試論我國PPP法律系統(tǒng)規(guī)范的構建

李顯冬　李彬彬

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試論我國PPP法律系統(tǒng)規(guī)范的構建

李顯冬李彬彬

內容提要：經過長期的探索和實踐，我國已開始建立有中國特色的PPP制度。但是從法律規(guī)范體系角度上考察，我國目前還未有專門針對PPP的立法，且PPP項目法律規(guī)范體系還尚未完全構建完畢。因此，如何找到我國PPP法律規(guī)范體系存在的困境，構建我國的PPP法律規(guī)范系統(tǒng)，自然是理論研究和PPP項目實際運行的客觀要求。

關鍵詞：PPP法律困境法律系統(tǒng)規(guī)范

一、我國PPP法律系統(tǒng)規(guī)范體系的現狀與困境

（一）我國PPP法律規(guī)范體系構建之現狀

PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部門-私人企業(yè)-合作”的模式）指的是政府部門通過與私人部門建立合作關系，共同提供公共產品或服務，是公共基礎設施中新的融資模式，PPP改變了以往基礎設施建設全部由政府主導投資的方式。①管清友：《PPP模式的五大關鍵問題》，來源：鳳凰財經2014年11月03日。http://finance.ifeng.com/a/20141103/ 13243799_0.shtml.將PPP引入基礎設施建設領域能夠引入市場競爭機制，提高資源配置效率，實現PPP參與各方共贏。②唐春連：《引入PPP模式緩解政府資金壓力》，來源:中國經濟時報2014年05月19日。finance.eastmoney.com...690.html-東方財富財經頻道.

根據中國經濟網報道，目前我國簽約的PPP項目主要集中在市政設施、公共服務、交通設施等行業(yè)。③中國經濟網.http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201512/15/t20151215_7552371.shtml訪問時間2015年12月25日.目前有關于PPP項目的法律規(guī)定均出自國務院、發(fā)改委、住建部、財政部等部門，主要文件有國務院《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若干意見》、國家發(fā)改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》等，逐漸形成了一套PPP項目立項、招投標、簽約、投資、運營、收益和監(jiān)管的制度，只是尚不系統(tǒng)而已。

（二）我國現行PPP法律規(guī)范體系尚未建立

1.目前我國PPP法律規(guī)范的層級較低

目前為大眾所熟知的北京奧運場館、北京地鐵4號線等都采用PPP模式進行建設，它們都是采用政府和私人企業(yè)成立項目公司的方式對PPP項目進行管理，都取得了良好的效益。中國的PPP模式目前作為基礎設施建設中最為高效的資源配置方式，在未來的公共基礎設施方面有著巨大的發(fā)展?jié)摿?。④譚志國：《發(fā)改委財政部打架PPP應當怎么做？》，www.jrzgxw.cn/info/news76498.html。2015年06月12日12:10.

適用PPP模式的基礎設施建設項目，均具有建設周期長、投資規(guī)模大、資金需求大等特征，且每個環(huán)節(jié)均存在較多不確定因素，存在各種風險。以往投資運營的PPP項目也有在運營中出現財務虧損，資不抵債最終導致項目公司破產，造成公共資金浪費和項目延期，不得不由政府部門買單繼續(xù)用財政提供公共服務的案例。①《國際上PPP項目的失敗案例》，來源：中國財經報2014-07-22 09:16:18.

我國現在業(yè)已制定和實施了一系列有關PPP的政策和文件，只是均為部門或省級規(guī)范性文件，缺少針對PPP的立法。這直接導致了PPP項目在實施過程中與現行立項制度、土地制度、稅收制度、政府采購制度、招投標制度、國有股權轉讓制度、財務制度、爭議解決制度等多方面的規(guī)定嚴重沖突。這些調整PPP法律關系的規(guī)范性文件往往因為層級低，存在未來發(fā)生爭議時被否定和推翻的風險，法律的缺位極大地影響了PPP項目的推廣、合作和發(fā)展。②政府和社會資本合作研究中心，http://www.pppcenter.org.cn/llyj/zjsd/201512/092919cRe.html。訪問時間2015/12/25.

