財政支持社會力量辦學(xué)若干問題研究
——基于安徽的分析

孫榮春　洪　軍　侯正華

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財政支持社會力量辦學(xué)若干問題研究
——基于安徽的分析

孫榮春洪軍侯正華

內(nèi)容提要：本文以安徽省社會力量辦學(xué)的基本現(xiàn)狀、財政支持社會力量辦學(xué)情況為例，分析當(dāng)前社會力量辦學(xué)存在的問題、研究社會力量辦學(xué)面臨的戰(zhàn)略機遇，進而探究鼓勵支持社會力量辦學(xué)的財政政策建議。

關(guān)鍵詞：財政社會力量辦學(xué)問題研究

社會力量興辦教育是我國教育事業(yè)的重要組成部分。改革開放以來，特別是“十二五”時期，社會力量興辦教育得到了長足發(fā)展。黨的十八大報告明確提出“鼓勵引導(dǎo)社會力量興辦教育”、十八屆三中全會進一步明確“健全政府補貼、政府購買服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育”，為社會力量辦學(xué)指明了方向。為深入了解社會力量辦學(xué)現(xiàn)狀、存在問題，進一步完善財政支持社會力量辦學(xué)的政策措施，充分發(fā)揮財政資金示范引導(dǎo)作用，促進社會力量辦學(xué)又好又快發(fā)展，本文以安徽省財政支持社會力量辦學(xué)情況為例，就社會力量辦學(xué)面臨的戰(zhàn)略機遇、財政支持社會力量辦學(xué)的政策建議進行探討。①研究中安徽省社會力量辦學(xué)基本現(xiàn)狀、財政支持社會力量辦學(xué)情況等數(shù)據(jù)來源于安徽省2012～2014年社會力量辦學(xué)情況調(diào)研統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

一、安徽省社會力量辦學(xué)基本現(xiàn)狀

社會力量辦學(xué)是中國教育體制不可或缺的組成部分，對公辦教育起著重要的補充作用，也更好地滿足了人們越來越多樣化的教育需求。

（一）基本情況

安徽省社會力量辦學(xué)自改革開放之初起步，經(jīng)過了30多年的發(fā)展歷程。在國務(wù)院總體部署下，省、市、縣各級政府和教育等部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家“積極鼓勵，大力支持，正確引導(dǎo)，加強管理”的方針，落實全國人大《民辦教育促進法》和國務(wù)院《社會力量辦學(xué)條例》精神，解放思想，不斷進取，使全省社會力量辦學(xué)事業(yè)得到了長足發(fā)展，辦學(xué)領(lǐng)域涵蓋學(xué)前教育到高等教育，辦學(xué)地域覆蓋全省各地。截至2014年，安徽省各級社會力量辦學(xué)校5152所，占全部學(xué)校的25%，在校生2186616人，占全部在校生的20.5%，教師149542人，占全部教師的21.6%。其中，幼兒園4292所，占83.3%，在校生980259人，教師68410人；小學(xué)232所，占4.5%，在校生256610人，教師16823人；普通初中303所，占5.8%，在校生427125人，教師28550人；普通高中178所，占3.5%，在校生207103人，教師16892人；中等職業(yè)學(xué)校112所，占2.2%，在校生共有112343人，教師6474人；高職高專學(xué)校共有21所，占0.4%，在校生75371人，教師5210人；高等本科學(xué)校共有14所，占0.3%，在校生127805人，教師7183人。

（二）辦學(xué)特點

社會力量辦學(xué)的學(xué)校由于性質(zhì)、教育對象、辦學(xué)環(huán)境等因素的不同，有其自身特點。就安徽省來看，主要表現(xiàn)為以下三個方面：

第一，社會力量辦學(xué)政策法規(guī)初步制定?！吨腥A人民共和國民辦教育促進法》頒布后，安徽省立即啟動地方人大的立法程序，制訂與國家法律相銜接、又具有安徽特點的民辦教育政策法規(guī)。2002 年3月19日，安徽省政府發(fā)布《關(guān)于鼓勵支持社會力量辦學(xué)的若干意見》，2008年，安徽省委、省政府印發(fā)《關(guān)于進一步加強和改進民辦高校工作的若干意見》。安徽省勞動保障廳發(fā)出《關(guān)于貫徹省政府辦公廳〈關(guān)于鼓勵支持社會力量辦學(xué)的若干意見〉的通知》。2010年，合肥市印發(fā)《合肥市促進民辦教育發(fā)展若干規(guī)定》；蕪湖市制定《關(guān)于加快民辦教育發(fā)展的政策》；馬鞍山市制訂了《關(guān)于加快民辦教育發(fā)展的若干意見》。其他市縣（區(qū)）政府結(jié)合實際，出臺了支持社會力量辦學(xué)政策措施。各地政策法規(guī)的出臺和逐步完善，為辦學(xué)單位堅持依法辦學(xué)、加大制度建設(shè)和規(guī)范化管理奠定了基礎(chǔ)。

