按照市場化要求深化涉企資金基金化改革
——河南省財政涉企資金基金化改革的啟示

王銀安

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按照市場化要求深化涉企資金基金化改革
——河南省財政涉企資金基金化改革的啟示

王銀安

2015年以來，隨著財稅體制改革的深入，競爭性領(lǐng)域財政專項資金分配基金化改革如火如荼、方興未艾。但在火熱的背后，也存在實際推進(jìn)慢、運作不規(guī)范等問題。如何加快推進(jìn)并完善基金化改革值得深入研究。而河南省以市場為核心的基金化改革模式值得借鑒推廣。

一、財政涉企資金基金化改革的背景

支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷來是我國財政的重要職責(zé)，而如何提高支持效率則一直是各級財政部門努力探索的重要課題。從無償支持、財政周轉(zhuǎn)金、成立經(jīng)開公司和農(nóng)開公司，到建立各項專項資金，財政支持方式不斷改進(jìn)，并發(fā)揮了應(yīng)有的作用?，F(xiàn)在的基金化改革也正是針對財政專項資金投入弊端的有益探索，是應(yīng)時合勢的重大制度性變革。

（一）深化財稅體制改革要求改變競爭性領(lǐng)域財政專項資金投入方式，實施基金化改革

黨的十八屆三中全會《決議》把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，提出讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，要求著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題，積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。財政直接面對企業(yè)，直接向企業(yè)撥付財政獎勵、補助資金，是直接配置資源的行為，不可避免地會造成市場扭曲。針對財政專項資金的改革成為財稅改革的重要內(nèi)容。財政部《深化財稅體制改革總體方案》明確要求，“對競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椫鹨徽鐒e排查，凡屬‘小、散、亂’以及效用不明顯的堅決取消，其余需要保留的也要改進(jìn)分配方式，引入市場化運作模式”。競爭性領(lǐng)域財政專項資金實行基金化改革成為深化財稅體制改革的內(nèi)在要求。

（二）讓市場發(fā)揮決定作用要求改革財政專項資金投入方式，實施基金化改革

財政專項資金對事業(yè)發(fā)展的作用無可置疑，但世上不存在永久有效的制度，隨著改革的深入、體制的變革，與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的專項資金分配方式已經(jīng)完成了歷史使命，尤其是在競爭性領(lǐng)域，專項資金作用有限，傳統(tǒng)的投入方式必須改變。一是難以準(zhǔn)確確定支持對象。囿于計劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)思維，財政支持對象限于公有經(jīng)濟(jì)，近幾年在輿論的壓力下擴(kuò)大到競爭能力強、投入效果有保障、處于龍頭地位的私人企業(yè)。財政投資限于公有經(jīng)濟(jì)，與政府退出競爭性領(lǐng)域的發(fā)展要求不符；公有經(jīng)濟(jì)比重不斷下降的發(fā)展趨勢也已經(jīng)提前決定了財政支持效果。支持處于龍頭地位的私人企業(yè)則是錦上添花之舉，有違財政“扶”的目的。二是支持方式與公共財政的本質(zhì)相悖。財政投資競爭性領(lǐng)域必須有收益保障，而無償支持、獎勵、補助私人企業(yè)（包括擁有獨立利益的公有經(jīng)濟(jì)），既有損納稅人利益，有違社會公平，也不利于提高支持對象的積極性，影響財政投資效果。三是面對發(fā)展的要求，傳統(tǒng)支持方式無能為力。在競爭性領(lǐng)域，真正需要財政扶持的是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和中小微企業(yè)。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的特點是小、散、不確定性強，財政直接決定扶持對象和額度，難免掛一漏萬，不公且低效。在中小微企業(yè)方面，河南省共有中小微企業(yè)42.13萬家,占全省企業(yè)總數(shù)的94%,貢獻(xiàn)了全省31%的GDP、70%以上的科技創(chuàng)新、80%以上的新增就業(yè)，但中小微企業(yè)一直是財政金融支持的盲區(qū)，融資難、融資貴問題一直難以解決。