故可見，當前PPP法律規(guī)范的層級未上升到法律層面已是制約PPP模式長遠發(fā)展的瓶頸之一。

2.目前我國PPP管理體制缺乏統(tǒng)一性

目前我國的PPP管理制度由于法律規(guī)范缺失，且各地已有的PPP項目模式多樣，有些政策在出臺前缺乏實地調研和系統(tǒng)論證，導致各部委頒布的規(guī)范性文件標準不一，甚至同一部門內部的文件也存在相互矛盾，這直接導致了地方政府在推廣PPP模式時出現諸多版本，讓投資者無所適從。③政府和社會資本合作研究中心，http://www.pppcenter.org.cn/llyj/zjsd/201512/092919cRe.html。訪問時間2015/12/25.

目前我國對PPP模式進行制度規(guī)范的主要有國務院有關部門、省級人大和政府發(fā)布的部門規(guī)章與行政法規(guī)。這些規(guī)定由于“政出多門”，客觀上造成了相關標準不一和規(guī)定混亂。隨著我國經濟的快速發(fā)展，對于PPP項目的投資力度加大，目前的制度性規(guī)定已不能適應PPP項目的變化和發(fā)展。關于特許經營的范圍、政府審核的權限、政府和社會資本收益比例等方面各個地方差異很大，直接影響民間資本對于PPP項目的參與熱情，這必然會影響我國PPP的發(fā)展。

顯而易見，在沒有統(tǒng)一法律規(guī)定和管理制度的情況下，PPP項目監(jiān)管存在“多龍治水”的局面，一旦出現問題，容易產生相互扯皮的現象，這并不利于我國PPP的長遠發(fā)展。

3.我國PPP項目的公私法律屬性界定不清

PPP項目包含著復雜的法律關系，PPP協議一方面反映了政府部門和私人企業(yè)之間平等的民事合同買賣關系，另一方面體現了政府部門對于私人企業(yè)參與公共服務監(jiān)督管理的行政關系。④湛中樂、劉書燃：《PPP協議中的法律問題探析》，article.chinalawinfo.com/ArticleH...76.shtm【法寶引證碼】CLI.A.045676.這種包含行政和民事法律關系的合同，理論上爭議頗多，在實踐中也存在界定不清的現象。因此要想使PPP項目獲得更加長遠的發(fā)展，理論界和實務界必須對PPP的法律性質進行界定，這樣才能形成統(tǒng)一的標準和操作規(guī)范。

4.PPP法律體系構建需要其他法域的支持

PPP法律法規(guī)必須體現出其特殊性，其立法不僅要協調各方管理權力，理順PPP監(jiān)管體制，還要兼顧PPP項目中政府、私人企業(yè)和消費者三者的利益。目前不能簡單地將PPP法律法規(guī)定義為民事立法或者行政立法。未來的PPP法律應當能夠對PPP復雜的法律關系進行梳理，使PPP項目的實施標準合理，操作規(guī)范，有法可依，因此對于PPP項目的法律性質在立法時要進行全面的考量。筆者認為PPP立法完全可以被認為是一種包含民事和行政等諸多法律規(guī)范的一種全新的法律規(guī)范“系統(tǒng)”。①《紀念錢學森誕生100周年“經濟—科技—社會—環(huán)境—法律”系統(tǒng)協調發(fā)展研討會在京召開》，2011-10-17 18:41:31，來源:法制網-法制日報（記者張維）。

二、PPP法律規(guī)范應當具有系統(tǒng)性

（一）傳統(tǒng)法律部門的劃分難以適應PPP法治的需求

由于歷史原因，我國將調整對象作為法律部門劃分的標準。但是隨著社會的發(fā)展，紛繁復雜的社會關系出現時，再采用調整對象作為標準，已明顯出現“力不從心”。后來法學家們根據社會法律關系和立法的變化將調整方法作為法律部門的劃分標準。

社會關系的紛繁復雜，必然使得對社會法律關系進行平面化的分割難以周延，而社會關系各領域之間的相互牽連，又必然使得以此為標準所劃分出的法律部門難以截然分開，其必然形成法律部門間的交叉重疊。②劉金國：《法學基礎理論》，中國政法大學出版社，1989年版第259頁。所以像PPP這種包含行政、民事等多種法律關系的社會關系已不能再用原有的法律部門劃分方法進行界定，必須構建一個PPP法律規(guī)范系統(tǒng)。