第二，社會力量辦學(xué)各階段不平衡。安徽省社會力量辦學(xué)已覆蓋從學(xué)前教育到高等教育各階段，但總體上規(guī)模偏小，與公辦學(xué)校比較，在學(xué)校數(shù)、招生人數(shù)、教師數(shù)等方面占比偏低，且存在明顯的結(jié)構(gòu)性問題。目前，學(xué)前教育階段占比相對較大，但與社會需求相比，仍然供不應(yīng)求，需要適度放開；義務(wù)教育階段由于整個基礎(chǔ)教育的責(zé)任主體在市縣政府，市縣政府對于發(fā)展社會力量辦學(xué)、深化辦學(xué)體制改革有經(jīng)濟上的動機和積極性，因此發(fā)展較快，但總體占比和規(guī)模偏小，義務(wù)教育階段的數(shù)量規(guī)模尚有一定的發(fā)展空間；普通高中階段因整個重點中學(xué)的體制性優(yōu)勢和政策性傾斜，大部分處于邊緣化地位，招生難，收費難，發(fā)展難，需要政府扶持，“讓出一塊，公退民進”；中職教育階段專業(yè)設(shè)置較為市場化，收費偏高。中職在校生落實免學(xué)費政策后，對社會力量辦中職教育影響較大，生源普遍不足；高等教育階段總體發(fā)展快，但內(nèi)部差距大，辦學(xué)層次低，專業(yè)設(shè)置市場化明顯。從總體上看，安徽省的社會力量辦學(xué)發(fā)展較快，規(guī)范管理難度大，需要做出結(jié)構(gòu)性調(diào)整，需要進一步完善相關(guān)政策，予以扶持和引導(dǎo)。

第三，社會力量辦學(xué)投資主體多元化。國家對社會力量辦學(xué)鼓勵性政策的不斷出臺，以及人們對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求，催生了社會力量興辦教育投資主體的不斷多元化。經(jīng)過多年發(fā)展，安徽省以政府辦學(xué)為主體，社會力量共同參與辦學(xué)的體制格局己初步形成，社會力量辦學(xué)已成為教育體系的重要組成部分。社會力量辦學(xué)發(fā)展促進了教育體制改革。隨著教育管理體制改革逐步深化，新型政校關(guān)系穩(wěn)步建立，學(xué)校內(nèi)部管理體制和機制也發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，從不同角度豐富了社會力量辦學(xué)內(nèi)涵，反過來又促進了社會力量辦學(xué)發(fā)展。從辦學(xué)主體角度劃分，主要有：（1）民營企業(yè)辦學(xué)；（2）企業(yè)集團（含股份制企業(yè)）辦學(xué)；（3）社會團體辦學(xué)；（4）教育集團辦學(xué)；（5）其他投資人辦學(xué)。社會投資主體由早年的單一走上多元化，開辟了社會資源轉(zhuǎn)化為教育資源的有效渠道。辦學(xué)體制改革為社會力量參與舉辦教育提供了一條體制通道，增加了全社會的教育投入，對于彌補財政性公共教育經(jīng)費投入的相對不足、緩解政府的公共財政壓力發(fā)揮了一定的作用。

二、安徽省財政支持社會力量辦學(xué)情況

近年來，安徽省各級財政部門認(rèn)真貫徹落實中央和安徽省委省政府關(guān)于教育發(fā)展重大決策部署，堅持教育優(yōu)先發(fā)展，著力加大教育投入，切實做到財政資金優(yōu)先保障教育、公共資源優(yōu)先滿足教育。在大力支持、全面保障公辦教育的同時，積極落實國家一系列支持民辦教育的政策措施，鼓勵、引導(dǎo)和支持社會力量辦學(xué)，促進教育公平發(fā)展和質(zhì)量提升。

（一）2012～2014年財政投入情況

2012年～2014年，安徽各級財政不斷加大對社會力量辦學(xué)的經(jīng)費投入，三年來，財政支持社會力量辦學(xué)投入24.8億元，年均增長24.8%，占社會力量辦學(xué)總投入46.3億元的53.4%，其中，幼兒園4億元，義務(wù)教育投入7.9億元、普通高中2.3億元、中等職業(yè)學(xué)校（含職業(yè)高中、技工學(xué)校）3.9億元、高職、高專學(xué)校3.3億元，高等本科學(xué)校3.5億元。

