經(jīng)營(yíng)協(xié)議、一期資產(chǎn)租賃協(xié)議等，多次征求政府法制辦、監(jiān)管辦、財(cái)政、國(guó)資、物價(jià)、環(huán)保等相關(guān)部門，以及省財(cái)政廳的意見，進(jìn)行修改、完善。①《一期資產(chǎn)租賃協(xié)議》：協(xié)議由水務(wù)公司與項(xiàng)目公司簽署，從降低投資商經(jīng)營(yíng)成本考慮，將建成的天馬污水處理廠一期工程（含污泥處置）資產(chǎn)設(shè)置條件租賃給項(xiàng)目公司使用，由項(xiàng)目公司在約定的經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)負(fù)責(zé)正常維護(hù)，并明確違規(guī)處罰尺度及違規(guī)租金支付方式?！短卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議》：協(xié)議由縣住建局與投資商簽署，為充分發(fā)揮投資商優(yōu)勢(shì)，水務(wù)公司以天馬污水處理廠二期工程土地作價(jià)入資，僅占項(xiàng)目公司10%股份，縣住建局一方只參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，享有知情權(quán)而非主導(dǎo)，由占股90%的投資商具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)維；強(qiáng)調(diào)投資風(fēng)險(xiǎn)，縣住建局一方在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)未設(shè)置保底水量，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)給投資商，合理規(guī)避因保底水量設(shè)置不合理而造成較大社會(huì)壓力的可能性?！禤PP協(xié)議》：協(xié)議由縣住建局與投資商簽署，在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目公司若運(yùn)營(yíng)不善、資不抵債，未全面或部分履行特許經(jīng)營(yíng)義務(wù)，縣住建局一方享有追索權(quán)，可要求投資方承擔(dān)連帶責(zé)任，繼續(xù)履行直至特許經(jīng)營(yíng)期滿的權(quán)利；同時(shí)，縣住建局一方有單方享受天馬污水處理廠改擴(kuò)建工程及項(xiàng)目運(yùn)維過程中任何上級(jí)部門的資金補(bǔ)助等權(quán)利。

3.投資方的實(shí)力是保障?？紤]到項(xiàng)目的復(fù)雜性，不僅需要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成建設(shè)，更需要長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，為避免因投標(biāo)人過少而導(dǎo)致流標(biāo)，在前期溝通了解的基礎(chǔ)上，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室向國(guó)內(nèi)外13家有合作意向的投資商發(fā)出了邀請(qǐng)函，這其中不乏像桑德集團(tuán)、富春紫光、中持水務(wù)等一些在國(guó)內(nèi)環(huán)保領(lǐng)域有一定知名度的企業(yè)。在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)有11家單位報(bào)送了投資意向書，體現(xiàn)出較大的社會(huì)吸引力和較高的參與積極性，也確保了項(xiàng)目開工建設(shè)的資金基礎(chǔ)。