（二）PPP法律規(guī)范系統(tǒng)有其特殊的調整對象和調整方法

1.PPP法律關系包含多種社會法律關系

PPP項目從立項、招標、投標、建設到投入運營，包含著復雜的法律關系。PPP合同雙方是政府和私人企業(yè)，盡管PPP合同的雙方承擔著平等的權利義務，但是由于PPP項目的公共性，政府部門在PPP項目中還負有監(jiān)督和管理的職責。這就造成了公法和私法的交叉存在，單一的民事和行政法律關系調整方法已經不能解決PPP這一新的社會現象。③湛中樂、劉書燃：《PPP協議中的法律問題探析》，article.chinalawinfo.com/ArticleH...76.shtm【法寶引證碼】CLI.A.045676。

2.PPP法律的調整方法也具有特殊的綜合性

由于PPP法律規(guī)范在PPP項目的立項、招投標、簽約、運營、收益、政府監(jiān)管等方面包含復雜的社會法律關系，所以應當運用新的調整方法，這既包括民法中誠信、自愿和平等，也包括行政法中的審批、管理和監(jiān)督。這就對原有的法律部門劃分提出了新的挑戰(zhàn)。

如前所述，隨著社會發(fā)展，像PPP這種包含多種法律關系的社會現象出現，使人們逐漸認識到綜合理解和運用不同的法律部門劃分手段，才能使PPP法律體系更好地調整特定領域內的復雜社會關系，達到預期調整規(guī)制的目標。

（三）構建我國PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的理論與實踐意義

現代系統(tǒng)論的創(chuàng)立人貝塔朗菲認為“系統(tǒng)就是由互賴而又互動的各類要素所組成的有機整體”。①張守文：《經濟法系統(tǒng)的系統(tǒng)分析》，北大法律網-法學在線，http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_ 29869.shtml，最后訪問時間2016年1月13日。根據貝塔朗菲的定義，系統(tǒng)的概念運用到法律領域，法律規(guī)范系統(tǒng)就是以系統(tǒng)方法來研究分析法律體系，它是指由一些互賴而又互動的各類法律要素所組成的有機整體。②李顯冬：《從〈大清律例〉到〈民國民法典〉的轉型》，中國人民公安大學出版社，2003年版，第177頁。

用系統(tǒng)化的方法對PPP法律規(guī)范進行劃分有如下原因。

1.PPP項目的特殊目的性

PPP項目大多是公共基礎設施投資，是國家借助社會資本的力量改善基礎設施，服務社會和國家，所以對于PPP項目的監(jiān)管，政府從審批到運營采取了較為嚴格的監(jiān)督管理措施，以確保PPP項目能真正投入使用并且造福于民。這是因為PPP項目協議不僅僅是單純的商業(yè)項目投資，同時還要注重社會利益，實現社會價值。構建PPP法律系統(tǒng)規(guī)范體系，可以更好地滿足PPP參與各方的利益需要。

2.運用法律系統(tǒng)理論指導PPP立法和實施具有如下優(yōu)勢

（1）采用法律系統(tǒng)理論進行立法可以適應PPP復雜社會關系的要求。

對于像PPP這種包含多種法律關系的綜合性法律關系領域，法律規(guī)范系統(tǒng)作為一個有機整體能夠充分調整該領域內的各種社會法律關系。采用法律規(guī)范這一立法方式限定了是在PPP法律系統(tǒng)范圍內，但是PPP法律規(guī)范系統(tǒng)又涵蓋了復雜的社會關系，這樣才能更好地調整PPP項目中復雜的社會關系。