把競爭的事情交給市場，這是發(fā)展的要求，也是對財政支持方式的要求?；鸹母镎w現(xiàn)了這一要求。

（三）財政專項資金投資效率不高，問題頻發(fā)，要求改變投入方式，實施基金化改革

不可否認(rèn)，專項資金的方式對支持事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了作用，許多財政專項資金仍然在發(fā)揮著作用。同樣不可否認(rèn)的是，專項資金分配成為某些部門和個人手中的權(quán)力，無償性使專項資金成為人人爭食的唐僧肉，競爭性領(lǐng)域的專項資金已經(jīng)成為財政分配的黑洞。一是養(yǎng)胖了一批阿斗。在原有體制下，財政專項資金補給誰由政府部門決策，“不要白不要，白要都想要”，申請國家財政資金變?yōu)槠词烊?、“做”報告，可行性報告變成可批性報告，許多專項資金并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，而是到了有熟人、善于“做”報告的人手里，扶持對象經(jīng)常出現(xiàn)熟面孔。這些人的心思不在如何做好項目，做好企業(yè)，而在爭取資金，靠財政資金生存。二是養(yǎng)肥了一批社鼠。財政資金成為能者爭食的唐僧肉，傳統(tǒng)方式下爭奪激烈，甚至不計成本，對管理者是極大考驗。而能人申請資金不干事，主管專項資金的人自然心里不平，貪污、受賄等等在所難免，“回扣”成為潛規(guī)則。三是養(yǎng)活了一幫和尚。一些部門單位本來是計劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，沒有什么行政職能，相關(guān)方面的專項資金成為養(yǎng)人的經(jīng)費。財政專項資金分配使用問題頻發(fā)，損害財政部門乃至政府的形象，加快改革是唯一選擇。

同時，由于高壓反腐，基層單位申請專項資金的積極性降低，影響財政支出進(jìn)度，如何把專項資金順利支出去成為財政部門面臨的新問題。這也要求進(jìn)行改革。

二、河南省財政涉企資金基金化改革的做法

2015年初出臺的《河南省人民政府關(guān)于深化財稅體制改革的指導(dǎo)意見》，針對財政資金分配方式和投入方式改革不到位，部分財政資金使用分散、效用較低問題，提出推進(jìn)財政涉企資金基金化改革，把市場作用和政府作用有機(jī)結(jié)合，放大財政資金的杠桿和引導(dǎo)作用，發(fā)揮市場在微觀層面的競爭性作用。按照這一要求，借鑒兄弟省市的經(jīng)驗，河南省于2015年4月出臺《關(guān)于省級財政性涉企資金基金化改革的實施意見》，對財政涉企資金基金化改革做出系統(tǒng)部署。

（一）納入改革的資金范圍

基金化改革的對象是競爭性領(lǐng)域省級財政經(jīng)營性專項資金，包括扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等方面的資金，支持企業(yè)技術(shù)改造、科技創(chuàng)新方面的資金，支持新興產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的資金。對不適宜納入基金化改革范圍、但具備股權(quán)投資條件的支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項資金，逐步推進(jìn)股權(quán)投資改革，變“財政補貼”為“市場化投資”，由受托管理機(jī)構(gòu)實施階段性持股,循環(huán)使用,滾動支持，主要指收益低、周期長、政策性強的投資項目。

《實施意見》要求，按照整體謀劃、穩(wěn)步實施、逐步到位的原則,先啟動省級財政性涉企資金基金化改革試點,首批設(shè)立先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、科技創(chuàng)新、文化產(chǎn)業(yè)4支政府性產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。其中，先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基金財政分別出資10億元，科技創(chuàng)新和文化產(chǎn)業(yè)基金財政出資4億元，5月份4支基金全部成立注冊到位。

（二）基金化改革的原則

1.政府引導(dǎo),社會參與。通過政策激勵，吸引社會資本投入。財政與投資公司共同出資設(shè)立基金,進(jìn)入政府支持的重點產(chǎn)業(yè),實現(xiàn)財政資金與社會資本相結(jié)合；財政資金在基金中占比低于1/3，基金由投資公司的專業(yè)管理團(tuán)隊運作,政府只發(fā)揮政策導(dǎo)向和分散風(fēng)險的作用；通過制度設(shè)計，使政策目標(biāo)和社會資本盈利目標(biāo)趨向一致,實現(xiàn)多方共贏。