圖1　安徽省2012～2014年社會力量辦學(xué)投入情況

圖2　安徽省2012～2014年財政支持社會力量辦學(xué)投入情況

財政資金的有力支持，為社會力量辦學(xué)在改善辦學(xué)條件、提高教師基本待遇、提升教學(xué)水平和質(zhì)量等方面發(fā)揮了積極示范和引導(dǎo)作用，2012～2014年，各類社會力量辦學(xué)財政教育經(jīng)費支出22.2億元，年均增長11.5%，2012～2014年各類社會力量辦學(xué)總支出252億元，財政資金支出引導(dǎo)和放大效應(yīng)10.1倍，效果十分顯著。具體情況如圖3所示。

（二）財政支持社會力量辦學(xué)措施

第一，完善扶持政策。2011～2015年，安徽省教育廳、安徽省發(fā)展改革委、安徽省財政廳先后聯(lián)合印發(fā)《第一期學(xué)前教育三年行動計劃（2011～2013年）》和《第二期學(xué)前教育三年行動計劃（2014～2016年）》，積極扶持普惠性民辦幼兒園建設(shè)，擴大學(xué)前教育資源。2012年，安徽省財政廳、安徽省教育廳出臺了《關(guān)于扶持民辦幼兒園發(fā)展的意見》、《關(guān)于鼓勵城市多渠道多形式辦園和妥善解決進城務(wù)工人員隨遷子女入園的意見》、《關(guān)于建立學(xué)前教育資助制度的意見》，明確了安徽省學(xué)前教育的各類獎補政策和資助政策。在義務(wù)教育經(jīng)費保障和高中、中職、高校階段家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助等方面，安徽省財政廳、安徽省教育廳聯(lián)合出臺文件，對社會力量辦學(xué)同等享受有關(guān)政策作出明確規(guī)定。各地財政部門，均出臺了支持社會力量辦學(xué)的政策措施，通過以獎代補、獎勵生均撥款等方式，積極支持社會力量辦學(xué)。

圖3　安徽省2012～2014年社會力量辦學(xué)支出情況

第二，突出支持重點。一是重點保障教育類民生工程實施，逐步探索將民辦義務(wù)教育學(xué)校納入義務(wù)教育經(jīng)費保障機制范疇。本著“強化政府義務(wù)、減輕群眾負(fù)擔(dān)”的原則，完善民辦學(xué)校接受義務(wù)教育階段學(xué)生相關(guān)手續(xù)，積極采取有效措施，確保在接受政府委托，承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)的民辦學(xué)校就讀的學(xué)生，同等享受“兩免一補”政策。根據(jù)民生工程《高校、中職和普通高中家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助實施辦法》，社會力量舉辦的高校、中職和普通高中同等享受家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助政策。高校、高職學(xué)生資助經(jīng)費由省級財政全額承擔(dān)；對在職業(yè)教育行政管理部門依法批準(zhǔn)、符合國家標(biāo)準(zhǔn)的民辦中等職業(yè)學(xué)校就讀的一、二、三年級符合免學(xué)費政策條件的學(xué)生，按照當(dāng)?shù)赝愋屯瑢I(yè)公辦中等職業(yè)學(xué)校免除學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)給予補助。民辦中等職業(yè)學(xué)校經(jīng)批準(zhǔn)的學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)高于補助的部分，學(xué)?？梢园匆?guī)定繼續(xù)向?qū)W生收?。幻褶k中職學(xué)校和普通高中學(xué)生資助經(jīng)費由省級與所在地市、縣（市、區(qū)）級財政按7∶3比例分擔(dān)。二是積極扶持普惠性民辦幼兒園，截至2014年底，安徽省共有幼兒園6251所，在園幼兒160萬人，其中民辦幼兒園4292所，在園幼兒98萬人。無論是民辦幼兒園數(shù)，還是在園幼兒數(shù)均占全省總量一半以上。安徽省支持社會力量參與舉辦幼兒園建設(shè)成效顯著，對擴大學(xué)前教育資源，滿足適齡兒童入園需求，推進學(xué)前教育發(fā)展具有重要意義。2015年1月，安徽省教育廳、安徽省發(fā)展改革委、安徽省財政廳聯(lián)合印發(fā)《第二期學(xué)前教育三年行動計劃（2014～2016年）》，規(guī)劃建設(shè)民辦幼兒園800所，解決15萬適齡幼兒入園問題。2014～2016年統(tǒng)籌安排11.4億元，扶持普惠性民辦園、集體和企事業(yè)單位辦園，解決進城務(wù)工人員子女入園問題等。同時，明確要求各市、縣（區(qū)）根據(jù)區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃、普惠性資源布局和幼兒入園需求，落實用地、減免稅費等優(yōu)惠政策，多種方式吸引社會力量辦園；認(rèn)定一批普惠性民辦幼兒園，通過政府購買服務(wù)、減免租金、派駐公辦教師、培訓(xùn)教師等方式，引導(dǎo)和支持民辦園提供普惠性服務(wù)，有條件的地區(qū)可參照公辦園生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，對普惠性民辦園給予適當(dāng)補貼。鼓勵民辦園提供多形式、多層次的學(xué)前教育服務(wù)，滿足家長的不同需求。