（2）用法律規(guī)范系統(tǒng)對PPP法律進行調整可以克服以往法規(guī)調整的封閉性和固化性。

一直以來我國對于法律部門的調整都是墨守成規(guī)，缺少靈活性。但是在社會快速發(fā)展的今天，這種呆板的法律部門劃分方法的弊端日益顯現。而運用綜合法律系統(tǒng)的方法對PPP法律規(guī)范進行調整則可以很好地解決原有的法律部門劃分存在的問題。這樣的調整方法是靈活多變的，同時系統(tǒng)的各個要素并不是簡單的累積疊加。所有要素有機地結合在一起就會發(fā)揮最佳的調整作用。對于調整與PPP有關的權利和義務的法律規(guī)范，如行政審批制度則可以構成“PPP法律規(guī)范系統(tǒng)”的“行政子系統(tǒng)”，平等的買賣關系可以構成“民事子系統(tǒng)”，這樣的劃分能夠較好地體現“系統(tǒng)”的靈活性。法律關系的變化并不會影響系統(tǒng)整體運行，這種靈活性能夠保證PPP法律規(guī)范系統(tǒng)保持穩(wěn)定。

（3）PPP法律規(guī)范系統(tǒng)具有相對獨立性。

PPP法律規(guī)范系統(tǒng)在調整其領域內的縱橫交錯的行政、民事法律關系時，系統(tǒng)內的各個要素都具有相對獨立性，自成體系，各個子系統(tǒng)根據其結構和功能在PPP法律規(guī)范系統(tǒng)中發(fā)揮各自作用。③孫國華：《法理學教程》，中國人民大學出版社，1994年版，第372頁。

PPP系統(tǒng)內相對獨立性能夠滿足系統(tǒng)內部不同要素各自的特殊性要求，這種相對獨立性互不影響，又相互關聯，構建成一個完整的法律規(guī)范體系。④李顯冬、杜曉光：《經濟法概念與經濟法規(guī)范體系》，載《法學雜志》1998年5月。如果某一法律規(guī)定調整PPP預算和審批問題，那么這一法律規(guī)范就可被看作是PPP法律規(guī)范系統(tǒng)中PPP“行政子系統(tǒng)”的構成要素。本文提到的“法律系統(tǒng)劃分”正好解決了目前部門法劃分中無法對交叉重疊的社會關系進行法律性質界定的難題。

在PPP法律規(guī)范系統(tǒng)中，各個子系統(tǒng)既相互聯系又相對獨立，使得PPP法律規(guī)范系統(tǒng)成為一個有機整體，實現PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的目的和功能。①佟柔、王利明主編：《社會主義商品經濟法律調整》，中國檢察出版社，1991年版，第58頁。

三、構建PPP法律規(guī)范系統(tǒng)以實現該領域綜合法律調整

目前PPP已被視為一個法律關系交叉重疊的領域，無論是公法還是私法，只要有關于PPP項目管理的法律規(guī)范，均應當納入PPP法律規(guī)范系統(tǒng)之中。PPP法律規(guī)范系統(tǒng)仍屬于系統(tǒng)的范疇。系統(tǒng)具有整體性、結構功能性、層次性以及綜合性。②祁建平、楊舒淇、李顯冬：《試論我國自然遺產法律規(guī)范系統(tǒng)》，載《國家行政學院學報》，2012年2月。PPP法律規(guī)范系統(tǒng)也是系統(tǒng)的一種，構建PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的工作，因此也必須突出這些特征才能完成。

（一）PPP法律規(guī)范系統(tǒng)應保證其整體性

在法律規(guī)范系統(tǒng)結構中，各個子系統(tǒng)通過聯系互動有機結合為一個整體。

1.PPP法律規(guī)范系統(tǒng)必須具有整體性

PPP法律規(guī)范系統(tǒng)是由若干子系統(tǒng)構成的，其中的“民事子系統(tǒng)”和“行政子系統(tǒng)”要求對于PPP項目的管理體制必須實現民事和行政的統(tǒng)一。PPP法律規(guī)范系統(tǒng)須將PPP項目中的民事法律關系和行政法律關系整合起來，形成整體的系統(tǒng)調整。

PPP法律規(guī)范系統(tǒng)還要實現經濟效益和社會效益的有機結合。經濟效益是社會資本進入PPP項目的重要目的，民營資本的逐利性將會促使其考慮PPP項目的資本收益；社會效益則更多地考慮社會服務和人民福祉，政府資本的公益性則是PPP項目得以實施的重要行政基礎。