2.市場運作,專業(yè)管理。充分發(fā)揮專業(yè)基金管理團(tuán)隊獨立決策和法人治理結(jié)構(gòu)制衡作用,依照公司章程或合伙協(xié)議約定進(jìn)行投資、管理和退出,實行市場化運作；政府相關(guān)行業(yè)管理部門由直接分資金、定項目向確定產(chǎn)業(yè)政策方向和實施行業(yè)項目庫管理轉(zhuǎn)變，減少行政干預(yù)。

3.循環(huán)使用,滾動發(fā)展。基金以股權(quán)方式進(jìn)行投資。設(shè)定回收條件，投資到期或者達(dá)到政策目標(biāo)或者投資企業(yè)行為對資金安全構(gòu)成重大威脅時適時退出，保證資金滾動使用，擴(kuò)大資金支持效果。基金投資通過企業(yè)上市、并購重組、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式退出并獲得合理回報后，原則上繼續(xù)用于擴(kuò)大基金規(guī)模，實現(xiàn)循環(huán)使用、滾動發(fā)展。

4.加強監(jiān)管，防范風(fēng)險。明確受托管理機(jī)構(gòu)責(zé)任與義務(wù)，建立有效的風(fēng)險防范體系和激勵約束機(jī)制，在合作伙伴選擇、基金管理機(jī)構(gòu)治理、基金監(jiān)管、資金托管等方面進(jìn)行嚴(yán)格的制度設(shè)計和全過程公開操作，建立中期評估和后期績效評價制度,加強基金監(jiān)管,有效規(guī)避資金運作風(fēng)險和道德風(fēng)險。

（三）基金運作模式

1.管理機(jī)制。成立由省政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭、相關(guān)部門參加的投資委員會,負(fù)責(zé)研究確定基金的投資領(lǐng)域、支持方向、預(yù)期目標(biāo)和激勵方案,確定合作對象及基金管理團(tuán)隊。

2.投資模式。各基金的投資委員會結(jié)合實際,確定采取委托專業(yè)團(tuán)隊管理、委托省級投資公司管理等模式,并制定操作規(guī)程。

（1）委托專業(yè)團(tuán)隊管理：各基金的投資委員會通過公開程序，遴選全國大型投資公司進(jìn)行合作，共同出資設(shè)立基金，由投資公司組建專業(yè)管理團(tuán)隊，按市場化方式獨立運作。這種模式適用于大部分基金。

（2）委托省級投資公司管理：按照省級投資公司的定位，結(jié)合財政性涉企資金使用方向，由省政府指定一家省級投資公司管理基金，由其現(xiàn)有專業(yè)管理團(tuán)隊按市場化方式獨立運作。這種模式適用于具有一定公益性、政策性的農(nóng)業(yè)類專項資金；省級投資公司指管理規(guī)范、具有較強的基金管理團(tuán)隊的省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)公司。

（四）基金投資管理

1.出資比例。財政資金與投資公司、金融機(jī)構(gòu)等社會資本合作設(shè)立基金時，按不同產(chǎn)業(yè)的投資風(fēng)險采取不同的出資比例。一般情況下，公益性、政策性較強的行業(yè)，財政與社會資本的出資比例為1∶2，競爭性強的領(lǐng)域要在1∶3以上。

2.投資期限。原則上投資期為5年，一般不超過7年。后2年為回收期。

3.投資對象。限于河南省境內(nèi)未上市企業(yè)，投資額原則上不超過被投資企業(yè)注冊資本的20%，不參與企業(yè)管理。

4.投資比例。為保證資金的流動性和分散風(fēng)險，對單個企業(yè)的累計投資不超過基金規(guī)模的20%。

5.考核與激勵。按單支基金的整體業(yè)績進(jìn)行考核，將財政增值收益的20%用于獎勵專業(yè)管理團(tuán)隊，并將業(yè)績好的專業(yè)管理團(tuán)隊作為今后優(yōu)先考慮的合作伙伴。為鼓勵專業(yè)管理團(tuán)隊創(chuàng)新，對單個募投項目承認(rèn)投資風(fēng)險，給予一定的投資失敗容忍度。