第三，創(chuàng)新支持方式。一是積極探索財政支持方式。根據(jù)《民辦教育促進法》及其實施條例精神，安徽省各地結(jié)合實際，規(guī)范民辦教育發(fā)展專項資金的使用管理，探索政府補貼、購買服務(wù)、基金獎勵等方式，鼓勵、引導(dǎo)和支持社會力量加大投入，推進教育的公益性和普惠性，有效擴大教育資源，合理分擔(dān)教育成本。據(jù)統(tǒng)計，2012～2014年，全省各級財政通過民辦教育專項資金、政府補貼、購買服務(wù)、基金獎勵等方式支持社會力量辦學(xué)投入9.1億元，占公共財政支持社會力量辦學(xué)總投入的36.7%。二是創(chuàng)新社會力量辦學(xué)機制。2014年11月，安徽省政府印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的實施意見》，積極支持各類辦學(xué)主體通過獨資、合資、合作等多種形式舉辦民辦職業(yè)教育。鼓勵發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、設(shè)備、管理等要素參與辦學(xué)，并享有相應(yīng)權(quán)利。

（三）財政支持社會力量辦學(xué)取得的成效

總的來說，社會力量辦學(xué)的發(fā)展，推進了教育體制改革，加快了教育資源集聚，擴大了人力資本開發(fā)規(guī)模，滿足了群眾的教育需求，促進了經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，財政支持社會力量辦學(xué)成效顯著。

第一，財政資金的引導(dǎo)和放大效應(yīng)集聚了社會資本投入教育事業(yè)，對政府教育經(jīng)費進行了補充，一定程度上緩解了政府教育投入不足與教育事業(yè)發(fā)展的矛盾。

第二，社會力量辦學(xué)的發(fā)展在一定程度上擴大了教育規(guī)模，增加了優(yōu)質(zhì)教育資源，促進了教育供給方式的可選擇性、教育質(zhì)量特色的多元化和教育的開放性與國際化，滿足了選擇多樣化優(yōu)質(zhì)教育的擇校需求，有利于高中教育和高等教育的大眾化，為培養(yǎng)適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的人才、提高社會成員的整體素質(zhì)做出了貢獻。

第三，社會力量辦學(xué)的體制和成本核算方式，如實行因需設(shè)崗、人員合同聘用、能進能出、收入能高能低，改變了教育在體制、結(jié)構(gòu)和資源上的浪費現(xiàn)象，促使教育資源發(fā)揮最大效益，促進了教育辦學(xué)體制、管理方式、融資渠道和學(xué)校運行機制等教育改革的深化，無疑是對辦學(xué)模式的有益探索，也對公辦學(xué)校既成模式提出了挑戰(zhàn)。

三、我國社會力量辦學(xué)存在的問題

近年來，全國各地社會力量辦學(xué)得到了快速發(fā)展，辦學(xué)規(guī)模不斷擴大，教學(xué)質(zhì)量逐步提升，但仍存在許多困難和問題。