2.PPP法律規(guī)范系統(tǒng)內部各要素要具有合理的關聯性

PPP法律規(guī)范系統(tǒng)所調整的社會關系紛繁復雜，很多社會法律關系在不同方面存在重疊和交叉。③祁建平、楊舒淇、李顯冬：《試論我國自然遺產法律規(guī)范系統(tǒng)》，載《國家行政學院學報》，2012年2月。因此，PPP法律規(guī)范是以整體的形式發(fā)生作用，各要素之間因為其合理的關聯性而將PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的調整功能發(fā)揮到最佳。

（二）PPP法律規(guī)范系統(tǒng)應具有結構功能性

1.PPP法律規(guī)范系統(tǒng)應當首先具有特定的結構性

法律規(guī)范系統(tǒng)是由一系列要素通過特有的結構集合而成的，因此其具有結構性。系統(tǒng)內部的各子系統(tǒng)之間相互作用的順序和方式就是系統(tǒng)的結構。④宋健：《科學與社會系統(tǒng)論》，山東科學技術出版社，1991年版，第11頁。構建PPP法律規(guī)范系統(tǒng)，不僅僅是構建關于PPP項目本身的法律系統(tǒng)，還要構建與PPP項目相關的立項、審批、投資、運營、爭議解決制度等等。這些相互影響和作用的子系統(tǒng)應當按照合理的方式構建，這樣才能符合PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的要求。

2.我國PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的各要素應當具有特定的功能性

PPP法律規(guī)范系統(tǒng)中各個子系統(tǒng)應當具有其特定的功能。⑤祁建平、楊舒淇、李顯冬：《試論我國自然遺產法律規(guī)范系統(tǒng)》，載《國家行政學院學報》，2012年2月。PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的功能是通過系統(tǒng)內部各子系統(tǒng)對相應的社會關系調整來體現出來。例如，如果將PPP法律規(guī)范體系劃分為民事法律關系子系統(tǒng)和行政法律關系子系統(tǒng)，雖然二者同屬PPP法律規(guī)范系統(tǒng)，但是制度目的與功能還是有各自的特點和側重，民事法律關系子系統(tǒng)更注重項目當事人之間地位的平等，行政法律關系子系統(tǒng)更側重于對PPP項目的監(jiān)管，兩者功能有明顯的區(qū)別。

3.我國PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的結構與功能應互相聯系共同作用

在法律規(guī)范系統(tǒng)中，各個子系統(tǒng)有機結合，相互作用，形成有序合理的整體，因而使法律規(guī)范系統(tǒng)具有整體性。結構是功能的基礎，結構的變化會影響功能的變化。功能通過結構產生作用，二者相互支持，共同存在于整個系統(tǒng)中，相互聯系，共同作用。①王天木：《法理學精要》，人民法院出版社，2000年版，第246頁。

（三）PPP法律規(guī)范系統(tǒng)應具有層次性

法律規(guī)范系統(tǒng)的層次性主要表現為，“系統(tǒng)”由若干“子系統(tǒng)”構成，“子系統(tǒng)”下還有“孫系統(tǒng)”。這種不同層級的系統(tǒng)合理有序、相互作用構成一個有機的法律規(guī)范系統(tǒng)。②朱勇：《中國法律的艱辛歷程》，黑龍江人民出版社，2002年版，第443頁。

1.制定針對PPP的單行法就是對PPP管理體制的法律確認

PPP單行法律的出現必然是從法律層面對其管理運行體制進行調整，具有更高的效力和更強的規(guī)范性。由于法是行政手段的最高表現形式，各種行政決定、命令、指示、規(guī)章等廣義的行政性法規(guī)，也就是具體的法的表現形式。③應松年、馬懷德：《建立市場經濟體制離不開行政法》，《中國法學》1994年01期。人們對PPP的運行管理認識得越深刻、越充分，就越需要用法的形式將其固定下來。制定PPP單行法就是對PPP管理運行體制的法律確認，也就是狹義的立法。