6.項目選擇。各行業(yè)主管部門提供項目庫，由專業(yè)管理團(tuán)隊開展盡職調(diào)查、履行決策程序，甄選項目。

7.退出機(jī)制。按照收益最大、風(fēng)險最小原則，選擇IPO(首次公開募股)、股權(quán)回購、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、清算等市場化方式退出，本金及收益滾動使用。為吸引更多的社會資本，財政資金退出可按事先約定略晚于金融機(jī)構(gòu)和社會資本。

8.風(fēng)險防控。產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金運作公開透明，面向社會公開選聘基金管理人。健全基金投資運作情況社會中介機(jī)構(gòu)獨立審計制度。

（五）河南涉企資金基金化改革的特點

1.不設(shè)專門的基金管理機(jī)構(gòu)，既能走出傳統(tǒng)改革增加機(jī)構(gòu)人員的怪圈，又能最大限度地減少政府對市場的不當(dāng)干預(yù)。河南省省長謝伏瞻批示：關(guān)鍵是要把市場作用與政府作用有機(jī)結(jié)合起來，放大財政資金的杠桿和引導(dǎo)作用，發(fā)揮市場在微觀層面的競爭性作用。部門要簡政放權(quán)，基金運作要防止走入新設(shè)機(jī)構(gòu)、增加人員形成“二政府”的惡性循環(huán)。按照省政府領(lǐng)導(dǎo)的要求，河南沒有另外成立專門機(jī)構(gòu)來管理基金，而是委托現(xiàn)有政府公司（農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)公司）托管財政投入基金的資金，負(fù)責(zé)資金投入、投資收回、周轉(zhuǎn)等等。河南的基金化改革堅持不增設(shè)機(jī)構(gòu)的原則，基金由管理團(tuán)隊運作，政府作為基金的有限責(zé)任合伙人，沒有決策權(quán)，對投資的影響有限。

2.基金運作、投資事務(wù)由專業(yè)管理團(tuán)隊具體負(fù)責(zé)，使市場發(fā)揮作用有了良好的前提條件。政府通過公開程序，遴選全國大型投資公司進(jìn)行合作，共同出資設(shè)立基金，由投資公司組建專業(yè)管理團(tuán)隊，按市場化方式獨立運作。高水平的基金管理團(tuán)隊作為普通合伙人管理運作基金，對投資承擔(dān)全部責(zé)任。專業(yè)的人做專業(yè)的事，根據(jù)市場情況決定投資決策，保證了投資效果。

3.政府的作用得到適當(dāng)發(fā)揮，體現(xiàn)了“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的要求。作為有限合伙人，政府部門的職責(zé)是公開、規(guī)范選擇好基金管理人，建設(shè)好行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項目庫，開展政策指導(dǎo)，促進(jìn)基金管理團(tuán)隊與項目對接，但不干預(yù)具體項目選擇。省級相關(guān)部門建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，行使重大事項協(xié)調(diào)職責(zé)，包括審定基金總體投資方案，協(xié)調(diào)指導(dǎo)基金的運營管理，批準(zhǔn)基金績效考核辦法，審定其他重大事項等。政府的作用限定于行業(yè)監(jiān)管和通過項目庫引導(dǎo)服務(wù)等職責(zé)范圍內(nèi)的自己能做好的領(lǐng)域，投資、退出等資源配置則由市場決定。

4.容忍投資失敗，為更好地運作基金創(chuàng)造了條件。為鼓勵專業(yè)管理團(tuán)隊創(chuàng)新，對單個募投項目承認(rèn)投資風(fēng)險，給予一定的投資失敗容忍度，不以單一投資項目成敗論英雄，對基金管理人的業(yè)績考核以一定時期的全部投資為準(zhǔn)，考核單支基金的整體業(yè)績。投資退出收回時，財政資金退出可按事先約定略晚于金融機(jī)構(gòu)和社會資本，即財政資金承擔(dān)更多的投資風(fēng)險，收回投資劣后于其他合伙人，為基金運作提供寬松的環(huán)境。