（一）社會各界在社會力量辦學(xué)認(rèn)識上存在偏差

《民辦教育促進法》及其實施條例，對社會力量辦學(xué)相關(guān)扶持政策作了規(guī)定，但各地對社會力量辦學(xué)沒有形成共識。社會力量辦學(xué)具有自主性、靈活性、個性化的特點，應(yīng)立足于滿足公眾多元化教育需求，并在公辦教育發(fā)展相對薄弱的領(lǐng)域重點發(fā)展，形成公辦與民辦教育多元發(fā)展新格局。然而社會上包括政府有關(guān)部門對社會力量辦學(xué)的應(yīng)有地位和作用認(rèn)識不足，重視不夠，對社會力量辦學(xué)陳舊觀念還沒有根本轉(zhuǎn)變，往往以固有的標(biāo)準(zhǔn)、模式去衡量、評價民辦學(xué)校，認(rèn)為社會力量辦學(xué)比公辦教育低一等。比如，有的認(rèn)為民辦學(xué)校在現(xiàn)有的社會教育體系中可有可無，并不能發(fā)揮很大作用;有的認(rèn)為民辦學(xué)校的存在分了公辦學(xué)?！耙淮蟊?，擾亂了現(xiàn)有教育秩序;有的認(rèn)為民辦學(xué)校以盈利為目的，借辦學(xué)之名行賺錢之實;家長以及學(xué)生也對民辦學(xué)校存在種種疑慮，認(rèn)為民辦學(xué)校辦學(xué)沒有質(zhì)量保障。具體表現(xiàn)為“三論”：一是“營利論”，認(rèn)為所有民辦學(xué)校都是為了賺錢；二是“沖擊論”，認(rèn)為民辦學(xué)校沖擊了公辦學(xué)校的發(fā)展;三是“擔(dān)憂論”，一些地方政府認(rèn)為民辦學(xué)校難管理、難控制，只會給政府添麻煩，擔(dān)心民辦學(xué)校發(fā)展多了，出問題時地方政府難以承擔(dān)責(zé)任（華弋，2007）。對社會力量辦學(xué)認(rèn)識上的偏差導(dǎo)致政策引導(dǎo)缺失。一方面制約了社會力量辦學(xué)的發(fā)展，另一方面也挫傷了社會力量參與興辦教育事業(yè)的積極性。實際上，社會力量辦學(xué)從學(xué)前教育到高等教育階段，均有辦學(xué)質(zhì)量較優(yōu)、聲譽較好、社會認(rèn)可度高的好典型。如安徽省合肥市的168中學(xué)、壽春中學(xué)，肥東縣的圣泉中學(xué)，定遠(yuǎn)縣的英華中學(xué)，歙縣的育鴻中學(xué)，合肥市的新華學(xué)院等，關(guān)鍵是如何正確引導(dǎo)和規(guī)范管理。

（二）支持社會力量辦學(xué)各項政策沒有落實到位

近年來，各地出臺了一系列鼓勵支持社會力量辦學(xué)的辦法和意見，但在具體實施過程中，受諸多因素影響，很多政策難以落實到位。例如，民辦教育財政政策不夠明確。《民辦教育促進法》規(guī)定對民辦教育的發(fā)展給予政策上的支持，但對民辦教育扶持的具體辦法，尤其是用于支持民辦教育發(fā)展的政府資金的來源、支持的具體對象、方式、標(biāo)準(zhǔn)、效果評價沒有做出具體的規(guī)定，其實施行為也就沒有實際依據(jù)(黃剛和謝凌凌，2013)。再比如，民辦教育投融資體制問題。《物權(quán)法》規(guī)定，學(xué)校、醫(yī)院等公益性機構(gòu)的資產(chǎn)不能用于抵押，將民辦學(xué)校一律作為公益性單位，不能用學(xué)校資產(chǎn)抵押貸款，使得民辦學(xué)校的投融資渠道單一，辦學(xué)主體小而散，難以辦強辦大，“融資難”成為民辦學(xué)校發(fā)展的“瓶頸”。

（三）財政支持教育的發(fā)展獎勵、資金尚未覆蓋社會辦學(xué)領(lǐng)域

隨著經(jīng)濟步入新常態(tài)，面對經(jīng)濟下行的新形勢，財政保障教育支出壓力增大?？h級政府作為發(fā)展民辦教育的主體，部分縣區(qū)在負(fù)擔(dān)公辦教育資金上已經(jīng)有些吃緊，還要負(fù)擔(dān)一部分民辦教育的經(jīng)費更顯力不從心(黃剛和謝凌凌，2013)。同時，財政支持社會力量辦學(xué)的形式比較單一，目前主要以生均補助為主，對學(xué)校發(fā)展支持力度較小。如，在全面改善農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件計劃、校舍維修長效機制、初中改造工程、改善普通高中辦學(xué)條件、現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計劃、高校振興計劃等重大教育項目上對社會力量辦學(xué)的支持幾乎為空白。目前，學(xué)生繳費收入成為社會力量辦學(xué)的主要收入來源。社會力量辦學(xué)的主要支出中，學(xué)費收繳收入的支出占比超過80%。一些學(xué)校為減少成本，在教師待遇保障上不足，造成教師隊伍流動性加大。經(jīng)費不夠穩(wěn)定，導(dǎo)致一方面不得不面對提高學(xué)費收繳標(biāo)準(zhǔn)與生源下降的矛盾；另一方面社會力量辦學(xué)收入與支出的不足也直接影響了辦學(xué)水平和質(zhì)量。