2.PPP單行法作為“憲法性”文件處于PPP法律規(guī)范系統(tǒng)中的最高層級

如前所述，由于立法缺位，我國有關于PPP的規(guī)范分散在行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)當中。PPP單行法的出現和實施將改變這種分散管理的局面，PPP單行法在PPP法律規(guī)范體系中是最高層級的，將對整個規(guī)范系統(tǒng)起到統(tǒng)領作用。④《PPP操作規(guī)范需更高層次的法律出臺》，來源：中國采購與招標網2014-12-04。同時又要針對PPP項目運行和管理的特殊性，對PPP的各個具體領域，根據依法行政的原則，進行針對性的行政立法和地方性法規(guī)的制定，通過一個個具體的領域性調整的法律規(guī)范子系統(tǒng)、孫系統(tǒng)的建立和完善，逐步建立起完備的PPP法律系統(tǒng)。由于PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的層次性，不同層級的規(guī)范系統(tǒng)效力不同，低層級的法律規(guī)范應當服從于高層級的法律規(guī)范。

3.PPP法律規(guī)范系統(tǒng)是中國特色社會主義法律規(guī)范體系的組成部分

PPP法律規(guī)范系統(tǒng)是中國特色社會主義法律規(guī)范體系的組成部分，與其他法律規(guī)范系統(tǒng)相互依賴，相互作用，構成一個合理有序的中國特色社會主義法律規(guī)范體系。⑤朱勇：《中國法律的艱辛歷程》，黑龍江人民出版社，2002年1月第一版，第443頁。

（四）PPP法律規(guī)范系統(tǒng)應具有綜合性

社會關系紛繁復雜，為了能夠適應社會的快速發(fā)展，法律規(guī)范系統(tǒng)也應具有復雜性，而這種復雜性是一種合理有序的綜合性。

1.PPP法律規(guī)范系統(tǒng)具有鮮明的綜合性特征

如前所述，PPP法律規(guī)范系統(tǒng)包含民事、行政等法域規(guī)范體系。這些法域規(guī)范體系應當統(tǒng)一于PPP法律規(guī)范系統(tǒng)當中。統(tǒng)一協調行政、民事等法律關系是PPP法律規(guī)范系統(tǒng)綜合性的客觀要求。①

2.PPP法律規(guī)范系統(tǒng)具有鮮明的動態(tài)性特征

法律規(guī)范系統(tǒng)是一個靈活和開放的調整系統(tǒng)。我們在進行PPP法律規(guī)范體系的構建過程中，必然要經歷一個從無到有、從簡單到復雜的過程。隨著PPP法律關系和相關法律規(guī)范的發(fā)展，越來越多的子系統(tǒng)隨之形成。PPP法律規(guī)范系統(tǒng)也就隨之發(fā)展完善。②

由于PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的建立需要一個過程，所以在構建系統(tǒng)的過程中，系統(tǒng)必須具有包容性和開放性，使系統(tǒng)中的法律規(guī)范系統(tǒng)能夠保持活力，不斷與其他法律規(guī)范系統(tǒng)進行有序互動，這樣才能保證PPP法律規(guī)范系統(tǒng)不斷完善和豐富。PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的動態(tài)性和包容性表現在具體的社會法律關系中就是指，系統(tǒng)內的法律系統(tǒng)能夠隨著社會關系的變化而變化，從而達到一種和諧的調整狀態(tài)。

四、結論

PPP法律制度結構建設是一個復雜的系統(tǒng)工程，中國現行法律規(guī)范系統(tǒng)難以滿足PPP未來發(fā)展的需求。所以，PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的構建，可以解決目前法律部門劃分所不能解決的難題；而PPP法律規(guī)范系統(tǒng)工程還需要法學家和PPP項目實踐者合作才可能最終得以完成。PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的構建，對于我國PPP合理有序發(fā)展具有里程碑意義。

李彬彬，中國政法大學法律碩士學院研究生

（責任編輯：董麗娟）

①朱勇：《中國法律的艱辛歷程》，黑龍江人民出版社，2002年1月第一版，第447頁。

②吳元樑：《社會系統(tǒng)論》，上海人民出版社，1993年11月第一版，第79-80頁。

作者簡介：李顯冬，中國政法大學民商經濟法學院教授、博士生導師，中國政法大學國土資源法律研究中心主任