三、財政涉企資金基金化改革的成效

到2015年底，河南省財政設(shè)立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、先進(jìn)制造業(yè)集群培育基金、互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、科技創(chuàng)新風(fēng)險投資基金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政股權(quán)投資基金、PPP開發(fā)性基金、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、中小企業(yè)發(fā)展基金等8支基金，總規(guī)模達(dá)210.2億元。大部分基金已經(jīng)選定了投資項目，進(jìn)入實施階段。河南涉企財政資金基金化改革初見成效。

（一）財政資金的杠桿作用和引導(dǎo)作用得到有效發(fā)揮

基金化改革撬動了更多的社會資本參與政府意向的投資項目，更有利于實現(xiàn)政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策目標(biāo)。目前，河南已成立的8支基金總規(guī)模210.2億元，財政出資40.25億元，即財政資金放大5倍，財政資金的杠桿作用明顯。雖然政府不再像過去那樣直接按專項資金投資方向確定投資項目，但一方面投資規(guī)模擴(kuò)大，一方面投資有效性提升，引導(dǎo)作用更加明顯。

（二）財政資金投放精準(zhǔn)性得到大幅提高

涉企財政專項資金通常由企業(yè)申報，財政及有關(guān)主管部門審批。由于專業(yè)限制、情況不熟、時間精力不足，項目決策難言準(zhǔn)確。后來引入的專家評審制度也由于項目好壞與專家無直接利益關(guān)系，評審的質(zhì)量難以保障?；鸹母锖螅顿Y運作由專業(yè)管理團(tuán)隊負(fù)責(zé)，且運作結(jié)果直接與其利益相關(guān)，這就改變了傳統(tǒng)分配方式的弊端。專業(yè)人才專門做事，投資的精準(zhǔn)度提高是必然結(jié)果。

（三）被投資企業(yè)的管理水平得到提升

幫助企業(yè)實現(xiàn)大發(fā)展才能獲得高收益?；鹜顿Y要獲取利潤，一靠眼力，靠選對項目，靠項目自身的盈利；更重要的是靠基金管理團(tuán)隊的能力，靠通過幫助使被投企業(yè)改進(jìn)管理水平，獲取超額利潤。一是為企業(yè)提供管理等增值服務(wù)，包括從企業(yè)管理架構(gòu)、財務(wù)管理規(guī)范性、戰(zhàn)略發(fā)展方向等各個方面為企業(yè)提供咨詢服務(wù)，幫助企業(yè)管理更加規(guī)范，提高盈利能力。二是幫助企業(yè)引入更多資源，包括資金資源、項目資源、供應(yīng)鏈資源等，也可以幫助企業(yè)引入同一產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)做戰(zhàn)略合作，整合不同資源幫助企業(yè)發(fā)展，可以徹底改善企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境，提高企業(yè)的競爭能力?；鸸芾韴F(tuán)隊還可以對企業(yè)進(jìn)行包裝，提高估值水平，并向合作的金融機(jī)構(gòu)推薦，為企業(yè)引入投資，推動企業(yè)上市。因此，基金化改革也是轉(zhuǎn)型升級的助推器。

（四）財政資金安全性得到增強

一方面，組成基金的合伙各方對基金運營包括投資方向、投資金額、投資協(xié)議、退出方案等都有明確規(guī)定，在第一環(huán)節(jié)隔離了投資風(fēng)險。另一方面，資金安全和收益是社會資本追求的首要目標(biāo)，對投資進(jìn)行管理是基金管理團(tuán)隊的重要任務(wù)，基金管理團(tuán)隊必將充分利用其專業(yè)知識、技能加強對投資企業(yè)項目的監(jiān)控，改變了以往財政專項資金重申報輕管理的狀況，財政投資往往被挪用甚至揮霍浪費的痼疾將得到有效控制。政府在合法合規(guī)性方面對基金運作進(jìn)行監(jiān)督，也能保證基金投資符合產(chǎn)業(yè)方向和相關(guān)政策，從而提高資金使用的透明度、公正性和安全性。