（四）社會力量辦學(xué)管理機制不健全

從社會力量辦學(xué)內(nèi)部來看，《民辦教育促進法》明確要求民辦學(xué)校建立董事會或理事會等學(xué)校決策機構(gòu)，實行董事會或理事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。而大多數(shù)民辦學(xué)校沒有建立校董事會，常常是家庭式管理，缺乏監(jiān)督制約機制，缺乏現(xiàn)代教育管理知識，管理機制不夠完善。且管理者大多數(shù)從經(jīng)濟利益角度考慮較多，對學(xué)校管理及學(xué)校建設(shè)的重視程度不夠。一個典型案例是，2014年，安徽省文達學(xué)院的舉辦者文達集團因債務(wù)多，隨意調(diào)撥學(xué)校大額資金，引發(fā)社會問題，教訓(xùn)十分深刻,應(yīng)充分汲取，引以為戒。因經(jīng)營困難等原因，民辦學(xué)校教師應(yīng)享受的“五險一金”政策得不到有效保障，導(dǎo)致優(yōu)秀教師人才流失。從社會力量辦學(xué)外部來看，社會力量辦學(xué)管理權(quán)限不明、管理力量薄弱導(dǎo)致政策執(zhí)行力不夠。就安徽省來看，勞動人社部門、教育部門、民政部門、工商部門對社會力量辦學(xué)都有審批權(quán)，多頭審批和審批不規(guī)范、缺乏統(tǒng)一管理，造成了社會力量辦學(xué)魚龍混雜、良莠不齊。對非法辦學(xué)行為雖加大打擊力度，但在一些地方仍未得到根本整治。目前，安徽省對社會力量辦學(xué)未出臺統(tǒng)一的規(guī)章制度性文件，缺乏指導(dǎo)性。學(xué)校、政府、社會權(quán)責(zé)關(guān)系未理清，政府既作為辦學(xué)主體又作為管理主體，社會力量辦學(xué)缺乏自主權(quán)。

四、當(dāng)前社會力量辦學(xué)面臨的戰(zhàn)略機遇

在經(jīng)歷了30多年的快速發(fā)展之后，社會力量辦學(xué)正在由規(guī)模擴張向內(nèi)涵提質(zhì)全面轉(zhuǎn)型。黨的十八屆三中全會進一步確立了私營經(jīng)濟、民營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟成分是社會主義經(jīng)濟重要組成部分的地位，同時也為社會力量辦學(xué)的發(fā)展帶來了前所未有的機遇。

（一）更加明確的政策為社會力量辦學(xué)的改革發(fā)展指明了方向

黨的十八大提出：“鼓勵引導(dǎo)社會力量興辦教育”。十八屆三中全會《決定》更加明確地提出，“健全政府補貼、政府購買服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育”，明確了公共財政扶持社會力量辦學(xué)發(fā)展的方針和方式，必將促進政府轉(zhuǎn)變社會力量辦學(xué)管理方式，健全社會力量辦學(xué)扶持政策，優(yōu)化社會力量辦學(xué)的發(fā)展環(huán)境。與此同時，《決定》提出“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”將對社會力量辦學(xué)中基礎(chǔ)教育及職業(yè)教育的布局、結(jié)構(gòu)、發(fā)展方向等產(chǎn)生深刻的影響。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷深入，農(nóng)村人口和勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移規(guī)模將持續(xù)擴大，面對進城務(wù)工農(nóng)民的入戶門檻較高的現(xiàn)實，子弟就學(xué)的問題依然嚴(yán)峻，在公辦教育資源尚不能充分覆蓋城鎮(zhèn)弱勢群體的階段，社會力量舉辦基礎(chǔ)教育在彌補公共教育服務(wù)緊缺中可以發(fā)揮巨大的潛力；大量的轉(zhuǎn)移勞動力的培訓(xùn)也為社會力量興辦職業(yè)教育的轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來了機遇。

（二）各地試點探索為社會力量辦學(xué)的改革發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗

為推進社會力量辦學(xué)改革和發(fā)展，2011年，教育部開始在全國各地開展了12項改革試點。各地積極探索解決社會力量辦學(xué)的法人治理、財務(wù)管理、財政支持等方面的體制機制創(chuàng)新，著力清除和破解社會力量辦學(xué)的政策障礙，推出了許多突破之舉。一些地方形成了非營利性和營利性民辦學(xué)校分類管理政策體系，并在教師保障、稅費優(yōu)惠等方面進行改革，建立了一系列支持社會力量辦學(xué)的財政扶持長效機制。各地先行先試形成了一批具有改革示范意義的典型經(jīng)驗和做法，為社會力量辦學(xué)的改革發(fā)展提供了實踐支撐和借鑒。

（三）當(dāng)前教育發(fā)展形勢為社會力量辦學(xué)的改革發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)