四、困惑PPP——PPP工作開展中遇到的幾個(gè)問題

作為依靠公私合作來開發(fā)和管理項(xiàng)目的一種模式，PPP被多方看好，但也存在一些問題：一是項(xiàng)目公司組織方式問題。目前PPP項(xiàng)目公司一般采用有限責(zé)任公司方式，投資各方按投資額承擔(dān)有限責(zé)任。但對(duì)污水處理等項(xiàng)目而言，運(yùn)營(yíng)管理不當(dāng)造成的損失可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其凈資產(chǎn)，如采用有限責(zé)任公司形式，出現(xiàn)重大運(yùn)營(yíng)事故難以有效追究投資人責(zé)任。常山試點(diǎn)時(shí)原計(jì)劃實(shí)行合伙制，但《中華人民共和國(guó)合伙企業(yè)法》第三條規(guī)定“國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有企業(yè)、上市公司以及公益性的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得成為普通合伙人”?，F(xiàn)只得采用合資制，帶來問題有：（1）投資回報(bào)。有限公司先稅后分、同股同利。投資方考慮回報(bào)時(shí)，就要常山一方增加財(cái)政支出。（2）責(zé)任分解。有限公司投資各方按投資額承擔(dān)有限責(zé)任，如合伙制投資方可承擔(dān)無限責(zé)任。（3）到期后資產(chǎn)收回。協(xié)議到期，按照規(guī)定應(yīng)組織清算，這樣給資產(chǎn)無償收回帶來難度，特別是經(jīng)營(yíng)期達(dá)25年，對(duì)項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)中資產(chǎn)保全監(jiān)管難度較大。二是風(fēng)險(xiǎn)防范問題。由于PPP項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)管理時(shí)間長(zhǎng)，政策、利率、通脹、洪水等或有風(fēng)險(xiǎn)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、財(cái)務(wù)、營(yíng)運(yùn)等各類風(fēng)險(xiǎn)在短期內(nèi)很難考慮成熟，如果出現(xiàn)未約定或未預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)，如何進(jìn)行責(zé)任分擔(dān)，這一問題將影響項(xiàng)目今后順利實(shí)施；如果考慮不周全，是否會(huì)造成國(guó)資流失；等等。三是合理確定投資回報(bào)問題。投資回報(bào)太低對(duì)民營(yíng)資本無吸引力，太高則增加財(cái)政壓力，但在目前預(yù)測(cè)今后較長(zhǎng)時(shí)間的投資回報(bào)問題，顯然存在很大的困難。同時(shí)，公開招投標(biāo)雖然體現(xiàn)了公平、公正、公開原則，但如參與單位過少，易高價(jià)中標(biāo)；如參與單位過多，則易因競(jìng)爭(zhēng)激烈而低價(jià)中標(biāo)，給后期運(yùn)維帶來一定困難。四是法律體系不完善問題。我國(guó)關(guān)于PPP立法工作還處于起始階段，目前執(zhí)行的相關(guān)法規(guī)主要來自于國(guó)務(wù)院及各部委、各地區(qū)制訂的管理辦法和指導(dǎo)意見，由于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性及長(zhǎng)期性，這些辦法、意見不足以支撐PPP項(xiàng)目的應(yīng)用與推廣。同時(shí)，由于沒有現(xiàn)成案例可以借鑒，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)涉及各方利益，但法律責(zé)任并不明確，如政府將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予部門、還是出資企業(yè)好？目前簽訂協(xié)議存在不完善的地方，今后肯定帶來爭(zhēng)議、糾紛，如何根據(jù)運(yùn)營(yíng)情況以及法律法規(guī)、政策環(huán)境，建立協(xié)商解決機(jī)制也是影響試點(diǎn)項(xiàng)目順利實(shí)施的一個(gè)問題。五是部門共識(shí)問題。從實(shí)踐看，政府一些部門對(duì)PPP這一新事物認(rèn)識(shí)有待提高；PPP項(xiàng)目的選擇、立項(xiàng)、審批等環(huán)節(jié)尚未形成協(xié)調(diào)工作機(jī)制。六是規(guī)范性合同問題。雖然財(cái)政部2014年出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)），制訂了PPP項(xiàng)目合同指南，但由于指南僅對(duì)PPP項(xiàng)目合同通常所包含的具有共性的條款和機(jī)制作原則性介紹，相對(duì)基層財(cái)政部門注重具體項(xiàng)目操作而言，還是過于理論化，建議上級(jí)財(cái)政部門在規(guī)范各地PPP示范項(xiàng)目合同的基礎(chǔ)上，盡早出臺(tái)主要行業(yè)領(lǐng)域和主要運(yùn)作方式的PPP項(xiàng)目合同標(biāo)準(zhǔn)示范文本，以進(jìn)一步規(guī)范合同內(nèi)容、統(tǒng)一合同共識(shí)、縮短合同準(zhǔn)備和談判周期，加快PPP模式推廣應(yīng)用。

作者單位：浙江省常山縣財(cái)政局

（責(zé)任編輯：何利輝）