四、財政涉企資金基金化改革中存在的問題

從各地基金化改革推進(jìn)情況看，基金運作也存在一些不足，需要在以后的工作中調(diào)整改進(jìn)，主要是：

（一）政府與市場的邊界不清

眾所周知，市場在競爭性領(lǐng)域能大顯身手，在公益性領(lǐng)域則無能為力，需要一定的財政政策、制度相配合，如PPP政策等等。但一些地方把部分具有公益性質(zhì)的資金列入了基金化改革的范圍，使公益性目標(biāo)很難實現(xiàn)，收益也缺乏保障，致使社會資本缺乏與政府合作的積極性。在競爭性領(lǐng)域，政府還不愿放棄決定項目的權(quán)力，投委會還具有推薦項目、否決項目的職責(zé)，限制了基金管理人的作用發(fā)揮，也在一定程度上否定了市場在資源配置中的決定性作用，致使社會資本與政府合作存在疑慮。也有一些地方賦予基金化更多的政策目標(biāo)，推出的項目普遍投資大、周期長、利潤低且投資回收較慢，導(dǎo)致銀行及社會資本參與熱情不高，涉企資金改革基金的募資難度較大。

（二）部門單位積極性不高

基金化改革剝奪了資金管理人員、業(yè)務(wù)主管部門的資金分配權(quán)、項目確定權(quán)，一些部門不愿放棄原有的權(quán)力，以各種借口不支持甚或抵制基金化改革，一些競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椯Y金難以納入基金化改革范圍，專項資金納入基金化的比例不高。如在某省的基金化改革政策設(shè)計中，原計劃集中相關(guān)農(nóng)業(yè)專項資金10億元，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基金規(guī)模達(dá)到30億元；實際組建基金時僅集中了相關(guān)專項資金1.4億元，基金規(guī)模僅4.2億元，大部分應(yīng)該納入基金化改革范圍的專項資金主管部門不愿放手。再如該省用于中小企業(yè)方面的專項資金很多，投資效果不好，廣受社會詬病，但也難以納入基金化改革范圍，組建中小企業(yè)發(fā)展基金時，財政出資只能從盤活存量和省長后備金中解決。

（三）投資方向選擇存在一窩蜂現(xiàn)象

如各省市在確定基金投資方向時，基本上都把新興產(chǎn)業(yè)作為支持重點，而不是按市場需求、由市場來決定投資方向，存在制造過剩產(chǎn)能的風(fēng)險。如安徽省設(shè)立戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展基地建設(shè)專項引導(dǎo)資金，湖北省設(shè)立省級產(chǎn)業(yè)基金支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，四川省組建戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高端成長型產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級投資基金主要用于“四新”（新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式）領(lǐng)域市場化運作等，所謂政府引導(dǎo)，就是一窩蜂地要求投資新興產(chǎn)業(yè)，到底市場需求多少卻缺乏科學(xué)的預(yù)測，很有當(dāng)年各地紛紛支持光伏產(chǎn)業(yè)的味道。

（四）高水平的基金管理人才不足

基金化改革的一個關(guān)鍵點是借用借助社會高水平的管理人才，用好用活財政資金。而我國的投資咨詢服務(wù)業(yè)尚不發(fā)達(dá)，面對基金化改革的旺盛需求，投資管理人才供給明顯不足。如在河南的基金化改革中，制度設(shè)計是引進(jìn)全國高水平的投資公司和管理團(tuán)隊進(jìn)行合作，而實際上很難實現(xiàn)，真正能用的力量仍是本地一般的管理團(tuán)隊。人才不足，使基金運作質(zhì)量不高，影響基金化改革效果。由于高端人才稀缺，與基金化改革相伴隨的是各地到處挖人、紛紛搶人，基金化改革方案設(shè)計也有過分向社會資本讓步的傾向。