近年來，中央高度重視社會力量辦學(xué)改革發(fā)展，各地也將社會力量辦學(xué)納入地方經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，制定了一系列鼓勵支持社會力量辦學(xué)的政策措施，為社會力量辦學(xué)創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。同時，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人們生活水平日益提高，人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育的選擇性需求將更加強烈、更加迫切。特別是，近年來各地各學(xué)段的社會力量辦學(xué)不斷改善辦學(xué)條件，改進教學(xué)內(nèi)容、方法和手段，在提升教育教學(xué)質(zhì)量上下功夫，使學(xué)生、家長對社會力量辦學(xué)的信任度、滿意度不斷提升，也堅定了社會力量興辦教育的信心。內(nèi)外部良好的發(fā)展環(huán)境為我國社會力量辦學(xué)提供了更加廣闊的發(fā)展空間。

五、支持社會力量辦學(xué)的財政政策建議

作為教育體系的重要組成部分，社會力量辦學(xué)在培養(yǎng)人才、擴大教育機會等方面發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前及今后一個時期，財政支持社會力量辦學(xué)要按照黨的十八屆三中全會關(guān)于支持民營經(jīng)濟發(fā)展和社會力量興辦教育的總體要求，堅持分類扶持、突出重點、市場機制、績效優(yōu)先的原則，進一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，充分發(fā)揮公共財政職能作用，完善財政扶持政策，創(chuàng)新財政支持方式，拓展財政支持內(nèi)涵，以改革推動發(fā)展，以改革提高質(zhì)量，以改革增強活力。

（一）完善政策，構(gòu)建支持社會力量辦學(xué)的財政分類扶持體系

社會力量辦學(xué)是一個龐大體系，其多樣性、復(fù)雜性必然導(dǎo)致訴求多元化。財政支持社會力量辦學(xué)，必須針對不同層次、不同類型社會力量辦學(xué)的發(fā)展需求和面臨的實際問題，分別出臺政策措施，加強分類管理、分類支持，增強政策的針對性和可操作性。

第一，對非營利社會力量辦學(xué)，結(jié)合其公益性特點，將其納入各級公共財政支持范疇，并享有與公辦學(xué)校同等的支持力度，最大限度地保障財政政策的公平、公開；對營利性社會力量辦學(xué)，要注重創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，讓其按照企業(yè)機制辦學(xué)，使其擁有更大的自主發(fā)展空間。

第二，針對非營利性社會力量辦學(xué)的不同層次、不同類型，采取實行差異化的扶持政策。對社會力量舉辦的學(xué)前教育、義務(wù)教育等，主要通過生均補助或定額補助等方式予以支持；對社會力量舉辦的職業(yè)教育和高等教育等，主要通過績效獎補等方式予以支持。

（二）突出重點，集中支持社會力量辦學(xué)關(guān)鍵的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)

在目前公共財政教育經(jīng)費尚不足以支撐現(xiàn)有的公辦教育體系，且難以滿足今后各類教育普及水平提高和規(guī)模擴展后的教育經(jīng)費需求的情況下，公共財政扶持社會力量辦學(xué)，必須要緊緊圍繞社會力量辦學(xué)過程中急需解決的瓶頸問題，突出重點，將有限的公共財政資源資金向社會力量辦學(xué)的關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)傾斜。

第一，突出支持普惠性社會力量辦學(xué)。引導(dǎo)社會力量辦學(xué)辦好公辦教育尚未普及或尚存不足的普惠性的公共資源服務(wù)，并加大對普惠性社會力量辦學(xué)的扶持力度。重點扶持普惠性的社會力量辦學(xué)前教育、農(nóng)民工子弟學(xué)校，保障人民群眾共享公平與均衡的受教育權(quán)利。

第二，突出支持績效性社會力量辦學(xué)。財政扶持資金要重點資助社會力量辦學(xué)的重大改革和發(fā)展項目，重點獎勵社會力量辦學(xué)中做出突出貢獻的組織、學(xué)校和個人；突出支持社會力量辦學(xué)中生均經(jīng)費或超過同類公辦學(xué)校生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校，以及堅持公益性辦學(xué)、依法辦學(xué)、辦學(xué)質(zhì)量和水平較高的社會力量辦學(xué)。

第三，突出支持社會力量辦學(xué)的教師隊伍建設(shè)。引導(dǎo)社會力量辦學(xué)人才隊伍的培養(yǎng)建設(shè)，要將社會力量辦學(xué)各學(xué)段的新任教師上崗培訓(xùn)、專業(yè)骨干帶頭人的培訓(xùn)納入同級公辦學(xué)校教師培訓(xùn)范圍，享受同等待遇。支持政府、社會力量辦學(xué)主體和教師個人共同分擔(dān)的社會保障新機制的建立，確保社會力量辦學(xué)各學(xué)段教師在醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等方面保障水平與公辦學(xué)校相當(dāng)。重點支持社會力量辦學(xué)教師隊伍在公辦學(xué)校之間合理、有序流動。