（五）基金運作不規(guī)范

一方面是制度設(shè)計有漏洞。有些地方推進(jìn)基金化改革急于求成，向社會資本讓步過多，基金化方案設(shè)計存在政府財政兜底、承擔(dān)過多風(fēng)險的問題。一方面是社會資本、管理團(tuán)隊利用政府急于基金化改革的心理，逼迫政府做出不合理的承諾和讓步，基金投資管理不利于政府，甚至有社會資本套取財政資金之嫌。也有一些缺乏投資管理能力的人臨時組建班子與政府合作，并承擔(dān)運作基金投資的職責(zé)，存在設(shè)圈套政府的風(fēng)險。還有些地方面對加快財政支出進(jìn)度和盤活存量財政資金的壓力，為了減少財政資金滯留于財政及主管部門而成立基金，并將財政專項資金轉(zhuǎn)入基金賬戶，基金化成為應(yīng)對支出進(jìn)度和盤活存量財政資金壓力的“陰招”。

五、規(guī)范財政涉企資金基金化改革的建議

（一）完善制度加快推進(jìn)基金化改革

基金化改革應(yīng)“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定作用”而生，符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，但因觸及部門及個人的既得利益而遇到阻力。因此，各級政府應(yīng)把推進(jìn)基金化改革作為深化改革的重要內(nèi)容，明確壓減相關(guān)專項資金的指標(biāo)，明確所有競爭性領(lǐng)域的專項資金必須全部實行基金化改革，并制定基金化改革的時間表和路線圖，從制度上為基金化改革掃清障礙，加快基金化改革進(jìn)程。

（二）規(guī)范基金運作，既調(diào)動專業(yè)管理團(tuán)隊的積極性，又保證財政資金安全和增值

要遵循市場運行規(guī)律，借鑒資本市場運作的普遍模式，制定基金投資運作的制度規(guī)范。政府可以承擔(dān)更多的投資風(fēng)險，可以給社會資本和管理團(tuán)隊讓利，但基金運作必須遵循合伙各方合作協(xié)議，必須符合公開、透明、規(guī)范的原則，必須達(dá)到政府的政策性目標(biāo)。要堵塞制度漏洞，遏制不法分子的投機(jī)心理，防止騙取財政資金的行為，實現(xiàn)基金化改革的目標(biāo)。

（三）積極培育基金管理人才隊伍

針對管理人才不足問題，政府有關(guān)部門要把培育本土管理團(tuán)隊作為重要職責(zé)，盡快提升本土管理團(tuán)隊實力。財政及行業(yè)主管部門要堅持市場化方向，加大放權(quán)力度，放手讓職業(yè)經(jīng)理人、專業(yè)管理團(tuán)隊發(fā)揮作用；要引導(dǎo)專業(yè)管理人才將精力放到提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力上，專心提高投資管理能力和資本運作水平。金融監(jiān)管部門要加強行業(yè)監(jiān)管，尤其是對政府投資基金，要引導(dǎo)其加大人力資源資本投入，增強管理團(tuán)隊實力；要定期組織政府基金管理人員開展座談交流，為管理人員交流經(jīng)驗、取長補短、提升素質(zhì)提供條件。

（四）加大督導(dǎo)檢查，以嚴(yán)查促改革政策的落實

各級深改組和改革辦要在督導(dǎo)改革事項推進(jìn)、改革方案制定發(fā)布的同時，將有關(guān)部門落實改革措施列入督導(dǎo)檢查的范圍，對不支持基金化改革、拒絕將相關(guān)專項資金納入改革范圍的部門和單位，追究其責(zé)任，通過嚴(yán)查推動基金化改革。相關(guān)部門要加強監(jiān)管，督促基金規(guī)范運作，防范基金化改革的風(fēng)險，減少財政資金損失，審計部門和紀(jì)檢機(jī)關(guān)要解放思想，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維，做改革促進(jìn)派，提前熟悉相關(guān)改革政策，按照新的改革要求開展審計檢查，避免用現(xiàn)行與改革精神相違背甚至過時的政策作為審計檢查的依據(jù)。

作者單位：河南省財政廳政策研究室

（責(zé)任編輯：董麗娟）