（三）創(chuàng)新方式，完善財政扶持社會力量辦學(xué)的長效機制

要按照十八屆三中全會關(guān)于鼓勵社會力量辦學(xué)的精神，通過統(tǒng)籌經(jīng)營經(jīng)費、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、切塊安排教育費附加等方式籌措資金，形成財政扶持社會力量辦學(xué)的長效機制。

第一，建立健全政府購買服務(wù)機制，通過委托、承包、招標(biāo)等方式交給社會力量辦學(xué)機構(gòu)承擔(dān)，所需資金在既有財政預(yù)算中統(tǒng)籌安排。通過政府購買服務(wù)方式，確保在接受政府委托，承擔(dān)教育任務(wù)的民辦學(xué)校就讀的學(xué)生，同等享受教育綜合改革政策。

第二，完善助學(xué)貸款辦法，確保社會辦中等職業(yè)和高等教育在校生的國家助學(xué)貸款政策的落實。

第三，支持社會力量獨立創(chuàng)設(shè)或聯(lián)合創(chuàng)設(shè)教育基金，以及獨資捐建或聯(lián)合捐建教育設(shè)施，并落實相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

（四）改革創(chuàng)新，不斷構(gòu)建社會力量辦學(xué)的投融資體制

十八屆三中全會《決定》明確，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，為加快構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的社會力量辦學(xué)投融資體制提供了廣闊的政策平臺。

第一，通過公建民營、民辦公助、社會資本與公辦學(xué)校合資合作等模式，支持社會力量舉辦非營利性教育，健全法人治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建現(xiàn)代教育管理制度。

第二，積極探索設(shè)立教育產(chǎn)業(yè)投資基金等方式，為社會力量辦學(xué)機構(gòu)提供建設(shè)資金和貼息補助。鼓勵社會力量辦學(xué)以股權(quán)融資、項目融資等方式籌集開辦費和發(fā)展資金。

第三，支持符合條件的社會辦營利性教育機構(gòu)上市融資或發(fā)行債券，對接資本市場。鼓勵探索舉辦混合所有制教育機構(gòu)。引導(dǎo)社會資本采取國有資產(chǎn)整體或部分出讓、職工集體持股、與社會資本合資合作等多種形式參與公辦學(xué)校主要是非義務(wù)教育改制重組，同級財政原有財政補助方式和供給渠道可在一定期限內(nèi)保持不變。

第四，探索允許社會力量辦學(xué)利用有償取得的用于非教育用途的土地使用權(quán)和產(chǎn)權(quán)明晰的房產(chǎn)等固定資產(chǎn)辦理擔(dān)保和抵押貸款。

（五）強化績效，提高財政支持社會力量辦學(xué)的效益

第一，完善資金監(jiān)管機制。建立健全社會力量辦學(xué)財政資金投入、使用和監(jiān)管機制，注重科學(xué)確定財政補助資金投向、建立生均獎補和績效獎勵相結(jié)合機制，本著扶優(yōu)扶強的原則，確定扶持重點、公開公示評審項目、主動接受社會監(jiān)管，確保資金分配、使用的公正性、科學(xué)性，促進社會力量辦學(xué)各學(xué)段的均衡發(fā)展。

第二，完善績效評價機制。制定科學(xué)完善的社會力量辦學(xué)財政資金績效評估方案，建立適合社會力量辦學(xué)的人才培養(yǎng)水平、社會服務(wù)能力、文化傳承創(chuàng)新、管理規(guī)范程度、教育投入產(chǎn)出等評價標(biāo)準(zhǔn)和評價體系。引入或委托第三方評估機構(gòu)，從實施內(nèi)容績效、功能效益績效、項目管理績效、資金管理績效和公共效益績效等方面進行科學(xué)評估。

第三，強化評價結(jié)果運用。將績效評價結(jié)果作為今后對社會力量辦學(xué)補助或獎勵因素，并與以后年度的資金補助掛鉤，進一步強化社會力量辦學(xué)主體使用資金的責(zé)任，提高資金使用效益。將績效評估結(jié)果與社會力量辦學(xué)機構(gòu)的設(shè)立掛鉤，構(gòu)建社會力量辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)控體系，健全社會力量辦學(xué)評估制度，完善社會力量辦學(xué)準(zhǔn)入、退出機制，促進政府購買服務(wù)的資金向優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源有效流動。

參考文獻

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作者單位：安徽省財政廳

（責(zé)任編輯：邢荷生）